英國觀察｜英國數字經濟戰略及雙邊、多邊數字政策分析_風聞
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當前，數字技術和數字經濟的快速發展，成為推動經濟增長6的主要引擎之一，正在極大地改變世界經濟格局。特別是ChatGPT火爆出圈，更是引發人們對人工智能（AI）技術發展的空前關注，科技革命與產業變革成為全球經濟變局的重要推動力量。
走出去智庫（CGGT）觀察到，近年來,世界主要國家和地區都把發展數字技術作為提升國際競爭力的重要方向,不斷加強系統性戰略規劃。數字技術作為國家間競爭的重要領域，能否跟上數字經濟的快速發展,也成為參與國際經濟競爭的關鍵因素。除了美國、中國、歐盟三大地區外，英國、日本、印度、韓國等國家的數字技術發展政策也對全球經濟格局變化帶來了重要的影響。
英國在數字經濟發展方面有哪些政策？今天，走出去智庫（CGGT）編譯歐洲改革中心（CER）高級研究員Zach Meyers的文章，供關注英國數字經濟發展的讀者參閲。
相關分析：
要 點
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、英國的數字優勢之一是初創企業數量與規模的快速增長。迄今為止，市值在10億美元或以上的英國科技公司數量排名全球****第四。
2、英國政府已將《網絡安全法案》列為監管社交媒體平台的優先事項，該法案在某些方面比歐盟的《數字服務法》更嚴格，尤其是在兒童保護方面，並使科技公司的高管面臨潛在的刑事處罰。
**3、**蘇納克將中國稱為“系統性挑戰”，而不是威脅，並強調有必要讓中國參與應對全球挑戰，將其做法描述為“強有力的實用主義”。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/Zach Meyers歐洲改革中心**（CER）高級研究員**
譯/走出去智庫（CGGT）戰略研究部
英國雖然在數字領域仍保有一定影響力，但其亦是一個逐漸失去方向性的數字大國。
2020年1月31日，英國正式脱離歐盟。此後，英國的數字技術政策幾乎沒有連貫性，英國政府在是否以及如何制定與歐盟的不同監管標準方面猶豫不決。歷任保守黨首相都渴望找出倫敦可以比布魯塞爾更好地監管的方式。然而，企業界仍面臨着反制壓力，要求最大限度地減少與歐盟的摩擦，並保持穩定的監管環境，因為歐盟仍是英國最大的貿易伙伴。與此同時，英國工黨在2022年的民意調查中一直領先於執政黨，儘管該黨的數字政策尚未明確。英國大選要到2025年1月才能舉行。
政治動盪一直是英國缺乏連貫的數字政策的一個因素。英國保守黨前首相鮑里斯·約翰遜在一系列政治醜聞之後於2022年7月7日辭職。其所在的政黨選舉利茲·特拉斯於2022年9月5日就職。特拉斯的預算政策擾亂了金融市場，於2022年10月25日被裏希·蘇納克取代。約翰遜政府制定了許多戰略，涵蓋數據、人工智能和數字競爭等領域，以促進高科技行業發展。然而，實施這些戰略的監管改革進展緩慢。預計蘇納克將為企業提供更多的連續性和確定性，但他也在推進其政黨內許多議員要求的新網絡安全、數字競爭和數據法。
一、英國技術與數字創新生態系統
1.英國生態系統的優勢和劣勢
英國的數字優勢之一是初創企業數量與規模的快速增長。如今，市值在10億美元或以上的英國科技公司數量排名全球第四。英國曾經排名第三，但在2022年被印度超越。[1]這一增長主要集中在服務業以及軟件和芯片設計等知識產權相關活動上，而不是製造業。金融科技（與支付公司Wise、Checkout.com和Worldpay以及數字銀行Revolut、Starling和Atom合作）一直是英國一個特別的優勢。半導體設計者Arm也是一家著名的英國科技公司。有幾個因素促成了這一成功的生態系統，包括英國強大的金融服務專業能力，以及深度資本市場的可用性，使英國公司在擴大規模的同時保持私有化。
英國也有強大的航天工業，每年產值估計為165億英鎊（約合186億歐元），多家全球衞星運營商位於英國。2021年的國家空間戰略將發展衞星產業作為經濟和國防優先事項。但並非所有的政府幹預措施都得到了好評，例如，政府向OneWeb投資3.74億英鎊（約4.22億歐元），這是一家提供近地軌道衞星以在世界各地提供寬帶服務的公司，該投資因缺乏明確的理由而受到批評。[2]
然而，除這些行業外，英國的商業投資和創新水平較低，尤其是在更成熟的公司中。研發強度低於可比國家：2019年，英國研發支出佔GDP的1.71%，而經合組織（OECD）的平均水平超過2.5%。[3]英國脱歐加劇了這一情況，這給貿易壁壘和監管穩定性帶來了不確定性，並通過限制移民來加劇英國的技能短缺。[4]英國脱歐導致英國生產率長期低下，尤其是在製造業等領域。這些限制意味着英國初創企業最終往往被大型外國公司收購或在海外上市。例如，2016年，Arm被出售給日本公司軟銀，軟銀目前正在考慮將公司在美國上市，而不是在倫敦證券交易所上市。
英國政府希望通過增加公共研發資金、讓高技能工人更容易移居英國的措施，使英國更具創新性。[5]英國政府還考慮脱離歐盟金融監管，從而允許英國養老基金將更多資本分配給風險更高的投資。相反，英國工黨希望利用產業戰略來幫助企業商業化和技術採用。
2**.對科技行業進行更多監管？**
在監管方面，英國政府幾年來一直致力於為數字平台實施專門的競爭制度，這是政府委託的專家小組[6]於2019年3月建議的。
該制度將使大型科技公司受制於個人的“行為準則”，以抑制反競爭行為，並可能要求一些公司提供數據轉移或互操作性以促進競爭。[7]該制度將比歐盟的《數字市場法》更具靈活性和針對性。與此同時，英國競爭和市場管理局在數字市場監管方面變得更加活躍。它進行了幾項市場研究，以強調Alphabet（谷歌）、蘋果和Meta（臉書）等美國大型科技公司的主導地位，並正在進行幾項調查。它有爭議地阻止了Meta收購小公司Giphy的提議，部分原因是這可能會減少未來潛在的競爭。英國當局的理由在上訴中基本上得到了支持。[8]
**英國政府****已將《網絡安全法案》列為監管社交媒體平台的優先事項，該法案在某些方面比歐盟的《數字服務法》更嚴格，尤其是在兒童保護方面，並使科技公司的高管面臨潛在的刑事處罰。**英國政府一再修改該法案，以減少其對言論自由的影響。
最後，英國一項新的外國直接投資審查制度於2022年生效。改革的動機很大程度上是認為有必要使英國的投資審查權力與英國盟友的權力保持一致，而不是表明英國的開放性發生了變化。該制度允許英國對可能構成國家安全風險的交易進行審查和干預，外國收購人工智能、數據基礎設施、衞星和空間技術等“敏感領域”需要事先獲得批准。這些工具既適用於英國競爭對手的收購，也適用於英國盟友的收購——例如，它適用於法國投資者收購英國最大電信公司英國電信的少數股權。[9]英國工黨的政策可能更嚴格，不僅旨在保護國家安全，還旨在保護英國的“主權能力”。
二、英國數據政策
目前，英國在國內法中保留了歐盟的《通用數據保護條例》（GDPR）。英國脱離歐盟後，歐盟和英國各自決定對個人數據提供足夠的保護，以保護個人數據的自由流動。然而，鑑於英國希望調整其數據保護標準，歐盟做出了臨時決定：除非歐盟機構做出其他決定，否則該決定將在四年後結束。[10]
儘管如此，英國政府一直在探索如何減輕GDPR施加的監管負擔，以促進創新和經濟增長。英國前首相約翰遜於2022年6月概述了英國的戰略，[11]此後不久，英國政府向議會提交了《數據保護和數字信息法案》。該法案比《通用數據保護條例》的一些監管力度相對温和，但其它監管措施則可能更具煽動性，例如英國政府對英國數據保護機構的影響力越來越大。在撰寫本文時，蘇納克政府已表示可能會修改該法案，以尋求與歐盟的監管措施更多的不同。英國政府堅稱，任何改革都不會為歐盟終止個人數據的自由流動提供任何理由。儘管如此，許多歐洲議會議員和英國企業仍然感到擔憂。[12]
**英國政府數據戰略的另一個重要方面是與外國政府達成雙邊協議，以確保無縫數據流。英國政府將與澳大利亞、巴西、哥倫比亞、迪拜、印度、印度尼西亞、肯尼亞、新加坡、韓國和美國的雙邊協議****確定為優先事項。**如果英國未來與歐盟認為沒有提供足夠數據保護的國家達成數據傳輸協議（其中包括英國優先名單上的大多數國家），歐盟擔心英國將可能成為把歐盟公民個人數據傳輸到保護不力的國家的渠道。
英國當局訪問個人數據的權利通常受到嚴格的法律約束。然而，在國家安全等領域也有廣泛的例外。歐洲法院和歐洲人權法院一再認定，英國國家安全機構收集數據是非法的，例如，英國允許國家安全機構大規模收集個人數據。[13]
三、英國數字基礎設施
英國電信行業由英國通信管理局(Ofcom)監管。儘管英國已經脱歐，但英國目前仍在繼續使用歐盟2018年《歐洲電子通信規範》的監管框架。然而，英國脱歐的負面影響依然存在。其中包括英國大多數主要移動運營商在歐盟重新徵收漫遊費，而歐盟在2017年基本上取消了漫遊費。
儘管如此，英國的數字基礎設施市場競爭相對激烈，幾個主要的固定電話和移動網絡服務商都是私有的。英國現在的固定電話服務商是British Telecom（BT），其必須通過獨立的公司運營其網絡和零售部門，為BT的零售業務和英國許多需要接入BT網絡才能接觸到客户的獨立通信公司提供一個公平的競爭環境。
近年來，英國利用公共補貼和税收優惠來鼓勵推出競爭激烈的光纖網絡。Ofcom也改變了監管方式，以激勵更多的投資。因此，BT已廣泛推出光纖，並計劃在2026年12月前將英國80%的房屋升級為全光纖連接。Virgin Media O2運營着一個覆蓋英國一半以上人口的有線網絡，該公司也計劃升級和擴展其網絡。其他公司也在以較小的規模推出全光纖網絡。在撰寫本文時，97%的英國房屋可以接入速度至少為30Mbit/s的寬帶連接，70%的房屋可以接入至少1Gbit/s下載速度的網絡。[14]
目前，**英國有四個國家移動網絡服務商——BT/EE；Virgin Media O2（Liberty Global和Spain’s Telefónica的合資企業）；Three（香港CK Hutchison的附屬公司）；以及沃達豐。**許多“移動虛擬網絡運營商”轉售這些網絡服務商的連接。Three和BT/EE共享其移動基礎設施的重要部分，Virgin Media O2和沃達豐也是如此。2016年，歐盟委員會阻止了Three在英國收購Virgin Media O2的嘗試，聲稱將網絡數量減少到三個將提高價格並減少創新。自那以後，歐盟委員會的決定被歐盟總法院宣佈無效。[15]此後，Ofcom軟化了由四個合併為三個的立場（儘管英國競爭和市場管理局擁有最終發言權）。自那以後，人們一直在猜測這與沃達豐與Three的合作有關。
英國99%的場所都有户外4G服務，[16]所有英國移動網絡現在都開始推出5G。2022年12月，Ofcom估計大約67-77%的英國場所有户外5G服務。
**英國政府支持Open RAN，這是一項旨在通過在移動運營商接入網絡的不同部分之間使用開放接口來增加5G供應競爭的舉措。**英國政府表示擔心，在英國移動數據商被要求從5G網絡中移除中國公司華為的設備之後，如果不這麼做，英國移動運營商將“過度依賴太少的供應商”（即芬蘭公司諾基亞和瑞典供應商愛立信）。[17]政府已承諾將投入2.5億英鎊（約2.82億歐元）用於加速這項技術，並希望到2030年，35%的移動流量通過開放式RAN傳輸。
**在雲計算方面，英國在數據中心的投資水平是歐洲最高的，英國企業在雲服務方面的技術水平也是世界最高的。**然而，英國雲計算市場高度集中：公共雲基礎設施市場81%的收入來自美國公司亞馬遜、微軟和谷歌。其它參與者的綜合市場份額正在下降。[18]Ofcom已於2023年開始進行一項市場研究，將考察雲服務的競爭強度。
在國際網絡基礎設施方面，英國有大約60條海底電信電纜，其安全性越來越令人擔憂。英國某些冗餘較少的孤立地區，如海峽羣島和設得蘭羣島，最近因電纜損壞而導致通信中斷。英國政府最近委託兩艘船隻專門監測和保護英國的電纜基礎設施。
四、英國在數字領域的雙邊和多邊聯繫
截至2023年初，英國與歐盟在數字合作方面的關係不佳。這在很大程度上是因為英國和歐盟之間關於避免在愛爾蘭島進行邊境檢查存在爭議。因此，這兩個制度之間的協調受到了限制。例如，歐盟尚未與英國競爭和市場管理局就《諒解備忘錄》達成一致，該備忘錄將加強跨境數字競爭調查方面的合作。歐盟也沒有表現出允許英國參加歐盟-美國貿易和技術理事會（TTC）的興趣。相反，英國鼓勵在七國集團和二十國集團等更具包容性的論壇上討論數字政策問題。例如，作為輪值主席國，英國於2020年10月就七國集團貿易部長達成的一系列數字貿易原則進行了談判。[19]迄今為止，蘇納克與歐盟採取了比其前任更為和解的方式，這可能會改善雙方數字協調的前景。
英國與中國未來的關係尚不確定。2021年，英國公佈了一項安全和外交政策戰略，建議“繼續尋求與中國建立積極的貿易和投資關係，同時確保我們的國家安全和價值觀得到保護”。[20]對與中國的數字領域合作，英國採取了比美國更寬容的態度，允許中國公司華為設備在有限的程度上保留在英國的光纖網絡中，（約翰遜也曾希望允許華為在5G網絡中發揮有限作用，但在華盛頓和其他保守派議員的壓力下態度緩和）。到目前為止，蘇納克將中國稱為“系統性挑戰”，而不是威脅，並強調有必要讓中國參與應對全球挑戰，將其做法描述為“強有力的實用主義”。然而，蘇納克受到來自美國及其鷹派同僚越來越大的壓力的制約。[21]中國方面對英國政府最近迫使一家中資公司剝離英國芯片製造廠的決定感到憤怒。英國議會一個委員會最近呼籲對技術和數據貿易實行“更嚴格的面向中國的限制”。[22]美國鼓勵包括英國在內的歐洲採取鷹派做法，幫助遏制中國的技術能力。考慮到這些因素，英國與中國在數字方面****上進行重大合作似乎不太可能。
英國還專注於發展與美國和其他數字領域合作伙伴的聯繫。例如，2021年，英國和美國簽署了一項夥伴關係，以加強在人工智能和數據流監管等領域的合作，並於2022年發起了一次鮮見於報道的“技術和數據全面對話”。然而，與美國達成全面貿易協議——這是那些支持英國脱歐的人最大的野心之一——仍然是不可能的。英國還專注於與日本、澳大利亞、加拿大、新西蘭和新加坡等中等經濟體達成貿易協議。其中包括對數字貿易的廣泛承諾，例如，限制數據離岸要求。一個兩黨議會委員會批評這種雙邊方式支離破碎，不足以應對中國的技術治理模式。[23]
從中期來看，鑑於歐盟作為英國最大貿易伙伴的重要性、擁有相似的基本價值觀、美國的政治動盪，以及需要更協調地平衡中國在技術標準和治理方面日益增長的影響力等因素，英國最終將不得不與歐盟建立更密切的關係。
注：本文節選自法國國際關係研究所報告“The Technology Policies of Digital Middle Powers”，原文標題“United Kingdom: Influential but Directionless”（英國：有影響力但無方向性）。
註釋：
1. D. Thomas, T. Bradshaw and N. Megaw, “‘Why Have We Not Grown Any Giant Companies?’ The UK’s Attempt to Take On Silicon Valley”, Financial Times, September 10, 2021; see also www.statista.com.
2. UK Parliament, House of Commons, Science and Technology Committee, “UK space strategy and UK satellite infrastructure”, November 4, 2022.
3. OECD, “OECD Science, Technology and Innovation Scoreboard”, Oecd.org, 2022, available at: www.oecd.org.
4. Z. Meyers and J. Springford, “UK Science and Technology after Brexit: How to fix it”, CER policy brief, Centre for European Reform, November 28, 2022.
5. HM Government, “UK Innovation Strategy: Leading the future by creating it”, Gov.uk, July 2021, available at: www.gov.uk; HM Government, “UK Digital Strategy”, Gov.uk, June 2022, available at: www.gov.uk.
6. J. Furman et al, “Unlocking Digital Competition: Report of the Digital Competition Expert Panel”, Gov.uk,March 2019, available at: www.gov.uk.
7. The government is not pursuing changes to the merger regime recommended by the expert panel. HM Government, “A New Pro-competition Regime for Digital Markets – Government Response to Consultation”, Gov.uk, May 6, 2022, available at: www.gov.uk.
8. UK Competition Appeal Tribunal, Meta Platforms Inc v Competition and Markets Authority, Case No 1429/4/12/21, June 14, 2022
9. A. Gross, R. Wright and J. Pickard, “UK Government to Probe Altice’s BT Stake”, Financial Times, May 26, 2022.
10. Commission Implementing Decision of 28.6.2021 pursuant to Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council on the adequate protection of personal data by the United Kingdom.
11. HM Government, “Data: A New Direction – Government Response To Consultation”, Gov.uk, June 23, 2022, available at: www.gov.uk.
12. V. Manancourt, “‘We Were Taken For Fools’: MEPs Fume At UK Data Protection Snub”, Politico, November 7, 2022.
13. S. Lowe and C. Mortera-Martinez, “Post-Brexit Data Transfers are Not a Done Deal”, CER bulletin article, Centre for European Reform, March 29, 2021.
14. Ofcom, “Connected Nations 2022”, December 15, 2022, available at: www.ofcom.org.uk.
15. General Court, CK Telecoms UK Investments Ltd v European Commission, Case T399/16, May 28, 2020. An appeal to the European Court of Justice is underway.
16. Ofcom, “Connected Nations 2022”, op cit.
17. HM Government “5G Supply Chain Diversification Strategy”, November 30, 2020.
18. Ofcom, “Ofcom to Probe Cloud, Messenger and Smart-Device Markets”, September 22, 2022, available at: www.ofcom.org.uk.
19. HM Government, “G7 Trade Ministers’ Digital Trade Principles”, Gov.uk, October 22, 2021, available at: www.gov.uk.
20. HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, Gov.uk, March 16, 2021, page 22.
21 .C. Mason, “Rishi Sunak sets out China policy as Tory critics loom”, BBC News, November 29, 2022.
22. UK Parliament, House of Commons, Foreign Affairs Committee, “Encoding Values: Putting Tech at the Heart of UK Foreign Policy”, July 8, 2022.
23. 同上。
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