貴州流出一份令人震驚的報告，背後的隱患不容忽視｜文化縱橫_風聞

汪德華

中國社會科學院財經戰略研究院

【導讀】近期，貴州省發佈《化解地方政府債務情況調研報告》，表示“化債工作異常艱難，僅靠自身能力已無法有效解決”，引發公眾關注。根據數據顯示，我國地方債務總量已達60萬億，而2022年，全國各個省份城市的負債率在20%～40%之間，貴州的負債率高達61.8%，種種現象表明，財政安全存在一定風險。那麼，風險的根本來源在哪？又有什麼化解方式？本文對財政問題作了一個整體梳理，並提出調整建議。

本文指出：財政安全，在於保證政府各類職能正常履行，各類財政可持續性指標處於合理範圍，財政制度具有韌性。以這三個指標為準，目前財政主要面臨幾個挑戰：首先，税制設計與新經濟發展不相適應，導致財政收入不夠穩定、充足；其次，支出規模膨脹，預算管理弱化，支出績效不高；再次，政府與市場邊界不清晰，全口徑政府債務尚未完全可控；最後，社會保險領域的潛在收支缺口是長期挑戰。

為了應對挑戰，作者建議：第一，要處理好經濟發展與財政之間的協調關係，平衡經濟建設性支出與社會福利性支出；第二，要把政府的類財政收支活動進表，完善政府債務管理制度，尤其是對隱形債、專項債的管理，要公開透明；第三，科學設計基本公共服務標準，推進社會指出領域“參數式”改革；第四，完善政府間財政關係，提升市縣財政韌性；第五，創新提升財政安全水平的相關制度，例如成立負責提高政策研判和數據準確性的中國式財政政策委員會、完善地方財政儲備制度等。作者強調：當下要加強制度建設，以開放和改革的思維，而非封閉和守成的心態，來妥善防治潛在危機，保障中國式現代化的歷史進程不被打斷。

**本文原載《比較》第122輯，原題為《中國財政安全的挑戰和應對》。**僅代表作者觀點。特此編髮，供諸君思考。

中國財政安全的挑戰和應對

在中國式現代化進入新發展階段之際，統籌發展與安全已成為重要的發展理念和指導原則。統籌發展與安全，需要關注關鍵領域可能遇到的重大沖擊,加強制度建設，以開放和改革的思維，而非封閉和守成的心態，來預防或妥善應對潛在的危機，以確保中國式現代化的歷史進程不被打斷。其中, 財政安全作為經濟安全的基礎和支柱，是所有國家安全的最後一道防線，必然要引起高度重視。本文在初步梳理財政安全內涵的基礎上，分析我國財政安全可能遇到的長短期挑戰，並提出若干建議。

▍財政安全的基本要求

**財政是國家治理的基礎和重要支柱。綜合中外經驗，財政安全在一國現代化征程中發揮了基礎性、保障性作用。**筆者認為，這種基礎性作用主要體現在四個方面。第一，財政風險是國家各領域風險的綜合體現。社會不穩定、經濟安全方面的問題都可能導致財政風險乃至財政危機，使財政安全受到嚴重衝擊。第二，因各項財政制度不合理導致的財政風險易傳導到經濟社會各領域，誘發國家整體風險。第三，國家處於財政安全狀態，有利於推動經濟和社會事業高質量發展。第四，財政安全是應對其他領域國家風險的穩定器；只要財政安全，具有一定的調整空間，各領域的風險應對就有一定程度的財力保障。

但在學術文獻中，財政安全並沒有標準的定義。與財政安全相近的概念是財政可持續，與之含義相反的概念包括財政風險、財政危機、財政不可持續等。多數文獻並不直接討論財政安全，而是討論財政風險、財政危機，或者財政可持續性。近些年來，一些文獻從統籌發展與安全角度，對財政安全有較多關注。如馮俏彬認為，“十四五”期間，我國應以建設“安全財政”“功能財政”“績效財政”“整體財政”為核心，為經濟社會的穩定發展打下堅實基礎；白彥鋒側重從宏觀經濟運行和税收角度，分析我國財政安全面臨的挑戰。本文認為，財政可持續是財政安全的必然要求，但財政安全的內涵更廣，至少包含以下三方面。

**一是財政能夠保障政府各類職能的正常履行。**這是對財政安全的一般性要求，説明財政收入端（包括債務收入）和支出端在制度上相互匹配，在數量上能夠在長期內維持收支平衡。按照這一要求，如果財政收入端、支出端被迫進行重大調整，特別是涉及居民福利類的支出大幅壓縮，則是財政不安全的表現。原因在於，發生這種情況表明財政收支壓力已經巨大，政府被迫冒着社會不穩定的風險推進相關調整，顯然説明已處於財政不安全的狀態。

**二是各類財政可持續性指標處於合理範圍。**常用的財政可持續性指標包括赤字率、債務率以及風險矩陣等。相關文獻對如何測算討論很多，但對是否存在適用於所有國家的控制性指標，則爭議很大。廣為人知、影響力很大的財政安全指標，如《馬斯特裏赫特條約》確定的財政赤字率3%、政府債務率60%的所謂“紅線”。按照陳建奇的考證，這些比率的確定並沒有多少科學依據，只是恰好當時簽約歐洲國家的赤字率和政府債務率平均值處於這一水平。在2008年全球金融危機爆發之後，特別是2020年新冠疫情衝擊發生以來，歐美日等發達經濟體在擴張性財政政策方面採取了諸多激進措施，以往的各類“紅線”已被大幅突破。甚至產生“現代貨幣主義”思潮，出現提倡通過財政支出投放基礎貨幣，只要沒有通脹，都可以提高財政赤字等觀點，且日本等部分國家已經在實踐中。按照這一思潮，應當推行財政赤字貨幣化融資；在全球經濟“三低一高”（低增長、低通脹、低利率、高債務）的宏觀背景下，這一思潮引起了廣泛的爭議。總體而言，如果一個經濟體的財政可持續性指標持續惡化，就表明其財政安全狀況堪憂。但如何判斷財政可持續性指標處於合理範圍內，則需要具體問題具體分析。當政府能夠以正常市場利率在金融市場上進行適度債務融資，則認為其財政可持續性指標處於合理範圍內。

**三是財政制度具有韌性，在遇到經濟和國家安全領域的各類重大沖擊時有一定的財政空間調整應對。**經濟安全與國家安全，都需要財政予以保障。例如，提高糧食安全水平，需要在育種、種植等方面加大財政投入。解決產業鏈“卡脖子”問題，需要加大科技創新方面的投入。特別是國家安全遇到重大外部衝擊事件時，例如新冠疫情，需要財政具備實力予以應急處置。從財政安全角度看，這就需要財政制度以及財政收支安排具有一定的調整空間，不能過度繃緊，在遇到重大外部衝擊時能夠及時調整應對。

▍中國財政安全的長短期挑戰

經濟持續健康發展是財政安全的根基和首要影響因素。如白彥鋒指出的，在我國人均GDP超過1萬美元之後，如何將經濟增長主要動力從過去的投資拉動轉換為創新驅動，實現經濟轉型升級和經濟可持續發展，是財政安全面臨的最大挑戰。從其他國家歷史經驗看，跨越“中等收入陷阱”並非易事，失敗的案例比比皆是。而一旦陷入“中等收入陷阱”，則財政收入增長乏力，財政支出的需求進一步增加，財政安全閾值將大幅下降。

在經濟持續發展的背景下，還需注意財政制度和政策設計會通過財政的“放大器”和“穩定器”等功能，對整體經濟形勢以及財政安全產生重要影響。本節側重於從財政制度視角討論中國財政安全面臨的長短期挑戰。

（一）難以籌集到穩定、充足的財政收入，或税制設計與新經濟發展不相適應的挑戰

財政收入如果不能與經濟同步穩定增長，波動過大，則政府職能的正常履行就容易受到衝擊。任何税費收入的籌集都會產生“無謂損失”，但政府收入體系的設計應當將其對經濟運行的負面影響最小化。展望未來，我國財政收入領域需要高度重視下述三類風險。

**一是財政收入質量不高，税基不穩定的風險。**我國全口徑財政收入中，一直存在正式税收佔比較低的現象，越到基層越嚴重。從全國層面看，應納入税務徵管範圍的包括一般公共預算收入、包含土地出讓收入在內的各種政府性基金以及社會保險繳費收入；按2020年預算執行數據計算共有314009億元，而其中税收收入154310億元，佔比僅為49.14%。表1展示了2020年部分省級行政區徵管收入中各類收入的佔比情況。從表中可見，19個行政區中僅有內蒙古、廣東、天津、上海、北京這5個行政區的税收收入佔比超過50%，其中有3個是直轄市。低者如山東、重慶、廣西，税收收入佔比不到40%，其他11個行政區均在40%～50%。而土地出讓收入和社保繳費收入佔比在各省間也差異較大。可以預期，地市縣層面税務徵管收入中，税收收入佔比只會更低。全口徑財政收入中，對房地產相關税費依賴程度較高。這樣的財政收入質量，存在税（費）基不穩定的風險：一旦經濟下滑，或者房地產市場等遇到較大沖擊，部分地區的全口徑財政收入波動較大，財政運行就會發生困難。

**二是税制體系的改革跟不上新經濟發展趨勢的風險。**以數字經濟、低碳經濟為代表的新經濟必將成為中國現代化征程的主導產業。而我國的税費體系設計是以傳統的工業生產為根基的，不一定能適應新經濟的需要。當前，全球都高度關注數字經濟的税收問題。我國是世界第二大數字經濟體，但目前數字經濟税收制度尚處於起步階段。如白彥鋒指出的，由此帶來兩方面的問題。一是“虛擬貨幣”可能加大偷逃税帶來的挑戰，是對我國現行貨幣體系和税制的雙重打擊。各種“地下經濟”造成的税收流失在不同程度上一直存在，但是披上數字經濟外衣的“虛擬貨幣”，可能使偷逃税行為更難以監管。二是在信息技術的支撐下，“零工經濟”（靈活用工）、共享員工等新經濟催生的新用工方式大量湧現，在社保制度上如何應對尚缺乏系統對策。實踐中，新經濟為靈活用工提供的社會保障不容樂觀。這一方面給予新經濟在面對傳統經濟競爭時的新競爭優勢，另一方面留下的社保缺口最終還是需要國家和大眾來共同承擔。而要想加大對以“數字經濟”為主體的新經濟的税費徵管，又面臨兩方面的挑戰：一是自身不具備徵管能力和徵管技術；二是加大税收徵管力度可能會影響這些新業態的初期發展和國際競爭力，容易“因小失大”。 

總體而言，新經濟終將成為中國經濟的主導力量。而如果税制體系的改革不能跟上新經濟的發展趨勢，適應新經濟的發展特點，則要麼會出現過於僵化的税制體系和徵管體系，阻礙新經濟的蓬勃發展，降低宏觀經濟效率；要麼會因為存在各種徵管漏洞，導致難以籌集到充足的財政收入。在經濟全球化背景下，我國還需要關注跨國公司加速將利潤向國際避税地轉移，也在客觀上導致很多國內税源的萎縮和納税人税負水平的相對上升。

**三是財政收入虛轉、空轉等風險。**長期以來，我國的財政收入實質上還是採取指標管理的方式。部分地方政府為完成指標，會要求企業配合，在財政收入中摻水，虛轉、空轉。多年來的審計工作報告均揭示了這類問題的存在。這會導致宏觀層面上高估財政收入，進而增加剛性財政支出。一旦經濟處在下行週期，收支矛盾就會凸顯。虛增財政收入嚴重違反了國家的財政税收法規，擾亂了正常的財政收入秩序，助長了財税工作的不正之風。掩蓋了財政收入的真實性，其實質是一種隱性赤字，如果不及時糾正，程度嚴重時，會引發通貨膨脹，導致經濟、金融秩序混亂。預算收入虛增並不能形成可用財力，這樣就使得財政的再分配職能流於形式。

（二）支出規模膨脹，預算管理弱化，支出績效不高的挑戰

提高財政支出績效是提高財政安全水平、更好地保障政府各項職能正常履行的根本方法。財政支出績效不高，預算管理弱化，則必然導致支出規模膨脹，長期內消耗國家財政實力，以及經濟運行無法實現良性循環的風險。

如圖1所示，我國的全口徑財政支出佔GDP的比重，在歷史上波動較大。在計劃經濟時期整體處於較高水平，部分年份異常增高，主要體現為積累性支出比重過高，實際上導致經濟效率不高。改革開放以來整體屬於V形。初期整體處於較高位置，隨後不斷下降，到1995年處於最低點。其後呈不斷上升趨勢，特別是2009年全球金融危機之後，全口徑支出規模大幅上升至35%左右，與改革開放之初較為接近；2011年之後又持續攀升，到2019年達到38%的歷史高位，僅次於“大躍進”時期。

**我國財政支出規模從1995年以來持續處於上升通道。這固然有基礎設施建設與社會福利體系建設“雙碰頭”的現實國情因素，有近年來應對全球金融危機因素等方面的影響；但也需要警惕由於預算管理制度弱化，績效導向無法落到實處，導致低效支出規模進一步攀升的風險。**從現狀來看，一者財政支出結構安排固化現象未根本扭轉，宏觀統籌尚需強化，適應高質量發展的需要、滿足“統籌發展與安全”的要求尚需加強。二者預算管理制度約束力不強，績效導向未能紮實落地，部分支出項目的配置效率或執行效率存在疑問。三者既要推進科學制定財政支出標準，也要警惕標準不科學、標準泛化導致部分地區剛性財政支出比重過高的現象。這些制度性問題如不能很好解決，財政支出的績效提升和規模可控就存在風險。

總體而言，作為一個發展中國家，我國財政支出規模佔GDP的35%左右，是相對較高的。另外，我國還有龐大的國有企業，受政府指令支配或影響的經濟資源佔比超過50%，存在不能有效激發市場活力的風險。受經濟趕超思維和歷史慣性的影響，我國的經濟建設性支出佔比明顯高於其他大國（如圖2所示）。這也是我國全口徑財政支出規模相對偏高的重要原因。但需要警惕的是，目前我國經濟增速已處於平台型下降態勢，2009年以來積極財政政策已執行14年，如財政政策的效能無法提升，則易導致“日本病”風險。日本在20世紀80年代中期經濟泡沫破滅之後，潛在經濟增速已顯著下滑，但日本政府依然希望維持經濟增速，推行擴大內需戰略。為此，日本在20世紀90年代實行了擴大國債發行、擴大公共投資、減税和增加社會保障支出等擴張性財政政策。但結果是經濟僅有短期恢復性增長，整體上仍是“失去的十年”，還導致公共債務餘額佔GDP比重從1992年的61.4%上升到2002年的139.6%。 

（三）政府與市場邊界不清晰，全口徑政府債務尚未完全可控的挑戰

政府債務及其管理狀況是財政安全的直接體現。政府債務資金的有效利用，也是提升財政安全水平的必要條件。2021年我國包含國債、地方一般債、專項債在內的顯性債務餘額為53.74萬億元，佔GDP比重為47.1%，低於大部分可比大國的水平。但從社會近期關注焦點看，對未納入統計範疇的地方政府隱性債務的風險狀況需要準確判斷。從中遠期看，中國政府債務，特別是地方政府債務未來是否存在難以控制的膨脹風險，即體制機制問題能否完善，是主要挑戰。

短期內需要關注地方政府隱性債務對財政風險的影響。一般認為，地方政府隱性債務是與2015年新《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）實施後的債券融資形式的顯性債務相對應的。隱性債務，是指地方政府在法定政府債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔保等方式舉借的債務。關於地方隱性債務的規模並沒有權威信息，主要依賴研究人員的估算。筆者曾梳理了文獻中估算地方政府隱性債務規模的主要思路，包括舉借主體、資金來源和使用投向三類視角。總體而言，三種估算思路各有優勢，但從其基本假設來看又各有問題，因而只能是一種粗略估算。各類估算結果不一，一般認為2018年前後地方隱性債務規模在20萬億～60萬億元。如果這一估算結果接近現實，顯性債務加上地方隱性債務，當前我國政府債務佔GDP比重將在65%～100%。作為一個發展中國家，且在經濟增速尚處於全球高位的大背景下，政府債務規模達到這一水平，意味着未來的財政空間受到限制，需要高度重視潛在的財政風險。

2018年頒佈的《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》，已明確堅決遏制增量、妥善化解存量的隱性債務處置思路，終極目標是實現全國範圍全面消除隱性債務，並建立長效監管制度框架。近兩年，部分地區已開展全域無隱性債務試點，其中的一個舉措就是以有條件置換的方式妥善化解存量。總體而言，短期內需要關注地方隱性債務增量能否得到有效遏制，遏制後地方政府有效投資的資金需求如何滿足；存量債務的化解方案能否平穩落地、推廣全國，不發生“處置風險的風險”。

中長期看，產生地方政府隱性債務的土壤環境能否真正得以清除的風險更需高度關注。2015年之前的地方政府性債務，與2015年新《預算法》實施之後的地方隱性債務，從其體制機制背景、發展歷程看，基本性質類似。地方政府擴大支出的壓力或激勵較強，政府與市場界限模糊，地方政府的類財政活動失去管理控制，是這類表外債務不斷膨脹的根本原因。由於缺乏納入預算體系的管理制度，地方隱性債務資金的使用狀況也不可知。

當前遏制增量的主要思路是斬斷各類向地方政府融資的表外路徑，如清理各類地方融資平台。但從實踐發展來看，由於大量地方國有企業，或者其他受地方政府深度影響的企事業單位的存在，只要地方政府擴大投資性支出的需求強烈，總是能找到其他路徑實質性舉債或讓相關企事業單位承擔政府職能。展望未來，由於地方政府扶持經濟運行是我國國家治理的特色之一，如果不能建立有效制度控制地方政府的投資和舉債行為，全口徑政府債務難以控制的風險就無法排除。

（四）社會保險領域的潛在收支缺口是我國財政安全面臨的長期挑戰

社會保險收支屬於財政收支，在現代國家都是廣義財政支出的主體部分。由於社會保險支出剛性特徵較強，且制度參數一經確定，將長期影響收支形勢，在人口老齡化形勢下需要特別關注。

從發達國家的歷史經驗看，社會保險收支是財政安全的主要威脅，社會福利性支出的財政風險不容忽視。2008年以來，諸多發達國家政府債務佔GDP比重超過100%，在和平時期攀至歷史新高點，引起了廣泛關注。全球金融危機導致各國税收下降，為救市而出台的刺激性財政政策，以及近年來為應對新冠疫情衝擊而出台的擴張性財政政策等，自然是這一現象產生的重要原因。但需要注意，自20世紀90年代至2007年，多數發達國家的政府債務同樣處於緩慢上升趨勢，在2007年之前已經處在歷史高位。由於這段時期是全球經濟增長的黃金時期，按常理應是預算出現盈餘，政府債務逐步下降的時期，所以出現這一現象是不同尋常的。其背後的主要原因是，從20世紀末開始，歐洲大多數國家人口結構開始步入快速老齡化，但公眾不願改變高消費、高福利的格局，社會福利體制改革難以推進。例如，按照歐盟的預測，2009年之後出現主權債務危機的五個歐洲國家中，意大利、葡萄牙老齡化相關支出佔GDP的比重已經很高，2007年達到25%左右；而另外三個國家雖然當前比重不高，但未來增長趨勢驚人，如希臘到2060年與老齡化相關的財政支出佔GDP比重將增加16個百分點，西班牙和愛爾蘭將增加9個百分點。應當説，正是因為這些國家在社會福利方面的支出比重如此之高，或者前景不容樂觀，才導致金融市場對其喪失信心。人口老齡化的趨勢與社會福利制度的不協調，是歐洲發達國家政府債務比重攀高的重要基本面原因。五個國家的主權債務危機也表明，社會福利支出快速增長，會導致財政風險加大。

如圖3所示，在歐美、日本等發達經濟體的財政支出結構中，以養老、醫療、教育等為主體的社會福利性支出普遍佔比在60%～75%，因而其社會福利性支出對財政安全的影響非常大。需要注意的是，中國全口徑社會福利性支出自21世紀初以來也一直呈攀升狀態，2019年在全口徑支出中已佔43%左右。展望2050年，中國將成為發達的社會主義現代化強國，財政支出結構也將與當前的發達國家接近，社會福利性支出將呈“單峯”態勢。社會福利性支出可能存在的財政風險，就成為一個需要高度關注的領域。

就我國而言，需要特別關注與老齡化高度相關的養老和醫療類社會福利支出潛在的財政風險。這兩類支出的主體部分是通過社會保險的模式管理，並不直接體現在一般公共預算中。但無論是基本養老保險還是基本醫療保險，一般公共預算都負有兜底責任。從現狀看，在居民類基本養老和醫療保險方面，一般公共預算的補貼責任是清晰可控的；而包含單位繳費的職工類養老和醫療保險，在制度設計原理上無須一般公共預算補貼，但在執行中恰恰是未來潛在財政風險的最大部分。

本文以企業職工基本養老保險為例，在筆者以往研究的基礎上，基於新的參數和政策假設計算其各個年度的收支缺口，即每年養老金支出減去當年的繳費收入。其含義是政府為兑現對參保人足額髮放養老金的承諾，需要從養老保險體系外籌集的補貼資金。這恰好體現了維持養老保險持續運行可能導致的財政壓力。我們假定應參加企業職工養老保險人口的參保率逐年提高，到2050年達到75%左右。對收支缺口的預測，關鍵性中間指標包括2021—2050年企業職工養老保險的參保繳費人數、人均繳費、領取養老金人數、人均養老金水平。獲得這些中間指標預測值的基本思路是先利用人口預測數據獲得各年度參保繳費和領取養老金人數的總盤子；然後基於企業職工養老保險的運轉現狀，得到當前的若干政策參數與其比例關係；最後再輔以合理假設，給出未來各年的政策參數和比例關係，最終可以計算出各年的四項中間指標。需要説明的是，養老保險收支缺口預測是跨期問題，短期的經濟波動影響較小。基於這一點，本文不考慮新冠疫情衝擊，同時不考慮為應對疫情衝擊出台的各項階段性養老保險降費政策。

為儘可能接近現實，我們考慮基準情景和三類改革情景。

（1）基準情景

考慮到養老金增速對企業職工基本養老保險收支缺口的影響很大，基本情景中我們考慮兩種情況。

一是養老金增速維持與全口徑社會平均工資增速同步，替代率維持在47%（以上年全口徑社會平均工資為分母）的水平上。

此時，影響收支缺口的最重要因素是養老保險體系內的撫養比指標。總的養老金支出將從2021年的4.35萬億元，逐步增長到2050年的72.09萬億元，2050年約為2021年的17倍。而繳費收入從2021年的3.21萬億元，到2050年僅增長到24.91萬億元，約為2021年的8倍。受收支不同增長速度的影響，年度收支缺口將逐步擴大：2021年為1.14萬億元，2034年將突破10萬億元，2041年突破20萬億元，2050年達到47.18萬億元，為2021年的41倍。相對比值更有經濟意義：年度收支缺口占當年養老金支出的比重，將從2021年的26.17%，上升到2035年的55.53%，2050年將達到65.45%；年度收支缺口占當年GDP的比重將從2021年的約1%上升到2035年的3.81%，2050年將高達5.8%。也就是説，2050年當年，政府需要從一般公共預算或其他渠道籌集佔當年GDP5.8%的資金來補貼企業職工養老保險。而當前，我國一般公共預算中對企業職工基本養老保險的補貼額約佔當年GDP的0.5%。

二是養老金增速維持年增5%，即大致維持當前的養老金年增速，養老金替代率將從當前的47%緩慢下降到2050年的39%。

此時，總的養老金支出將從2021年的4.23萬億元，逐步增長到2050年40.97萬億元，約為2021年的10倍，較第一種情況的72.09萬億元約減少31萬億元。這説明了養老保險體系改革的複雜性：初始參數的微小波動，都對未來影響巨大。此時年度收支缺口也將逐步擴大：2021年為1.02萬億元，2035年突破5萬億元；2050年達到16.06萬億元，為2021年的16倍。年度收支缺口占當年GDP的比重將從2021年的0.88%，上升到2035年的1.66%，2050年達到1.97%；年度收支缺口占當年養老金支出的比重，將從2021年的24.06%，上升到2035年的35.23%，2050年將達到39.2%。

（2）改革情景

我們考慮三類改革情景。一是養老金增長指數化改革，即從2022年開始，將養老金增速設定為上年（為排除疫情影響設定為8%）名義GDP增速和CPI的均值。這種設定方式，能夠與當前5%的增速銜接，便於過渡。二是徵管效率提升改革，即税務機關征收社保費的徵管體制改革落實到位，假定徵管效率的提升使得實際繳費率從當前的14.75%逐步提高到2035年的18%，即名義繳費率24%的3/4，其後維持不變。三是漸進式延遲退休年齡改革，即假定從2021年開始推進漸進式延遲退休年齡改革，到2035年實現男性和女性標準退休年齡均為65歲。這將同步增加養老保險體系內繳費人數，降低撫養比從而減少領取養老金人數。第二、第三類改革都屬於較為激進的改革。

圖4展示了三類改革組合式推進時的養老金年度資金收支缺口占GDP比重的結果。結果顯示，與基準情景相比，改革均能有效降低未來資金缺口。在僅推行養老金指數化改革情形下，未來年度資金缺口占當年GDP比重最高不超過2%。如輔以徵管效率提升改革，則年度資金缺口占比進一步下降，高峯時不超過當年GDP的1.5%。如三項改革按以上設想同步推進，漸進式延遲退休年齡改革和提升徵管效率改革均有助於提高繳費收入；相較而言，延遲退休年齡改革影響更大，年繳費收入將從2021年的3.27萬億元不斷上升到2050年的42.9萬億元。而年養老金支出將從2021年的4.11萬億元不斷上升到2050年的35.62萬億元。在收支兩方面的作用下，在推進綜合改革的第三類情景中，2021年的0.83萬億元是收支缺口的頂點，其後將緩慢下降；到2030年將轉為年度有盈餘，其後盈餘不斷增加，到2050年為7.28萬億元。三項改革對企業職工養老保險實現年度盈餘都有幫助，但其主要問題是養老金替代率快速下降，徵管效率提升意味着企業、個人負擔不斷增加，延遲退休年齡同樣是讓個人多繳費、減少領取養老金時間。這種對參保人利益損害較大的改革，面臨的社會反彈壓力恐怕不小。

假定推進提高徵管效率改革和漸進式延遲退休年齡改革，但維持養老金替代率為47%不變，圖4顯示，此時收支缺口占GDP的比重依然將不斷增加。此時雖初始年份收支缺口要小，但2036年之後將高於僅推行指數化改革的情景；到2050年為當年GDP的2.4%，較推進指數化改革時高0.4個百分點。這説明建立穩定、可控的養老金增長機制，是影響可持續性的關鍵因素。

**上述分析表明，如果不改革，僅企業職工基本養老保險的資金缺口就將帶來巨大的財政壓力。改革可以在很大程度上緩解財政壓力，且養老金改革並無秘密可言，其實質就是參保人利益與政府承擔能力之間的權衡。**凡是增強了養老保險可持續性的改革，必然會降低參保人的福利待遇，如替代率下降、繳費時間延長、實際費負上升等；凡是增加參保人實際福利待遇的改革，必然會導致養老金可持續性壓力增大。‍

▍提升我國財政安全水平的建議

從中長期看，提升我國財政安全水平需要重點關注以下幾點。

（一）處理好經濟發展與財政之間的協調關係

**處理好經濟發展與財政之間的協調關係，是提升財政安全水平的基本要求。在2050年之前，可考慮設定以下控制性指標，以確保經濟發展與財政收支之間的協調關係。**一是總體宏觀税負不超過35%，現行口徑一般公共預算收入佔GDP比重不超過20%，狹義宏觀税負維持現有水平，在15%左右。二是財政支出規模應當合理，全口徑財政支出佔GDP的比重不超過40%。三是在全口徑財政支出中，維持經濟建設性支出和社會福利性支出比重的協調關係。圖2和圖3顯示，我國經濟建設性支出比重在波動中下降，社會福利性支出則呈上升趨勢；目前在全口徑支出中，社會福利性支出佔比為43%，已超過經濟建設性支出34%的水平。但與發達國家相比較，我國的經濟建設性支出佔比仍遠高於其他國家，社會福利性支出佔比略低。展望中長期，我國的社會福利性支出佔比有望進一步提高，財政支出結構也將與若干發達大國趨同，即呈現以社會福利支出為主的單峯結構。當然，我國財政歷來注重處理好發展經濟與公共財政之間的關係，維持一定力度的經濟建設性支出事關中國式現代化全局。建議到2050年全口徑財政支出中經濟建設性支出佔比收斂到25%，社會福利性支出比重逐步上升到50%。

（二）將政府的類財政收支活動進表，完善政府債務管理制度

合理利用好、管理好政府債務資金，是統籌發展與安全的重要支撐。這需要抓住突出問題，以完善債務管理制度為治本之策。

**首先應明確，從資本性支出入手，以制度規範實現政府債務管理完全可控是首要目標。增強政府投資決策透明度，是提升政府投資效率、保障政府投資安全的有效方式。**但是從現實情況看，政府使用財政和舉債收入進行公共投資的決策流程並不透明。相較於受《預算法》約束的一般公共預算而言，政府投資項目的信息公開程度明顯較弱，政府投資的決策依據更是無從知曉。為此，建議嚴格制度規定，明確地方國有企業，而非僅僅投融資平台的功能範圍，將類財政收支活動納入公開透明的管理制度範圍。可考慮推行單獨編制資本支出和債務預算制度，即將所有政府資本性支出和對應的各類債務綜合起來，編制在一本預算中，以便於從整體上控制各級政府的資本性支出和對應政府債務的規模和結構，分析其必要性、效益和風險。資本支出和債務預算制度與現有或改革後的全口徑預算體系獨立，作為正式預算報告的附錄，推進其公開透明。

**其次是抓好現行地方政府隱性債務化解試點工作。**為避免道德風險，可以考慮對地方政府隱性債務進行有條件置換，即各級地方政府用透明機制換錢，但債務責任依然由地方政府承擔。在地方政府承諾實現政府投資和債務透明化並制定了長期償債方案的基礎上，經審核才允許其啓動置換方案。有條件置換的資金來源，可考慮由地方專項債、政策性銀行專項貸款組合的方式。存量債務的置換及其償債，主要是要保障債務資金流動性，降低債務成本，淨償債期限應注意儘可能拉長。

**最後是優化現行地方一般債、專項債管理制度，開好前門，創新制度，為地方政府合理的基礎設施資金需求提供保障。**按照我國專項債的制度設計，投入項目應當能夠保證現金流的平衡，即經濟收益和政府補貼能夠覆蓋建設成本。但在現實中，大量專項債項目申報時均採取擴大經濟收益可能性的方式，以獲取上級審批通過。專項債的實際償付來源，主要是土地出讓收入。因而，專項債的實際運行邏輯與理論設計邏輯已脱離。總體上看，專項債的制度設計需要進一步優化。應進一步明確專項債在地方投融資體系中的定位；可考慮在整體設計好政府投資長期規劃和路線圖的基礎上，啓動部分專項債借新還舊的試點。

（三）科學合理設計基本公共服務標準，推進社會支出領域“參數式”改革

考慮到以養老、醫療、教育等領域為主體的基本公共服務支出終將成為我國全口徑財政支出的主要部分，從現在開始抓好制度設計，既要盡力而為，又要避免福利依賴，對長期內保障我國的財政安全至關重要。為此，需要科學合理地設計各領域的基本公共服務標準，明確重要政策參數的目標值和優化路徑，完善制度設計，推進“參數式”改革。

以養老保險領域為例，圖4顯示，如果僅推行徵管效率提升、延遲退休年齡改革，而維持現行養老金替代率不變（即養老金增長率同名義GDP增長率保持一致），則年度資金缺口占GDP比重在2030年之後還將逐步上升，最高將接近2.5%。這表明，建立穩定、可控的養老金增長機制，即明確替代率的目標值，是影響可持續性的關鍵指標。

因而，改革的關鍵就是選擇好主要目標，確保人民可接受、政府可承擔。從中國現實看，筆者建議應抓住“將替代率穩定到40%”這一核心目標，通過提高徵管效率、延遲退休年齡改革將職工養老保險收支缺口限定在可控範圍內。按照上節設定方案，推進提高徵管效率、延遲退休年齡改革，自2027年開始將養老金增速調整為與上年名義GDP增速一致。在本文的假設參數下，上述做法將導致各年收支缺口占當年GDP的比重最高不超過1.2%。在這一前提下，適度提高一般公共財政補貼力度，加大國企股權和利潤劃撥力度，加上通過制度優化提高現有結餘和社會保障基金理事會的戰略儲備資金的投資收益，應當能夠滿足彌補缺口的需要。在此基礎上，還應發展好第二、第三支柱，提高綜合替代率水平，更好地保障老年居民的生活需要。

由於涉及老百姓的切身利益，世界各國經驗表明，以提高養老保險體系可持續性為目標的改革，都將引起一定程度的社會震動。因而我國未來如希望通過養老金體系內部的參數化改革提升可持續性，需要注重公共溝通，設計好養老保險改革的“敍事方式”。例如，改變“替代率不斷下降”的敍事方式，提供實際數據由學術界深入研究併發布報告，計算不同羣體參加企業職工養老保險的回報率，計算低收入參保羣體的替代率；從投資回報率視角對中國企業職工養老保險進行重新敍事，通過翔實、可信的數據，全面展示我國企業養老保險的福利性，增強其吸引力。

（四）完善政府間財政關係，提升市縣財政的韌性

由於政府間職責分工和財力劃分不合理，財力不夠協調，可能出現整體財政收支較為平衡，但個別層級政府財政出現危機的情況。如20世紀80年代到90年代初期，因財力劃分向地方政府過度傾斜，導致中央財政極端困難，觸及“分權的底線”，國家能力受到削弱。1994年的税制和分税制改革解決了這一問題。但分税制運行至今，地方財政特別是市縣財政較為薄弱，部分市縣財政收支矛盾較為突出的現象時有發生。這主要是因為地方財政特別是市縣層面的具體情況千差萬別。而政府間財政關係的制度性規定難以照顧到各種特殊情況。特別是近些年大力推行的減税降費政策，包括2022年大力推行的增值税留抵退税政策，對各地財力的衝擊不盡相同。

地方財政在我國具有特殊的重要性，地方支出佔總財政支出的85%以上，其中市縣佔75%左右。總體看，地方財政特別是市縣級財政，始終站在提供基本公共服務、擴大內需、穩定宏觀經濟的第一線。在中央與地方財力劃分大致“五五開”的背景下，我國中央對地方轉移支付資金佔財政總支出的比重遠超其他大國，2022年達36.7%。這也導致地方特別是市縣財政的正常運轉高度依賴中央以及上級的轉移支付資金。

在這樣的大背景下，從制度上緩解市縣財政的困難，提升市縣財政的運轉韌性，是確保政府職能正常運行，推進基本公共服務均等化的重要舉措。具體思路是完善中央和地方，以及省以下政府間財政關係。主要包括兩方面：一要科學合理地劃分中央政府、地方政府以及基層政府之間的職責，適度減少基層政府承擔的支出壓力；二要優化現行轉移支付管理制度，梳理近些年市縣財政保障狀況出現的新變化，特別是受歷次財税改革的衝擊情況，從整體上而非打補丁式地調整政府間轉移支付的重要參數和項目設計。

（五）研究推進若干提升財政安全水平的創新性制度建設

（1）吸收國際經驗，建立中國式財政政策委員會

為應對財政赤字和政府債務壓力，很多國家在2008年之後越來越重視設立財政政策委員會。財政政策委員會一般被形象地稱為“財政政策看門狗”。**與貨幣政策委員會不同，各國財政政策委員會一般不具有議事決策功能，但其公開影響力更大。其基本職責是：為促進中短期的宏觀經濟穩定和長期的財政可持續性，提供宏觀經濟以及財政收支預測或提供某個關鍵參數的預測，以提高預算編制預測數據的準確性；確認財政政策工具的合理性，可能的話提出建議；協助、監督如赤字率控制、債務率控制等財政規則的實施；對新的預算提案或具體的公共政策進行成本效益核算等。**據國際貨幣基金組織統計，截至2021年，全球已有51個國家成立了財政政策委員會；其中39個都是在2008年全球金融危機後成立的，歐盟多數國家都設立了財政政策委員會。根據各國國情不同，目前已經成立的財政政策委員會，主要有完全獨立、隸屬於立法機構以及隸屬於政府三種模式。

考慮到我國財政收支規模日益龐大，政府債務壓力逐步增加，特別是具有長期影響的財政收支政策越來越多，加強專業分析充分展示其對財政安全的影響，非常有必要。為此，建議成立一個兼具獨立性和權威性的財政政策委員會，從長期和專業視角分析財政收支形勢、評估財政支出績效、控制全口徑財政赤字和債務，以提高宏觀調控水平、提升國家治理能力。考慮到財政政策委員會需要有一個信息收集和傳遞的正式渠道，需要較強的部門協調能力，因而隸屬於國務院是更為合乎國情的選擇。建議財政政策委員會由國務院主要領導擔任主任，在審計署設立辦事機構；委員由一定數量的財政專家和宏觀經濟專家、相關部委領導組成。同時要配備一定數量的專職工作人員，以提高專業分析能力以及對公眾的影響力。委員會的重要職責是就財政政策的短期和長期問題向公眾發佈獨立、專業的意見。總的目標是，提高財政政策的有效性，確保我國財政赤字在可控範圍內，增加政府部門的公信力。

（2）在試點基礎上完善地方財政儲備制度

近些年部分地方政府財政收支矛盾的現象表明，中國傳統的“以豐補歉”理財思想有必要通過制度規定落到實處。為此，可考慮借鑑美國州和地方政府“雨天基金”的經驗，以省和部分市縣為單位，改革我國現行的地方預算穩定調節基金，建立地方財政儲備基金。從國際上看，地方政府建立的儲備性基金一般不承擔儲蓄功能，而是以穩定功能為主。設立預算穩定基金可保證在出現特殊情況時有可以及時動用的資金，並可以在較長的預算週期內實現收支的“平滑”，更能實現“以豐補歉”的目標。我國現行的地方預算穩定調節基金，雖然名為穩定調節基金，但從實際運轉看並不具備穩定功能。一般是在年初將餘額全部打入當年預算安排使用，年末有超收或結餘再提取，週而復始。這並沒有真正發揮預算穩定功能，而只是年度間處理超收等問題的一個記賬工具。

改革後的地方財政儲備基金，設立目標是在經濟繁榮期將財政盈餘儲存到基金中，在經濟下行期提取出來安排使用；要採用量化管理模式，明確存入、提取和封頂等規則。可考慮設定覆蓋年度財政支出10%的封頂值，利用未來財政收入形勢較好的年份，抓緊儲備到目標值。同時各地區應詳細分析測算可能出現的財政風險的程度以及儲備基金能夠覆蓋和對沖的範圍；還需明確其與地方政府債務管理相關制度之間的銜接，明確其保值增值的投資範圍與手段等配套政策。

（3）完善推進預算績效管理制度，重在發揮實效

提高財政支出績效是提高財政安全水平，更好地保障政府職能履行的基礎問題。如果能保持財政支出績效處於高水平，則對經濟循環的正反饋能夯實税基，保證財政收入的增長質量；或者能以更小成本發揮更好的基本政府職能、提高民生福利保障水平。這都是財政安全的基礎條件。我國曆來重視提升財政支出績效，已於2018年啓動具有中國特色的“全面實施預算績效管理”。從筆者的調研情況看，全面實施預算績效管理已在理念植入、組織架構、程序要求等方面取得很大進步，但如何發揮其實效還有待努力。績效理念的引入還未能全面體現在部門業務管理、預算管理層面；績效管理與預算管理的融合度還不夠；領導重視程度與政府管理再造之間還有較大距離。筆者認為，在當前形勢下，進一步加大力度，有望以全面實施預算績效管理為契機推動政府管理再造，提升政府效率；而如果力度不夠、重點不明，則其可能成為一場“運動式”改革，相關管理工作終將流於形式，導致基層單位的反感。

以發揮實效為標準，當前推進全面實施預算績效管理應注重以下幾方面：

一是進一步加大力度，強化業務與財政、績效管理與預算管理的融合。融合的過程就是要強化對預算編制的宏觀指導。融合的結果應體現為以績效為指引優化政府管理流程，固化到預算一體化管理信息化系統中。當然，這種融合是長期過程，應鼓勵地方先探索，中央部門以實效為標準評審後發佈“最佳實踐案例”予以推廣。

二是加強頂層設計，統一預算績效管理與業務部門的績效考核指標體系設計，減輕基層負擔。當前對公共部門的各類考核、監督渠道較多，不同渠道的考核和監督目標都指向提升政府績效，但由於頂層缺乏協調，導致基層應接不暇。可考慮加強中央部委層面的協調，將各類考核指標整合，確立核心和關鍵績效指標，不同類型的考核可在此基礎上予以拓展補充。國家審計、政府督察等可以此為基礎，以提升政府工作績效為目標加大監督力度。

三是適應財政支出的不同類型，明確工作重點。由於不同公共部門的特點不同，不同類型財政支出的績效顯示度有差異，一些財政支出的績效主要體現為成本節約，一些財政支出的績效主要體現為實施效果。全面實施預算績效管理，應是區分類型、明確重點的全面推進。為此，按照“十四五”規劃建議的要求，應着力推動財政支出標準化工作，對於一些可標準化的剛性支出，以政策績效評估為主，淡化日常績效管理；對於難以標準化的財政支出，則需加強全鏈條績效管理。可考慮選擇若干領域試點，以科學實施績效評價為核心，優化推進全過程預算績效管理制度。