周其仁：中國土地問題焦點是農地轉用 看成都四步走經驗_風聞

　成都的“四步走”經驗

他表示，應對土地轉讓問題，成都的對策大概可以總結為“四步走”：

　　第一步是利用西部大開發的機會，先期規劃工業項目開始往那裏移動，投資往那裏移動。這裏考慮到了東部已經走過的路的經驗教訓，所以在2003年成都提出了“三個集中”。這“三個集中”的提法不是成都發明的，而是江浙發明的，簡單説是將空間資源仔細分配，工業項目不能那麼散，要向工業區集中，農民要向中心村、集鎮和城市集中，耕地要向種田能手集中。

　　“三個集中”帶來了怎麼集中？新房子誰蓋？老房子拆了怎麼辦？誰來投資等一系列的問題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，於是就向國土部要求擴大城市範圍，擴大工業項目。國土部提出瞭如果農村的建設用地收縮一畝，城市的建設用地就擴大一畝相掛鈎的辦法。

　　掛鈎政策在城市化加速的背景下發生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線和土地節約利用的情況下，最後平衡的辦法就是，把集體的建設用地收縮數量和城市建設用地擴大數量掛鈎。

　　比如説想把某一個村莊的50畝宅基地變成建設用地，按照掛鈎的辦法，就要通過規劃找到一個新建區，修一個新村，然後一家家去談，願不願意搬到新房子去，老房子怎麼定價，地怎麼定價。同意的全部搬過去，房子拆掉復墾，變成耕地，不同意就留在那裏。給農民換房的時候因為是樓房，所以儘管很多户的面積都比以前的大，但是農村的建設用地卻節約了出來，用於城市的擴大。這樣，原來50畝地可能就復墾了48畝，如果新村是20畝建設用地，等於淨節餘了28畝土地。

　　這種辦法通俗講叫星星對月亮，原來分散在農户手裏的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小於星星的總面積就節約了土地。

　　這裏面還有個關鍵問題就是這28畝土地落在哪比較合算。農民很難回答這個問題，但是在工業文明社會里，這個蓋房子的權利落在哪大有講究。成都是個商業圈，中心地價最貴，一畝土地50年的使用權可能需要兩千萬元人民幣，近郊就成了兩百萬，遠郊可能才二十萬。如果把建設用地落到中心高價區，再把耕地置換到低價區，那就有了價差。比如説遠郊騰出一畝建設用地，把它復墾成農地那麼耕地就增加了，這時把這一畝地蓋房子的權利交易到市中心區，誰買下這個權利誰就有權利在市中心按規劃去買地，這樣就等於是把低價區的建設用地移到了高價區，然後把高價區的耕地移到了低價區。這裏的差價除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鈎的收益。

　　成都就是利用這個政策在城鄉之間，以國土交易中心為平台一批一批地搞掛鈎交易。首先它當中間人先借錢給農村集體，讓集體騰出地來把指標給它，然後它用指標跟高價地去換，獲得差價，然後拿出錢來給農村建設用地投資。

　　這種做法從資源配置的角度來説是非常好的，但是這裏面也有一個問題，就是主體不清楚，誰跟誰掛鈎，要不要講價錢，到哪裏講價錢。因為當時沒有實踐經驗，所以沒有找到具體形式去解決。

　　這樣就有了第三階段，2008年以後開始研究土地權利的設計。“三個集中”最後集中的主要是農民，所謂農民上樓就發生在這個背景下。2008年1月成都就計劃啓動農村產權改革，其中最重要的工作是確權。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個法律表達，確定了資源的主體，然後再開始議價。確權推動了土地市場化的流轉，搭建了農村集體土地交易的平台。

　　周其仁認為，成都最成功的做法就是在確權方面進行了地方統籌。這種地方統籌不是證券化，而是通過用增減掛鈎政策加快農村產權改革。這個主意最早是當地一個幹部提出的，他一直在農村工作，突然被調到成都市區當房管局局長。他發現城裏人有一處房就有一個產權證，這個產權證可以幫助城裏人將房產轉手，從而實現資產增值。所以他認為，所謂城鄉統籌，首先權利要平等。為什麼城裏人的房子可以買賣，可以轉手，農民的房子不能轉手呢。過去不能想象，農村的房子誰會要。經過增減掛鈎農村的房子就可以流轉了。

　　確權工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現在大概發了166萬本集體土地使用權證，還有農村土地經營權權證180萬本。

　　周其仁説，要讓社會有秩序，不是説説就行的，是需要有投入的，要有法律表達。老百姓可以根據法律表達保護自己的財產，而不是靠少數官員替他保護財產。於是有效的保護體系建立了起來，更重要的是清楚的產權建立以後，推進了土地的市場化流轉。因為現在人口已經流動了起來，農民進城可能永遠不回農村了，那他原來擁有的土地和房屋權利就得有一套相應的權利體系來保證它的流轉。

　　這是中國幾十年沒有完成的任務，現在成都完成了。於是就有了第四步，2010年以來，成都在確權流轉的基礎上，推動了全面土地流轉交易的進行。

　　成都經驗的三點啓示

　　周其仁説，成都的改革經驗帶給我們三點啓示。

　　第一，除了國家徵用農民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農民自己使用土地。既可以指標交易，也可以實地資產交易。應該發明集體土地進入市場的第二個渠道，這樣就會使得徵地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現並軌，就可以實行城鄉統一的土地機制。

　　十三屆三中全會原則上提到，將來徵地制度應該收縮到工業性用地上，非工業性用地，城市發展需要的大量的市場用地，商業用地，應該通過城鄉交易的辦法解決，政府維持交易的準則，提供交易秩序的維護。政府不應該作為土地交易裏的一方非把農民的地低價買來轉成國有土地，然後政府再拿去賣，這會導致大量的利益衝突

第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉讓權可以實現城市化密度的提高。因為整個的操作不會侵佔耕地，只會發生位置移動，不會侵佔農民的糧食生產用地。但是這需要相應的改革和社會監督跟上。為了防止中間發生問題，相應的改革應該透明化，公開化。從成都經驗來看，用四個財力專門建立耕地保護機制是成都非常了不起的地方。首先是保護好耕地，其次是建設農村社保養老體系，然後加上對掛鈎操作的檢查，最後是形成媒體的監督。這樣就既可以保證包括宅基地在內的新增用地的產權流動合法合理，也可以保證農地的總量不減少，質量不下降，還通過重新配置土地的位置實現了城鄉統籌。

　　第三點，在法制的框架下，還給農民土地轉用的權利。土地是農民世世代代賴以生存的資源。使用權是農民的，放棄使用權也是農民的權利。讓農民自己議價，可以增加農民的財產性收入。城鄉差別在於城市人民的財產性收入的比例比農村居民的財產比例高很多，而農民並不是沒有財產，只是過去實行的體制導致了農民有財產也不能獲得收入。如果這一環解開，中國的農民不僅可以售賣農產品，打工，還可以獲得城市化進程當中的土地權益，這會大大增加中國內需的厚度。

　　周其仁最後表示，成都的實驗雖然取得了成效，但是現在全國能不能借鑑這個做法，把局部經驗上升到全國的經驗，上升到全國立法和政策的依據，還要兼顧更一般性的情況。成都經驗裏面也包括一些成都特色，比如説抗震救災、聯建政策等，但是應該認識到成都經驗裏面的一些準則對解決城市化加速時期的土地問題都是有啓發意義的。

　　問與答

　　問：成都的經驗是不是還是靠政府起主導作用，如果上升到全國政策制定層面的話在多大程度上有普遍性？

　　答：成都的情況也可以説是政府主導，但是必須分清楚什麼是政府主導，它的含義非常模糊。通用的模式是政府把農民的地拿到手裏再拍賣。但是這樣政府就變成遊戲的一方了。我的看法是成都的政府主導裏頭包含另外一個內容，即確定農民的權利，承認農民的權益，搭建一個交易的平台，承認農民土地使用權交易的合法性。

　　北京市鄭各莊現在的情況也類似。北京幾任市委書記到鄭各莊都説搞得好，但是國土部門不敢去，因為一去就面臨違規的問題。原來就是耕地，現在都變成建設用地了，都變成高密度的空間了，跟現行的法律法規正面衝突。

　　要搞產權確權沒有市委市政府發的文件不行。政府的作用不可替代，但是還要看政府是不是幫助農民確定權利，允許這個權利運轉起來，給這個權利提供一個合法的空間？為什麼合法空間很重要？因為這涉及預期的穩定。如果政府不保護它，甚至打擊它，那麼這個交易不可能長久。

　　這個經驗是不是可以帶動全國。我的看法是抽象的東西才會變成全國性的，任何具體的操作都有地域性。所以就要對成都的經驗進行抽象。政府要用自己的合法強制權力確定給農民權利提供保證，然後給權利的運轉、轉讓提供平台，組織市場秩序，組織公平的交易，然後發現價格，用價格來配置城市化土地資源。這種抽象層面的經驗是全國的，當然還要取決於全國的立法和政策制定者們怎麼看。

　　問：成都政府的做法是隻當裁判員，不當運動員，那麼政府的收入會降低，那它們為什麼還有這個動力去做這件事情？

　　答：這是非常好的問題。不過要看到，首先，現在在成都的改革當中，成都政府還遠遠沒有純粹變成裁判員，一年五萬畝的土地還在徵，這個停了成都的建設就會受影響。我們現在也不敢説成都已經完全成功了，但是我們在做這個研究的時候關注到了一個問題———如果集體交易越來越大，土地財政怎麼辦？所以我們有一個子項目研究，結論是徵地收縮以後，地方財政的基礎要發生變化，要逐步擴大資源税和房產税，讓地方的財政收入不再是當運動員獲得的收入。

　　這裏就出現了第二個問題，就是當徵地收縮以後，現有的地區財政平台怎麼轉型？這是一個我們在研究當中的問題。好在現在全國已經開了幾個頭，就是進行資源税和房產税的試驗，把這個跟收縮徵地結合起來從長遠來看是非常重要的。

　　問：土地流轉這種模式非常好，會不會出現比如説有一天北京的土地少了，把湖南的耕地、宅基地指標賣給北京這樣的情況？

　　答：這是個非常有意思的事情。我們也在研究半徑的問題，結論是半徑越大差價越大就越好。經濟規律是在越窮的地方，地價就越低，在市中心地價則較高。我下鄉在黑龍江，我今年到下鄉的地方看，當時的連隊全拆掉了，形成小集鎮，這叫墾區的城鎮化。連隊一拆掉，建設用地算下來節約40萬畝。現在當地不知道怎麼用了，只能是復墾打糧食。我就跟當地人説，這建設用地裏頭還有資產呢，就是原來蓋房子的權利。如果能把40萬的指標賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉統籌、對區域協調發展、對收入分配意義非常的大。當然，現在中央政策是不允許跨省交易的。為什麼禁止跨省呢？就是擔心執行上有問題。下一步能不能跨省，挑戰很大，還要一步一步來做。