中央轉移支付首破10萬億，錢流向何處？_風聞

推動區域均衡發展和基本公服均等化

2023年中央財政預算於近期公開，這當中，中央對地方的財政支持數據受到關注。

財政部部長劉昆提到，今年要實施“積極的財政政策”，“積極”的表現之一是“在推動財力下沉上加力，進一步增強中央對地方的轉移支付，並向困難地區和欠發達地區傾斜”。

根據今年中央財政預算，2023年中央對地方轉移支付的預算總數為100625億元，在去年的基礎上又增長了3.6%，還首次突破了10萬億元的關口。

事實上，為緩解地方財政收支矛盾、支持地方減税降費和兜底基層“三保”支出等，中央對地方的轉移支付一直在增加。2020年以來，在中央一般公共預算支出中，對地方轉移支付的佔比一直保持在70%以上。

今年，10萬億元的資金“再分配”，會撒向哪些領域、哪些地區，城叔翻開了中央的“賬本”。

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再創新高

中央一般公共預算支出，共分三大部分，一個是中央本級支出，一個是中央預備費，還有一個就是中央對地方轉移支付。

由於各省份直接的財政收入能力存在差異，中央為實現各個地方的公共服務水平平等，便補充建設了財政轉移支付制度。分税制改革後，這一部分一直佔據着中央財政支出的“大頭”。

和GDP、財政收入飛速增長對應的是，轉移支付的力度在不斷加強。過去十年，轉移支付所佔比重在70%上下浮動，支出的總量則從五萬億元增長到了2023年的十萬億元。

不斷攀升的轉移支付，“一方面，與我國的財政管理體制有關。我國實行的是財政集中管理體制，在這種體制下，大額的集中性的税種集中在中央政府，中央政府通過大量的轉移支付解決地方政府的收支不平衡問題。”

政府預算專家、上海財經大學教授鄧淑蓮告訴城叔，“另一方面，近年我國經濟增長放緩，特別是疫情三年，地方政府收入大幅度減少，而支出不減反增，收支矛盾突出。轉移支付是緩解地方政府收支壓力的一個有效手段。”

10萬億元的一般公共預算轉移支付，又進一步分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府進行補助，以均衡區域間基本財力配置為目標，2023年這筆資金總額為8.71萬億元，也是創下新高。

專項轉移支付則據實安排，資金定向精準使用，2023年這筆資金總額約8500億元，在往年基礎上提升了千億元左右。

同時，延續去年政策，今年繼續設有“支持基層落實減税降費和重點民生等專項轉移支付”，從去年的8000億元調減至5000億元。

以上三方面的轉移支付加起來，就構成了今年龐大的一般公共預算轉移支付規模，流向各個省份以及計劃單列市。

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省級分配

具體看分地區的資金分配情況。

自2015年財政部公佈中央對地方轉移支付分地區的情況以來，四川、河南獲得的資金量一直排在數一數二的位置。

從往年來看，四川、河南兩省合計獲得的一般公共預算轉移支付數，通常佔當年中央對地方一般公共預算轉移支付總額的10%以上。2023年，中央給四川的預算為5882.5億元，給河南的預算為5095億元。

排在第三名的“常客”是湖南省，只有2019年和2020年例外，被雲南、湖北超過。2023年，湖南繼續位列第三，獲得一般性轉移支付的預算為4248億元。今年轉移支付預算超過4000億元的省份，還有湖北。

獲得中央轉移支付預算超過3000億元的，有10個省份；超過2000億元的，有9個省份；在1000億元以上的，有5個省份。上海、浙江、天津和新疆生產建設兵團獲得的轉移支付預算，則不足千億元。

10萬億元的轉移支付預算中，目前有1.4萬億元沒有落實到具體地區，會根據當年情況進行分配調整。比如，去年底中央對四川實際執行的轉移支付資金超過了6000億元，比年初的預算數多了1000億元有餘，為地方的預算支出提供支撐。

眾所周知，轉移支付是二次分配，初衷是推動區域均衡發展和基本公服均等化。創收能力強的經濟發達地區，從中央拿到的轉移支付少，幾個不足千億元的省份，大約只有“頭部省份”的1/6到1/7。獲得轉移支付額度靠前的，主要是中部和西部地區，老少邊窮片區較多，也是人口大省，所以川豫湘排在前三，也不意外。

超過3000億元的省份，出現了東部地區的河北（3915億元）、山東（3164億元）、江西（3033億元）。在鄧淑蓮看來，這幾個省份獲得轉移支付額度比較靠前，人口總量大、地區發展窪地都是影響因素，還有比較關鍵的是“這些省份近年的經濟發展不足以提供足夠的財政收入，滿足日益增長的財政支出，收支矛盾較為突出”。

從今年1-2月各省份財政收入情況來看，大部分已實現了正增長，財政收入前10位的省份中，山東是唯一財政收入繼續呈現負增長的地區。

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公共服務

公共財政的重要功能是實現人均公共服務的均等化，轉移支付制度的設計，則是讓欠發達地區也能提供公共服務與公共產品。

中央對地方轉移支付，靠的是各個項目來支撐，確保資金流向該發力的領域。

從2023年中央預算表來看，中央對地方轉移支付的名目共分了三個大類、32箇中類，其中“共同財政事權轉移支付”再細分了54個小項。2023年的“賬本”，共計公開了其中46項轉移支付項目的分地區情況。

轉移支付如何給地方的基本醫療、教育、養老提供財力支撐，城叔從細分項目中看到了部分相關資金在各地區的分佈情況。

先看教育。轉移支付項目中與教育相關的資金，涉及了學前、義務教育、高中、高校、教師培訓、學生資助、特殊教育等環節，總額約為3900億元。

從披露信息來看，旨在提高入園率和覆蓋率的“支持學前教育發展資金”，資金分配排名前三的省份是河南（16.9億元）、四川（14.68億元）和廣西（12.08億元）。

“改善普通高中學校辦學條件補助資金”項目中，獲得資金排名前三的則是河南（6.13億元）、雲南（5.6億元）和貴州（5.45億元）。

“支持地方高校改革發展資金”項下，河南（35.77億元）依舊拔得頭籌，安徽（23.33億元）、四川（22.57億元）緊隨其後。

圖片來源：財政部官網

再看養老。與養老相關的資金，主要體現在“基本養老金轉移支付”這一項目中。

2023年，中央向地方轉移支付的基本養老金預算共計9277.63億元。獲得轉移支付資金最多的是四川省，為1023.18億元。其次是遼寧（938.32億元）、湖北（739.77億元）、河南（721.84億元）、黑龍江（713.16億元）。

圖片來源：財政部官網

根據説明，基本養老金轉移支付的分配邏輯都是與地方離退休人數掛鈎，再向中西部地區有所傾斜。比如基本養老金中的“城鄉居民基本養老保險補助經費”，對中西部地區是全額補助，對東部地區則只給予50%的補助。

基本養老金轉移支付的分配，除通常大家關注的老齡人口數量、轉移支付係數、地方財力外，老年人口撫養比指標也不容忽略。老年人口撫養比即老年人口數與勞動年齡人口數之比，撫養比越高，則勞動力撫養負擔越重。”

西南財經大學財政税務學院副教授、博士生導師楊良松指出。

可以從表中看到，以2023年財政預算和七普數據為準，老齡人口比重較高的上海、江蘇，因為自身財力較好，分配到的資金並不多。老齡人口絕對數較多的山東、江蘇、廣東，因撫養比低，分配到的資金也不多。

而四川、黑龍江等地區，一方面撫養比高、收支缺口壓力大，另一方面本身財力又有限，最終分配到的基本養老金轉移支付較多。

“轉移支付看總量很抓眼球，但看人均可能又是另一回事。”楊良松提到，西部地區除了四川等人口大省，像西藏、青海人口總量很小，但人均的轉移支付卻較高。

與醫療相關的轉移支付方面，細分了“城鄉居民基本醫療保險補助”“醫療救助補助資金”“基本公共衞生服務補助資金”“基本藥物制度補助資金”“計劃生育轉移支付資金”“醫療服務與保障能力提升補助資金”等7個項目，總額超過5300億元。

綜合7個項目的省份分佈來看，河南（439億元）和四川（405億元）獲得的轉移醫療類轉移支付較多，還有8個省份獲得資金在200億元至300億元區間，包括湖南、山東、安徽、河北、廣西、雲南、貴州和湖北。

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自給率低

近些年受疫情等衝擊，地方財政收入增長乏力，而剛性支出不減，包括基層“保基本民生、保工資、保運轉”底線要兜牢，基本醫療、教育、基本養老等保障水平要提高，民生支出佔比和總量也都在增長。不少省份對中央財政轉移支付依賴度越來越高。

今年2月，中國財政科學研究院發佈了《2022年地方財政經濟運行調研報告》。報告提到，由於地方本級收入受到明顯衝擊，轉移支付成為地方政府維持基本運轉的主要資金來源。

2022年地方財政自給率（地方本級一般公共預算收入/地方一般公共預算支出）為48.4%，比上一年下降4.3個百分點，自2014年的高點已經降低了10.3個百分點，“地方財政脆弱性風險日益上升”。

根據報告，過去一年，只有資源型省份的財政自給率在提高，東北、東部沿海地區降幅最大。

分地區來看，山西、內蒙古、陝西、新疆四個資源型省份的財政自給率較2021年提高3個百分點左右，主要由於2022年大宗商品價格維持相對高位。

東北和東部沿海地區的財政自給率降幅高於其他地區，其中受疫情衝擊較大的上海、吉林兩省市降幅最大，分別為11.2個百分點、9.9個百分點。

“不可否認，當前轉移支付的規模很大，無論是佔中央支出還是地方支出的比重，都比以前更高了。”楊良松認為，地方財政對中央轉移支付已經表現出了強依賴。

將來，如何平衡央地財政收支、提高地方財政自主性？他建議，一方面，強化、健全地方税體系，增強地方的自有財力，縮小財政缺口。另一方面，進一步深化中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，“可以適當增加中央的事權。”

展望2023年，各省份對財政收入的判斷也偏謹慎，六成省份2023年一般公共預算收入預測不高於6%。

為了緩解收支矛盾，除了進一步尋找增收減支的空間，一些省份也在強調“創新財政投入方式”，除了傳統的依賴赤字、專項債發力，也提到要綜合運用貼息、獎補、融資擔保、政府投資基金等金融工具，輔助財政資金髮揮更大的引導和撬動效用。

文字 | 吳林靜 劉旭強

來源 | 城市進化論