“誰來養活中國”? 深度揭秘中國全球糧食戰略｜文化縱橫_風聞

佔少華

新加坡南洋理工大學社會學系

【導讀】俄烏戰爭以來，糧食、能源等初級產品的戰略重要性日益凸顯。長期以來，中國以強烈的憂患意識，一直將糧食安全作為重要國家戰略，通過在全球範圍進行糧食資源的配置與利用，成功捍衞了國家安全。那麼，中國的糧食戰略如何成功？未來又應如何發展？

本文系統梳理中國全球糧食戰略的起因、內容和不同階段的發展，敏鋭指出，中國全球糧食戰略的成功是建立在國內高水平的糧食生產與倉儲上的。中國必須保證85%左右的自給率，才能夠在進口或在海外投資中處於一個相對有利的位置**，更好地利用海外的糧食資源。**否則談判能力將大幅受限，同時也將對全球的糧食市場造成壓力，如多進口3~4倍，對其他國家亦是巨大災難。

作者通過深入詳實的數據分析和比較研究，打破對****中國糧食戰略的兩種構陷和誤導。一種是世紀之交的“誰來養活中國”之問，表面跟中國有關，實際關心的並不是中國的糧食供應，而是擔心如果中國糧食進口量極其龐大，將會影響其他國家的糧食消費。作者澄清，中國的穀物基本自給自足，進口較少，並不會造成其他人口的食物短缺和飢餓。**另一種是把中國看成海外特別是非洲農地的掠奪者，宣稱中國實行新殖民主義。**作者澄清，實際上中國對海外的農地投資非常有限，投資重點不在於土地；投資也主要在亞洲與歐洲，只有很少一部分在非洲。

作者指出，中國全球糧食戰略與美國有一個最大不同：美國是農產品出口國，推行糧食貿易自由化，想方設法打開他國市場；中國則是糧食進口國，不但不要求打開對方市場，還希望其他農產品進口國也能實現糧食自主，減少進口時的競爭對手。因此中國的全球糧食戰略必將削弱發達國家的支配地位，同時加強和其他新興農業國家的合作。如何提出全球糧食治理的中國方案，成為中國研究者和政策制定者未來需要思考的重要問題。

作者提醒，中國全球糧食戰略對國內農業發展也造成一定負面影響。其主要依賴的力量仍是資本力量，而這勢必增加農業資本在農業發展中的作用，但資本的逐利性與保證長期的糧食安全之間存在矛盾。此外，農產品的過度進口以及過度強調主糧生產，也可能置小生產者於弱勢地位，損害小農的利益。如何把全球糧食戰略和鄉村振興戰略結合起來，把國內和國外的糧食體系結合起來，成為需要思考的另一重要問題。

**本文為作者在“誠食講座”的演講稿，原載“食物天地人”，原題為《中國全球糧食戰略的起因、形成及其後果》，篇幅所限，有所編刪。**僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

中國全球糧食戰略的

起因、形成及其後果

什麼是中國的全球糧食戰略？國內的文獻並沒有給出定義，我在《China and Global Food Security》（劍橋大學出版社，2022）這本書裏是這樣定義的：中國的全球糧食戰略是指，中國在滿足糧食需求上不再侷限於國內的生產與供應，而是尋求在全球範圍內進行糧食資源的配置與利用，包括加大農產品和糧食的進口。同時，中國也希望在全球的糧食體系中佔據一個相對優勢的位置。

我的主要觀點是：**中國全球糧食戰略的成功是建立在國內高水平的糧食生產上的。只有在國內保證了高水平的糧食生產，中國才能夠在進口或在海外投資中處於一個相對有利的位置，才能夠更好地利用海外的糧食資源。**所以我提出一個概念，叫“國內-全球供應二元組合”（national-global food duality），用於理解中國的國內糧食供應和全球糧食戰略之間的辯證關係。我認為中國的目標是優化這個二元組合，即保持國內供應和全球供應的平衡，而不是單方面把每一種供應來源最大化，這和很多人的分析是不一樣的。

今天我主要想探討以下問題，這些問題也是大家在討論中國的全球糧食戰略時可能都會有的一些問題。

第一，中國為什麼要實行全球糧食戰略？

第二，中國全球糧食戰略是如何形成的？

第三，中國的全球糧食戰略與其他國家的全球糧食戰略有什麼不同？我們都知道，很多發達國家都有自己的全球糧食戰略，特別是美國等比較大的國家。那麼中國的全球糧食戰略和其他的國家相比，有什麼不一樣的地方？它的特點是什麼？

第四，中國的全球糧食戰略會不會導致國際上經常爭論的問題——“誰來養活中國？”這個問題背後的意思是，如果中國人口眾多，糧食進口量極其龐大，會不會造成世界上其他人口食物短缺和飢餓？這個問題表面説的是中國，但關注的是其他國家，實際上是一種話語的建構。

第五，也是很多老師、同學、朋友比較關心的問題，即中國的全球糧食戰略會不會影響國內農業的發展、會不會影響鄉村振興，以及怎麼樣把這兩種戰略結合起來考慮？

**********▍**********中國為什麼要實行全球糧食戰略？

先説內因，**第一個是消費結構升級，中國對糧食的需求量越來越大。**以前的口糧轉變成飼料糧，糧食轉變成肉類及其他的高附加值食物，這樣就需要更多的糧食。所以糧食和其他各種食物的需求量大增，這使得相當一部分的糧食需要進口。

我測算了一下，如果包括進口，中國現在的人均糧食消費量是比較高的，實際上已經接近發達國家，甚至已經超過一些發達國家。現在中國的人均消費糧食量接近600公斤，如果只算國內生產是480公斤，但是加上進口，再平均到每個人頭上接近600公斤，這是非常大的量。所以從量上來看，大家在吃飯上面是不成問題的，實際上吃肉也不成問題。我們去農村做調研的時候在村裏面吃飯，發現肉類還是比較豐富的。現階段就肉類及其他食物的供應而言，中國是比較充裕的。

1990-2018年中國糧食產量、進口量和自給率

圖片來源：作者提供

上圖中藍線是糧食的產量，紅線是糧食進口量，綠線是自給率。可以看到，2004年以後，藍線在增長，紅線也在增長，紅線增長得更快一點，説明中國的糧食自給率在下降。這裏糧食是按照以前的統計口徑，包括大豆、穀物，也包括薯類，最近自給率大概徘徊85%左右。**在90年代的時候，我們糧食自給率的目標是95%，而現在已經降到了85%左右。當然也有不同的測算方式。有的學者在進行測算的時候以土地面積為基礎。因為我們進口的作物都是土地密集型，要佔用大量的耕地，這樣測下來，自給率已經下降到76%左右。**所以，以土地面積為基礎測算的中國糧食自給率可能會比這個圖顯示的更低一點。這個圖實際上説的是，中國現在糧食進口的需求量是巨大的，不可能僅僅依靠國內生產來滿足糧食的需求，這是一個比較重要的原因。

**第二個原因是食物結構的多樣化。**我們如果進超市，可以看見很多水果都貼着進口的標籤，這説明現在國內在需求上也體現出多元化趨勢，進口的肉類、奶類、水果、水產品比比皆是。人們追求豐富性、特殊性，追求以前吃不着的東西。根據世界銀行提供的數據，2019年中國食品進口的價值達到1380億美元，這個是比較高的。2019年，中國還是排在美國之後，位列第二名，進口量當然也不比美國低多少。美國的農業部已經把中國排成第一名，美國是第二名。這兩年因為進口量的增加，中國實際上已經是排在第一名，是穩穩的最大食物進口國。

第三，因為中國經濟的發展，中國外匯儲備充足，所以在進口糧食上是比較有餘地的。因為在進口海外糧食的時候，是要由外匯來結賬，所以外匯儲備的充足也是一個非常重要的原因。

以上是內因。**外因包括以下幾個方面。第一，是國際糧食市場在以前是由大型跨國企業所控制的，中國迫切需要改變在全球市場中相對劣勢的地位。**比如説我們都知道的四大糧商ABCD（ADM、BUNGE、Cargill和LDC），它們控制了全球百分之七八十的糧食交易。所以，中國雖然是最大的糧食進口國家，但是在國際上的定價權卻不高，這也是中國迫切需要改變這種狀況的原因。**第二，在2007-2008年糧食危機之後，國際糧價波動頻繁，糧食進口的供應鏈比較脆弱。**在最近七八年，由於國際形勢因素，有一種逆全球化的潮流，所以大家比較擔心在糧食供應上可能會有中斷的風險。特別是，假如中國很長時間不能進口糧食，那麼可能會出現比較大的問題。所以這也是中國必須要“走出去”，實行全球糧食戰略的一個重要的原因。

第三，在1999年之後，中國實行“走出去”的戰略，國家加大了海外投資。這個因素出現得比較晚，從2006年才開始大力提倡農業“走出去”，但實際上也是和整個國家融入全球經濟的過程是相關的。

**********▍**********中國全球糧食戰略的形成

要回答這個問題，我們來簡單地回顧一下歷史。我把全球糧食戰略的形成分為四個階段。

第一階段：糧食不足（1949-1977）

糧食不足的主要原因是人口增長比較快，糧食生產雖然也在增長，但是僅僅能夠跟上人口增長的步伐。人均佔有量相對比較低，每個人平均330斤左右，即160公斤到170公斤。這樣就必須要維持在非常穩定的狀態，**一旦出現了天災或者政策影響，就會出現局部地區甚至是全國範圍內的糧食短缺問題。**這個階段的政策，現在我們看起來不是那麼好理解，但是在當時的情況之下是可以理解的，比如説實行“以糧為綱”的政策。另外就是加強水利建設，增加糧食的產量。

從60年代末期開始，特別是70年代，國家除了加強水利建設之外，還進行了一些科技上的創新和探索，比如利用改良的種子、使用化肥。在中國和美國開始進行合作的時候，中國迫切需要建立化肥廠，因為要利用化肥振興糧食產業。我在農村調研的時候訪談過一些年紀較大的村民。他們就跟我講，使用化肥和不使用化肥間的區別是巨大的，把化肥施下去之後，產量會大大增加，所以當時使用化肥是提高糧食產量的一個重要手段。

當然在這一階段，中國依賴海外的糧食資源是比較少的，這一方面和中國沒有外匯有關係。進口糧食需要外匯，而**實際上在上世紀50年代的時候中國是出口糧食的，因為中國在大力發展工業，**所以需要出口農產品。如下圖所示，可以看到黃色線在0以下，説明我們出口的比進口的還要多，**即用農產品來換取外匯，用外匯再去購買工業設備。**而到了三年自然災害之後，我們可以看到黃線已經在X軸上面了，表明中國進口的糧食比出口多，那個時候糧食還是相對短缺的。

1950-1978年中國糧食總產量與淨進口

圖片來源：作者提供

在這段時間，由於美國的封鎖與貿易禁運，中國從海外進口糧食還是比較困難的。三年自然災害之後，當時從加拿大進口了一定量的小麥，所以可以看出在當時比較艱苦的條件之下，在海外也還是有一定政策空間的，比如説有一些國家還是願意向中國出口。對比現在和第一階段，可以看到中國的國際環境已經是大大改善了，特別是在糧食進口方面。第一階段，進口糧食的比例是非常低的。右邊這個軸是進口量在整個國內消費所佔的比例，是非常低的，一般是2%、3%，很多時候進口量只佔1%，所以説絕大部分的糧食還是依靠國內生產。上面藍線是指每年的糧食生產總量，可以看到50年代期間增長，後來三年自然災害時下降，再又慢慢的在60、70年代一直增長，一直到1978年。

第二階段：温飽階段（1978-1993）

**這個階段的特點是產量增加，從3億多噸增加到超過4億噸，增加了三分之一，**這是一個非常了不起的增長。當然，由於在統計上還有其他的因素，增長是由什麼造成的尚有爭論，但增長是確定的。我們在農村做調研的時候，大家可以明顯感受到那幾年情況的變化。

1978年至1993年，中國在進口和出口糧食這一塊也在增加，不光是糧食，也包括其他食品。大家從下圖可以看出來，紅線是進口，黃線是出口，出口一直是在增長的。**因為國內生產量不斷提高，中國出口食品的量一直在增加。而進口，有的時候稍微多一點，有的時候會少一點，會有波動，來調節國內糧食產量。**因為國內糧食產量在那幾年也是波動的，有的時候會多一點，有的時候會少一點。整體來看，綠線即進出口總量，基本上是在增加的，只是到了90年代末期有一點下降。

1980-1998年中國糧食和活畜的進出口量

圖片來源：作者提供

這段時間是温飽階段，也預示着中國在慢慢參與全球糧食市場的資源配置，進出口的量都在相對提高。

第三階段：承諾糧食供應以國內為主，自給率達95%（1994-2003）

上世紀90年代，中國非常迫切地希望融入世界、融入全球資本主義經濟體系。先是積極“入關”，即加入關税及貿易總協定，後面是“入世”，即加入世界貿易組織。我特別清楚地記得當時朱總理説過一句話，就是入世談判談了十幾年，黑髮人都談成了白髮人。由此可以看出當時中國迫切地想要融入世界經濟。

1994年，萊斯特•布朗（Lester Brown）發佈了《誰來養活中國》這樣一個報告，在國際輿論上受到了極大關注，中國政府也受到了很大的壓力，於1996年去羅馬參加糧食峯會之前，發佈了第一份《糧食安全白皮書》，承諾自己生產至少95%的糧食。在1994年到2003年，中國的糧食供應自給率確實是達到了95%以上。很有意思的是，一方面中國承諾保證糧食自給自足，這是一種自我封閉的做法，但另一方面中國在積極地推進加入世界貿易組織的談判。

為入世，中國承諾了很多優惠條件，在90年代就已經允許農業的外資進入中國，像美國嘉吉公司（Cargill）當時已經進來了。當然亞洲的一些國家進入更早，比如泰國資本是80年代就開始進入中國，例如泰國的正大集團，那個時候我們經常看的綜藝就是由正大集團贊助的。當時最主要的談判是在中國和美國之間，因為“入世”最大的阻礙是美國，所以中國和美國在進行農業談判的時候做出了比較大的讓步，允許美國資本進入。還有一個比較大的讓步是降低進口關税，特別是大豆這一塊。2001年中國成功“入世”了，加入之後大家對農業的前景是比較悲觀的，不知道怎麼辦，擔心中國的農業、中國的糧食生產會受到“入世”的衝擊和影響。

第四階段：中國全球糧食戰略的形成（2004-）

這是中國全球糧食戰略形成階段，發生了幾件大事情，其中2004年是非常重要的轉折點。第一個事情是1998年到2003年，國內糧食生產出現了比較大幅度的下降，從高峯的5億多噸下降到4.3億噸，出現了嚴重的三農問題；而恰恰在2004年，中國開始履行“入世”承諾，降低農產品關税，而關税降低就預示着國外的糧食進口會越來越多。

大豆的關税在入世時已經降了下來，從120%多降到了3%，這是非常低的關税水平。國內市場和海外市場實際上在同一水平線上，幾乎沒有關税的保護。降低其他農產品的進口關税也要從2004年開始實施。

當時出現了一個內外交困的情況：一方面國內生產量不足，另一方面國外的進口要增加。**所以當時****中國開始採取新的農村發展戰略，“建設社會主義新農村”，最主要的特點就是對農業進行補貼，免去一切的税費。**中國當時有能力對農業進行補貼，這也是中國和其他發展中國家不一樣的地方。

中國在入世時的一個條件是中國只能補貼8.5%的農業產值，而其他的發展中國家可以補貼10%，發達國家可以補貼5%。從絕對數量上來看，發達國家還是補貼了很多的，而發展中國家即使可以補貼那麼多，但它沒有能力補貼。中國在談判的時候做出了讓步，因為沒有完全把中國當成發展中國家來看待，8.5%介於5%和10%之間。當然在補貼上，發達國家還是玩了一些“手段”的，他們有一些操作空間，比如説有一系列的“綠箱政策”是不記錄在8.5%之內的。綠箱政策是指以不干擾市場為原則進行的補貼，比如説直接提高農業生產者的生產水平，另外可以用一些政策提高農業生產能力。

當然，因為農業補貼越來越多，大家都清楚並關注這個事情的時候，美國就在世貿組織把中國給告了，理由是中國對農業進行收購價保護，此外還有一系列的補貼。後來中國在2014年把補貼的名字改了，例如改成地力補貼，這個是符合綠箱政策的。另外中國還進行一些保險方面的補貼。

所以**很多國內的農業政策，實際上和中國加入世界貿易組織之後的承諾有關係。當出現貿易爭端的時候，中國也對國內的補貼政策和做法作出了調整，使其儘量符合綠箱政策。**另外當時很多事情趕到一塊，出現了“大豆危機”。在2004、2005年的時候，中國採購團去美國採購，由於受到信息的誤導，在價格高位的時候進行了採購，結果大豆的價格馬上就跌了，跌了之後很多國內的大豆榨油商及一些進口商都破產了。外資就大量地進入大豆產業，外資的佔有比例從百分之幾一下提高到百分之四十多，這對中國的大豆產業也造成了非常大的衝擊。

大家如果有興趣，有很多有意思的書籍可以看，比如臧雲鵬的《中國農業真相》。中國是非常大的大豆進口國，然而當時不能控制大豆的國際價格，這對中國政府心理上產生了非常大的衝擊，所以在之後就強調要研究在全球定價方面中國採取什麼樣的措施才會對中國有利，這是大豆危機的疊加效應。實際上2008年中國已經出台了一套非常重要的保護大豆產業的文件，裏面比較詳細地指出要實行全球糧食戰略，不僅看到了國內，還看到海外的市場，看到海外供應鏈狀況。

這時中國糧食戰略已經在慢慢轉變。到2013年底，中央農村工作會議開始進行明確的調整。把以前95%的糧食自給率改了，把大豆還有其他的薯類剔除，不包含在95%的自給率中。當時提了兩個標準，一個是穀物基本自給，包括小麥、大米、玉米；另一個是口糧絕對安全，口糧包括大米和小麥。所以**口糧基本上要實現99%自給，穀物基本自給實現95%以上自給。這象徵着中國糧食戰略實現了成功的轉型，中國全球糧食戰略初步形成了。**但是最近幾年玉米出現了一些問題，開始的時候，玉米去庫存去得比較快，最近幾年玉米是需要進口的。

**********▍**********中國全球糧食戰略的基本內容

中國全球糧食戰略有三個目標，即中國的全球糧食戰略在優化“國內-全球的二元組合”的同時，要保證三個目標：第一是穩定（stability），第二是控制（control），第三是影響力或稱槓桿力（leverage）。

第一，穩定是指中國努力實現國內和全球糧食供應的穩定，保證不被破壞或者中斷，不會出現比較劇烈的中斷或者激烈的波動。所以最近幾年中央在提，保證國內供應達到6.5億噸以上，這也是保證穩定供應的措施之一。在海外也是這樣，希望能夠比較穩定地進口海外的糧食資源。

糧農組織與世界糧食計劃署表示，受疫情影響，2020年全球有25個國家面臨糧食不安全風險 | 圖片來源：聯合國糧農組織與世界糧食計劃署

第二，控制是中國在全球糧食戰略中非常重要的組成部分。**控制包含有形和無形的糧食資源，比較廣泛地包括耕地、加工的設施、倉儲的設施，還有物流、農業科技、貿易路線，從而使中國在全球的糧食體系之中佔據相對有利的位置。**所以比較流行的説法是實行全產業鏈的模式，而不僅僅是針對投資海外耕地。以前看的是投資直接的農業生產，但現在強調的是看到糧食從海外進口到中國的完整供應鏈，我們要投資供應鏈上所有的環節，當然包括物流、科技，甚至是金融研發等一些環節。控制是對全產業鏈進行一種模式的控制。

第三，**影響力或稱槓桿力是指中國的全球糧食戰略必須要保持國內高水平的糧食生產與倉儲，只有這樣，中國在利用海外糧食資源的時候，才會處於一個相對有利的位置。**因為這樣中國可以選擇進口什麼產品，進口什麼食品，進口多少，在一定的時間範圍內也可以進行調整。進行金融市場投資的人就會知道很多時候市場是波動的，這樣在比較低的時候可以買進，比較高的時候可以賣出，但有一個條件就是要能承受一定時間之內不進口，即可以拒絕買進。所以在中美農業談判的時候也可以看到中國有自信説我可以不進口美國的糧食，可以不進口美國的大豆，不進口美國的玉米。假如説中國極度短缺，就沒有底氣來説這種話。所以説中國的全球糧食戰略一個非常重要的特點是必須要保持國內高水平的糧食生產。這樣在貿易投資方面會增加談判的影響力，也可以增加槓桿力的作用。

以上是中國全球糧食戰略的三方面基本內容。在《China and Global Food Security》這本書中，我把中國全球糧食戰略分為六個主要的部分。

第一是糧食與食品進口的多元化，指從不同的國家去進口，不能僅僅從少數的國家進口。當然這比較困難，因為現在出口糧食的國家和地區，在全球的糧食市場來看還是相對比較集中的，包括南美、北美、澳大利亞還有歐洲一些國家。但是需要進口糧食的國家，在數量上是比較多的。所以中國現在最主要的策略之一，就是在糧食與食物進口來源方面多元化。

第二是加強糧食以及食品供應的基礎設施建設，當然這些基礎設施有的是有形的，有的是無形的。無形的比如説貿易網絡、生產的供應鏈，有形的基礎設施包括港口、倉庫、加工、物流的運輸，這是現在中國全球糧食戰略非常重要的一個組成部分。

第三是研發、購買與控制現代農業科技。**中國看到國際糧商或國際大型農業公司、農業企業對農業科技的控制，認識到科學技術在控制農業資源方面的重要作用。**比如以前的孟山都，後來被拜耳收購了，實際上它控制了非常多種子方面的專利，還有農藥方面的專利。中國也注意到了這一點。中國石化在兼併先正達的時候，出了非常多的錢，主要看重它的技術資源，包括轉基因技術，包括其他的化肥供應技術，所以這也是中國全球糧食戰略的非常重要的組成部分。

第四是鼓勵海外農業投資，鼓勵中國的農業企業走出去，包括大、中、小的農業企業，鼓勵海外農業投資。

第五是參與並影響全球的糧食體系的治理，比如説最近剛開的APEC會議，中國也提出了保證全球的能源和糧食安全這個重要議題。但是中國在參與治理上目前還是隻是提出問題，沒有特別系統的行動方案。

最後一個是，將國內的糧食生產維持在一個比較高的水平之上。

下面我專門介紹第一點和第四點。第一點是糧食與食物進口的多元化。中國怎樣利用海外資源，利用多少海外資源，最後都要落實到進口的種類和數量上。第四點是大家比較關注的問題，即海外的農業投資是什麼樣的情況。

1、中國糧食進口多元化措施

當萊斯特·布朗提出誰來養活中國的時候，他假設中國能夠從全球直接進口糧食，但是我們知道實際上不是這樣的——不是想要去進口糧食，就可以進口，或者説是有錢就能進口的，實際上它和整個全球市場的轉型有關係。90年代以來出現了兩個對中國進口糧食有利的條件。

**一是全球食品貿易自由化。**1994年,世界貿易組織簽訂《農業協議》（Agreement on Agriculture），大幅度降低糧食貿易的關税，這樣中國在進口糧食的時候是相對容易的。當然在90年代，中國進口還比較少，這個效果一直到2004年之後才慢慢顯示出來。

**二是新興農業國家（New Agricultural Countries）的興起。**在70年代的時候，糧食的出口基本上是由西歐和美國壟斷的。美國在大豆出口上佔50%-60%，在小麥上佔70%-80%，處於絕對的壟斷和支配地位。但是80年代以後，由於新興農業國家的興起，美國的比例下降得非常快，已經下降到30%-40%，這是非常劇烈的變化。原因之一就是新興農業國家的興起，包括南美的一些國家，比較典型的有巴西和阿根廷，亞洲也有一些國家，包括越南、泰國、印度尼西亞。

當然這些國家不僅僅出口糧食農產品，比如印度尼西亞是棕櫚油的最大出口國之一。另外我們吃的很多水果，比如橙類水果和蘋果，都是來自南非的。歐洲屬於北方發達國家，也受到新興農業國家的衝擊。所以全球糧食出口的市場結構已經發生了改變，中國有可能、也有條件從更多的國家來進口糧食。

此外，全球不只是新興農業國家，全球其他地區和國家的出口也開始增加，出現新興出口國家。同時，在糧食方面不僅是以前的北方出口、南方進口，現在南南之間的貿易也開始增長，這樣一來讓中國也有條件從這些國家進口。

中國的糧食進口與國內的生產也息息相關。由於穀物基本自給，我們的穀物進口需求相對較少，所以減少了從海外進口大米、小麥和玉米的量。這與大量的大豆進口形成了比較鮮明的對比，這是中國糧食進口多元化措施的一些背景。

2000-2020年中國糧食進口中北方國家比重變化

圖片來源：作者提供

雖然中國大力推行糧食進口多元化的策略，但中國還是會繼續從北方的發達國家包括美國、歐盟、澳大利亞、新西蘭進口糧食，因為他們是最主要的糧食出口國。上圖中藍色的柱子是中國的總進口額，灰色柱子是從北方國家進口的食物價值量。從中可以看到，雖然灰色的柱子也在增長，意味着中國從美國、從歐盟、從澳大利亞進口更多的糧食，但是它的比例是下降的。2000年佔的比例非常高，達到了61%，當然2000年中國進口總量也不多。後來在慢慢的下降，到2020年的時候只佔32.3%。也就是説中國三分之二以上的糧食進口或者食物進口，來自非北方國家，即不來自美國、加拿大、歐盟、澳大利亞、新西蘭，而是從其他的國家，特別是南美、亞洲這些國家進口。

2019年中國主要食品進口來源

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這個圖是2019年的數據，從大豆的數據中可以看到，因為中美貿易爭端，從美國進口的比例開始是40%多，後來下降到24.5%，而從巴西的進口比例大大提高了，巴西成為替代美國進口的主要來源。當然還有阿根廷、烏拉圭、俄羅斯。

大豆的進口價值高達321億美元，是進口量最大的產品。第二是冷凍牛肉，主要進口來源也是巴西、阿根廷、澳大利亞、烏拉圭和美國，美國已經排到了最後，只有0.8%。貝類水產品來自於南美的厄瓜多爾、印度、加拿大、澳大利亞、越南、新西蘭還有泰國。可以看到新興的農業國家在這裏面已經開始佔有一定的比例了。

豬肉方面，絕大多數豬肉都是國內生產的，進口主要是來自於歐盟和美國，但慢慢也開始從巴西進口豬肉。另外濃縮奶製品、冷凍魚類，還有熱帶水果來自東南亞。最後幾個類別是小麥、大米、玉米、澱粉，這些穀物的進口量都比較低，小麥是12億美元，大米是14億美元，玉米10億美元，澱粉也是10億美元，總共加起來還不到大豆的六分之一。穀物進口量相對較少，並且現在進口穀物的來源也比較分散。我們從一些中亞國家進口小麥，比如哈薩克斯坦。大米主要從東南亞進口，因為老撾、柬埔寨、緬甸成為了大米的出口國，今後中國從這幾個國家進口的大米量可能會越來越多。玉米主要從烏克蘭進口，但是因為現在俄烏戰爭，所以中國的玉米進口可能會從烏克蘭轉移一部分到南美，比如巴西。澱粉方面，進口的國家也比較分散。可以看出中國在進口來源多元化方面的努力。

2018年中國主要食物的自給率

圖片來源：作者提供

**從2018年主要食物的自給率中可以看到，中國的國內生產能力是非常強大的，除了少數食物外，主要食物的自給率都是非常高的。**圖表中第一個是糖類，第二個是堅果類，第三個是植物油，第四個是所有的蔬菜，下面是所有的水果和肉類。

可以看到，糖類達到了90%的自給率，堅果達到了97%，植物油是比較低的，只有74%。蔬菜方面，中國種的蔬菜非常多，出口大於進口。水果基本上保持平衡，以前中國水果出口比進口多，現在因為進口越來越多，所以中國保持了平衡。肉類方面，中國生產的肉類非常多，自給率達到97%。但是因為很多大豆是用於飼料，需要大量的進口大豆。假如把這部分大豆計算進來，自給率大概63%。後面的類別有一些直接進口，比如説牛肉、禽類。牛肉自給率比較低，只有83%，圖表後面的類別都比較高。所以中國在國內生產各種食物的能力是比較強的，總體來説除了幾項比較重要的食物之外，自給率還是可以的。

所以我們來對中國糧食進口進行一下總結。

第一，中國日益增加的糧食進口一方面受到國內資源制約和消費升級的影響，另一方面也和全球糧食體系轉型息息相關。

第二，糧食貿易的自由化，包括世界貿易組織的農業協定以及眾多雙邊自由貿易協定，使中國可以從全球的市場上進口糧食。

第三，拉美與亞洲的新興農業國家為中國進口大豆、肉類產品提供了新的來源。

第四，中國進口的穀物相對較少，而穀物是中低收入國家及羣體的主要食物來源，所以中國的進口對這些國家和羣體的影響是有限的。《誰來養活中國》中提出，中國將會影響到營養不足或者貧困羣體的糧食消費。從穀物的進口來看，我們是可以反駁這種觀點的，因為中國對穀物的進口較少，而穀物才是這些羣體的主要食物來源。

第五，中國進口的增加與多元化增加了全球南部中低收入國家農業出口，扭轉了這些國家出口比重下降的趨勢，在一定程度上削弱了北方發達國家在全球糧食市場的地位，改變了全球糧食體系的格局。中國在進口上的多元化給南方國家糧食或者農產品的出口提供了一些機遇，但是南方國家的低收入羣體是否能夠從中獲益，不能僅僅看出口這一項指標，還要看他們能不能夠在出口過程中參與分配，比如考察他們有沒有佔有土地，有沒有參與加工、貿易的過程。

2、中國的海外農業投資

下面來看一下中國的海外農業投資。這是一個非常具有爭議性的話題。

1999年中國開始實行“走出去”戰略，2006年提出“農業走出去”戰略(Agriculture Going Out)。2006年是一個非常重要的年份，當時在北京召開的中非北京峯會提出加強農業方面的合作。而2006年以後，2007年、2008年馬上出現糧食危機，這剛好和中國提出“農業走出去”戰略發生在同一節點，所以海外報道有時會把中國看成海外的農地掠奪者（land grabber），宣稱中國在海外實行新殖民主義。

**實際上中國對海外的農地投資是非常有限的，投資重點不在於土地。**特別是近10年來，中國的投資重點轉向全產業鏈，包括物流、加工、倉儲、金融與研發，目的是增加對產品供應鏈的掌控。然而在當時，中國受到了很多的指責，這些指責當然有地緣政治上的因素，但是國內一些媒體的發言也起到一些“推波助瀾”的作用：當時去海外種地成了一種口號，很多企業宣稱它們在海外能拿到很多地，當然這些並沒有簽訂什麼實質上協議，這些企業實際的目的是想在國內獲得一些貸款，或者獲得國家政策上的支持。然而，國內媒體類似的言論卻給海外報道落下了口實。所以我們在分析話語上的不利情境時，可以看出國外和國內兩方面因素都產生了影響。

中國海外農業投資規模到底有多少？2019年，中國海外農業投資存量為197億美元，流量為24億美元。農業投資在中國海外投資流量與存量的佔比非常低，分別只有1.8%和0.9%。不過，中國在海外農業公司併購上的投資還是比較多的，達690億美元。

2003-2019年中國海外農業投資和礦業投資規模

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大家可以比較一下中國的海外農業投資與礦業投資：圖中黃線是礦業投資，而藍色的虛線是農業投資，可以看出礦業投資比農業投資多得多。實際上礦業投資是中國海外投資的重點之一，而農業相對而言處於較低的水平。**因為農業投資的特殊性，中國在參與全球糧食體系中需要考慮的情況更加複雜，因為****糧食不光涉及“糧食”，也涉及國與國之間的關係，涉及地緣政治，所以中國對海外糧食投資、海外糧食進口利用還是非常謹慎的。**而礦業投資一方面利潤比較高，另一方面不涉及到其他的一些爭議，所以在礦業上投資的步伐是比較大的。目前很多分析文章並沒有把不同產業的投資區分開來，這是一個非常大的缺陷。

**中國海外農業投資中炒作的比較厲害的是中國對非洲的投資——所謂“中國在非洲拿地”。然而，實際上中國對非洲的投資是非常少的。中國的海外農業投資主要在亞洲與歐洲，只有很少一部分在非洲。**2018年的時候，有38.3%的投資量在亞洲，非洲只佔6.2%。雖然中國在非洲的投資吸引了很多海外媒體的注意，但實際上的投資量是非常有限的。

下面我們看一下在中國海外農業投資中排前10名國家，非常有意思，很多可能會顛覆大家對投資的認知和想象：第一名是瑞士，一個非常小的國家；第二名是澳大利亞，這個容易理解一些；第三是印尼；第四是老撾；後面依次是以色列、新西蘭、俄國、法國、巴西、緬甸。其中瑞士佔第一，是因為中國在2013年和瑞士簽訂了自由貿易協定。對瑞士的投資主要集中在肉類和奶產品方面，和農地投資一點關係都沒有。中國和澳大利亞是在2015年的時候簽訂了自由貿易協定，但是澳大利亞馬上就出現了反華的趨勢，所以中國在澳大利亞的投資舉步不前，最近幾年基本上沒有新的投資。後面的國家中有一些是中國的周邊國家，另外一些國家所佔份額就很少了，這實際上也説明中國在海外的農業投資相對來説還是比較少的。

接下來我們探討，中國在海外耕地的投資是否證明中國是一個海外土地的掠奪者？我基於最大的土地投資數據庫Land Matrix進行了分析。在分析中我排除了“對林地的投資”，因為對林地的投資很多時候只是獲得一種管理權，和直接的土地投資是非常不一樣的。因此，我只將對農地或者耕地的投資包括在內。數據顯示，從2001年到2021年之間，中國對耕地的投資合約共有104個，其中亞洲61個，東歐11個，非洲25個，南美只有7個，北美基本上沒有。總投資規模為200萬公頃，其中面積最大的投資位於亞洲，為139萬公頃，其它地區的投資面積都比較少。比如説，雖然南美具有大量的耕地資源，但中國對其的投資只有十多萬公頃，這個量是非常少的。

2001-2021年中國海外耕地投資規模

圖片來源：作者提供

在亞洲的主要投資國家是我們周邊的三個國家：緬甸、老撾、柬埔寨。在東歐的投資主要集中於俄羅斯和白俄羅斯，這是與中國關係相對比較好的，離得比較近的國家。而在非洲的投資則非常少，只佔8%，其中投資佔比較大的國家是喀麥隆、莫桑比克、馬達加斯加，但相對其他地區而言，實際的投資量是很少的。中國在南美的投資則更少，僅佔6%，主要集中於委內瑞拉、牙買加和巴西。

通過這些數據可以看出中國並不是主要的海外耕地投資國家。另外，什麼是“掠奪土地”（land grabbing）需要明確界定。“掠奪土地”是包含一定強制性的，而很多統計卻將中國和非洲的農業合作性項目納入“掠奪土地”的範疇。所以，這個概念的界定也是一個非常重要的話題。學術界有時對此並不是非常嚴肅，關於這方面的研究還需要加強。

在中國的海外投資方面，我研究得出以下幾個結論。

第一，投資規模比較小，集中在周邊國家。如果把柬埔寨、緬甸數據去除之後，發現中國基本上就沒有什麼土地投資了。

第二，受到當地政策的制約，中國投資往往要比其他國家做出更大的讓步。

第三，很多投資並沒有落實，仍處於口頭協議階段，而落實的投資中，很多在經營過程中出現了困難與問題。

第四，一些國家對中國的投資出台了很多的限制法案，比如中亞的幾個國家、南美的一些國家。

第五，投資海外的農地並不一定能保證糧食安全。即使投資了，那糧食就一定能運回來嗎？不一定。比如俄羅斯就規定所有的出口糧食都要通過俄羅斯本國的公司進行，只要當地不讓出口，在海外種的糧食不一定能運得回來。這能夠説明中國在海外投資受到很多侷限，面臨着比較有風險的國際環境。

所以從這方面來看，**中國從對農地的投資轉向全產業鏈的投資，可能也是一個無奈之舉。因為很多時候中國不能夠掌控耕地資源，也不能夠掌控直接的生產資源，於是只能夠投資其他的資源。**當然這只是一種看問題的角度，但也能夠説明中國需要其他的方式來對海外糧食資源進行利用。

實際上，中國在投資耕地的過程中很多時候並不是投資糧食而是投資經濟作物，比如在東南亞的投資中包含比較多的橡膠和棕櫚油。很多中國企業走出去的過程中要具體情況具體分析，還是要看利潤的。

在2010年以後，特別是2014年以後，中國的海外農業投資開始了新的轉向。此時中國不再強調投資於直接的農業生產，而是強調投資全產業鏈，目的是加強供應鏈的基礎設施，降低進口供應中斷的風險，影響農產品市場的價格，並增加在高附加值產業上的投資，比如投資科技、種子，以及研發相關內容。主要的做法就是比較快速地進行海外收購與兼併。

**另一個新的轉向是將“農業走出去”和“一帶一路”戰略相結合。**到2018年時，一帶一路國家佔中國海外農業投資的比重將近50%。通過一帶一路這個平台，中國希望加強在沿線國家中的農業投資，因為這也算是一種基礎設施建設；另外就是在沿線國家建立一些海外農業投資示範園，努力改變中國在海外農業投資的形象，比如吸納其他國家的農業公司共同參與、和當地的農業生產者形成比較良好的關係。

**********▍**********中國的全球糧食戰略與其他國家的差異

談到比較的時候，我們要提到幾個重要的國家。

第一個就是美國。美國在農業、糧食體系方面是全球影響力最大的國家，“二戰”以後，美國在全球糧食體系中處於支配地位。但美國和中國有一個最大的不同，即美國是一個出口國，它很多的策略都是要打開海外市場。所以美國是推行糧食貿易自由化的先鋒，他在和其他國家談判時一般會要求對方降低關税；而且還會要求進口美國糧食的國家降低對本國農業的保護。比如説印度尼西亞，印尼是進口大米的，而美國是出口的，當印度尼西亞不從美國進口大米時美國就會對它進行一定的施壓。而**中國是糧食進口國，所以並不要求打開對方市場。另外中國也希望其他農產品進口國能夠發展自己的農業和糧食，這樣中國在全球糧食市場上的競爭對手就減少了。**所以中國的全球糧食戰略和美國是有非常大不同的，也可以看到中美農業之間實際上是一種互補的關係。

第二是和19世紀的英國進行比較。為什麼要這樣比較呢？因為當時的英國和現在的中國地位比較相像。當時的英國主要發展它的工業，非常依賴海外的糧食和農業資源。一個比較有名的研究糧食體系的專家，叫菲利普·麥克麥克爾，是康奈爾的一個教授，他在文章裏將中國和19世紀的英國來進行類比，認為中國會和英國一樣，對海外資源進行強有力的控制，甚至是進行新殖民主義或土地的掠奪。但實際上我們剛才分析過，中國全球糧食戰略和英國有非常大的不同。中國並沒有取消國內的農業從而完全依賴於海外的糧食資源，相反中國國內的糧食和農業生產保持在一個非常高的水平。

另外，從剛才的分析中可以看出，**中國對海外的資源控制還是比較弱的，而當時的英帝國通過殖民、進口，對海外糧食資源的控制是非常直接，比較有壓制性的，或者説是暴力式的一種控制，中國根本就做不到這一點。**我們剛才也談到，一些很小的國家都可以對中國的投資出台限制措施，比如中亞的一些國家。而在澳大利亞，因為中澳關係的惡化，中國的投資甚至基本完全停止了。所以中國對這些國家的控制不可能與英帝國相類比。

中國所面對的是不確定的國際環境，要在前期和投資國保持良好的外交和經濟上的關係，因此中國的投資受國際關係的影響比較大。國際關係好的時候，中國的投資就比較順利，反之，比如説菲律賓和中國存在南海爭端的時候，中國有很大一筆農業投資就被取消了。綜上，中國的海外投資面臨非常大的不確定性，這也是中國和英國的不同之處。

第三，大家都喜歡把中國大陸、日本、韓國、中國台灣放在一起。一方面因為距離比較近，文化比較相像，人口也比較密集，也都依賴於進口。但實際上中國大陸的策略和它們是不一樣的，日本、韓國、中國台灣人口比較少，三個地方的人口加起來只有2億人，而中國大陸則是14億人，足足有7倍之多。

所以**中國不可能在短時間之內將糧食和食物的自給率降到日韓台的水平，也就是40%以下。中國目前是85%左右，要降到40%以下將要進口3倍甚至4倍的糧食。現在中國的進口量已經給全球的糧食市場造成一定的壓力，如再多進口3到4倍，這將是一個非常大的災難了。**而且，當我們要進口那麼多糧食的時候，談判能力將非常有限，要受到海外很多外部因素的制約。中國必須要保證相比較高的國內的生產水平，保證85%左右的自給率，這正是中國和其他主要國家和地區的全球糧食戰略不同的地方。

************▍************中國的全球糧食戰略是否會導致“誰來養活中國”的問題？

這是很多人比較關注的問題。首先，**中國已經成為影響全球糧食體系的主要一極，成為農業科技與糧食貿易中的重要力量，這將削弱北方發達國家在這些領域的支配權。**包括農業科技這一塊，中國今後大有可為。現在很多大的跨國企業對農業科技是進行壟斷的，而中國在進行農業海外的援助與合作時可以在一定程度上開放科技的共享使用。當中國有更多的農業技術時，中國在全球糧食體系的影響力會更大。

第二，中國致力於建立起自己的全球農業企業，包括中糧，這使得資本在全球範圍內的競爭更加激烈。因為有更多的全球農業公司出現，使得資本持續加劇對各地糧食資源的控制和利用，並推進糧食資源的商品化。這一方面會促進農業生產，另一方面會導致環境問題和其他一些問題，在此不作展開。

中國作為食物的進口國，希望增加全球的糧食供應。一方面，中國有興趣幫助南方的一些進口國家通過發展農業來減少他們的進口依賴。但與此同時，也會加大對農業資源的開發。長期來看，這會增加全球糧食體系的脆弱性，包括現在的氣候變化，這是一個對糧食體系影響非常大的潛在因素。

所以在短期內，中國的全球糧食戰略不會導致“誰來養活中國”的問題。“誰來養活中國”的問題，實際上不是關於中國的糧食供應問題，而是中國的進口會對其他國家造成的衝擊的問題。在短期來看，中國穀物的進口比較少，這一塊的衝擊力是非常少的，但是中長期需要我們的持續跟蹤和研究。

▍中國的全球糧食戰略如何影響國內的農業發展與鄉村振興？

首先，中國全球糧食戰略主要依賴的力量還是資本力量，包括建立全球的農業公司，比如中糧，還有其他的一些公司，鼓勵中國的農業企業走出去，**這種策略會增加農業資本在國內發展上的作用。**也就是説資本的力量今後在國內的農業發展中會起到越來越多和越來越重要的作用，這個力量會慢慢地做大。

第二，**農業資本的逐利性與保證長期的糧食安全之間存在一定的矛盾。**因為保證糧食安全的目標不是獲得利潤，而資本是逐利的，依賴資本和保證中國的糧食安全之間有一定的矛盾。尤其是如果不限制資本，那麼資本會追逐糧食市場上的短期利益，推高價格，甚至是炒作投資，會影響國家糧食市場供應的波動，實際上也是損害了中國的糧食安全。另外大家也都看到資本的逐利性會帶來很多的食品安全問題，特別是監管不嚴的問題。就資本而言，為什麼把它叫為資本，是因為它是要追逐利潤的。很多時候這種追求利潤的目標和食品安全、糧食安全之間存在一定的矛盾，但並不是所有的時間、所有的地方都存在矛盾，它只是在一定時候和一定情境之下會出現比較激烈的矛盾。

第三，**中國的全球糧食戰略可能置小生產者於弱勢地位，這將會帶來土地的進一步集中。**由於中國土地資源短缺，只能把力量集中在勞動密集型生產上。因此，中國在土地密集型的生產上，特別是大豆的生產，相對於國外還是比較弱的。中國實行全球糧食戰略，從全球其他的地方不斷地進口，就使得小生產者處於一個相對弱勢的地位。而當小生產者處於弱勢地位的時候，就會慢慢出現農民不願意種地、不願去生產糧食的情況，甚至慢慢放棄土地資源，這樣促使了土地的進一步集中。土地的集中會帶來一系列的連鎖反應，比如農民要找到非農工作，帶來就業的問題。這一系列問題之間都是相關的。

第四，中國的全球糧食戰略需要保持較高水平的國內生產。我上面也提到現在的目標是一定要保證在6.5億噸以上，所以這將會持續給環境帶來巨大的壓力。我的研究顯示，一些糧食生產，從降水量比較多的地方轉移到北方較乾旱的地方，從土地比較肥沃的地方轉移到土地比較貧瘠的地方，從平原地區轉移到山區，這些都會帶來對環境一定的破壞和衝擊。另外**過分強調主糧的生產，也可能會損害小農的利益。**雖然中國有保護價的收購，但是仍然是強調主糧生產。因為主糧的價格比較低，沒有耕種經濟作物利潤高，強調主糧生產也會損害小農的利益，如前段時間出現的割青麥作飼料問題。最近很多政策目標之間是相矛盾的，包括非糧化、非農化的一些問題，到底何時應該遏制非糧化，這些都是需要大家探討的問題。

第五是鄉村振興戰略。鄉村振興戰略應該和中國的全球糧食戰略更好地結合起來。我們看看中國的全球糧食戰略在進口和投資上具有什麼樣的分佈、什麼樣的產品、什麼樣的種類。這樣在實行鄉村振興戰略的時候，是不是也可以劃分為地區？比如説南方的、山區的、平原的、北方的等等。**每一個地方有不同的鄉村振興道路，這種道路也應該和中國的全球糧食戰略相契合，這樣才能夠把鄉村振興多樣性和路徑更好地探索出來。**我在研究中國全球糧食戰略時會思考國內的農業發展、鄉村振興需要什麼樣的配套措施相契合。

2000-2020年中國食物的進出口

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大家可以在圖中看到中國食物的進出口發展趨勢，其中紅線代表進口，藍線代表出口。實際上大家可以看到2000年以來中國糧食的出口是在增長的，雖然最近幾年出口增長比較緩慢，但還是在增長，將近800億美元。所以中國應該看它的出口優勢在哪，把重點放在發展勞動密集型的農產品出口上。這樣不僅僅是去強調國內的供應、國內的主糧生產，而是把全球和鄉村不同地方的不同特點進行結合，這樣可能會使得中國鄉村振興的空間會更大。

************************▍************************結語

最後進行一下總結。

第一，中國的全球糧食戰略將會對全球的糧食體系產生重要影響。**中國成為全球糧食治理的重要力量，會削弱發達國家的支配地位，同時加強中國和其他新興農業國家的合作。**因為中國和這些國家，包括中國和巴西，中國和拉美之間有非常大的互補。中國的全球糧食戰略將加強中國和這些國家的合作, 在全球糧食體系的治理上發揮作用。

第二，**中國的全球糧食戰略具有一定的侷限性，其重點在於增加並保持國內與全球供應的穩定，國內的供應的不足由全球補，全球供應的波動由國內來平衡，強調量上的供應，而沒有吸收一些民間組織所提出的替代性觀點或方案，**比如“生態社會主義”的方案。這些替代性方案關注集體的資源佔有和分配、保證社會公平、保護弱勢羣體。這樣中國的全球糧食戰略在其他的國家看來，只是覺得你是為了自己利益服務，而沒有把比較長遠的、可替代的目標考慮進來。

所以，我提出的建議是，**需要提出全球糧食治理的中國方案，要探索怎麼樣把國內和國外的糧食體系進行相結合，建設可持續性的、不光是國內也包括國外的全球糧食體系。**這是需要中國的研究者和政策制定者共同思考的一個問題。

最後，也是一個建議，要將全球糧食戰略和鄉村振興戰略結合起來，要分析海內外之間糧食供應、農產品之間互通有無、國內外農業投資的呼應和協調的關係。這樣才能夠把鄉村振興的潛力更大地發揮出來，使得國內和國外的糧食治理形成一盤棋。