昨日昆明官方一紙“嚴正聲明”，牽出中國“造城運動”的一大懸案｜文化縱橫_風聞

 常晨 陸銘

上海交通大學安泰經濟與管理學院

（本文原載《學術月刊》2017年第10期）

【導讀】近日，一份《昆明城投專家會議紀要》在坊間流傳，內容涉及昆明部分城投債兑付困難等情況，引起各方關注。城投債出現問題並非個例，此前遵義道橋公司對百億貸款進行展期，貴州省政府研究中心更稱靠自身能力已無法有效化解債務困境。人們深思：今天城市發展快、新城遍地起，地方政府負債到底何解？

**本文從城市的土地、人口和產業關係出發，考察新城建設模式下存在的弊端與隱患，分析新城建設模式的矯正之道。**作者指出，**土地利用和人口流動、產業發展方向相背離的新城建設，是導致新城發展緩慢、地方政府債台高築的關鍵因素。**作者強調，有效的城市建設必須以勞動力自由流動為基礎，配合人口和產業發展的實際需求，進而實現新城的有效分工和產業聯動。**人口的規模、結構和分佈本應是土地規劃和產業發展的結果，但在實踐中，卻出現了新城建設總量過剩與供需錯位、新城建設低效又無力償還先期債務的“懸案”。**一旦新城建設無法及時獲取回報，之前舉債投資的政府難以通過租税收入償還建設債務時，債務風險累積與新城建設便走向惡性循環。

作者認為，面對新城建設的潛在風險，中國若想實現可持續的經濟增長，應錨定土地供應和城市建設符合產業發展和人口集聚的方向，從土地產權、用地規劃、政府-市場關係、官員考核、金融體制、過剩新城處置等方面作出有效調整。

本文原載《學術月刊》2017年第10期，****原題為《新城：造城運動為何引向債務負擔》。文章僅代表作者觀點，供諸君參考。

新城：造城運動為何引向債務負擔

近十年來新城新區（本文統稱“新城”）在全國各地大量開建，特別是在2009年之後，呈現出爆發性增長的態勢。然而，大量新城建在人口呈流出態勢的中西部省份和中小城市，同時，規劃密度低，且遠離所屬城市老城區。出現這種現象，本質上是因為建設用地指標的配置與人口流動方向相背離，且地方政府試圖先建城，再吸引產業和人口。而經濟規律卻告訴我們，人為規劃的新城並不會因為有了城市就會有相應的人口和產業，而是人口和產業潛在增長動力強的地區才產生新城建設的回報。

本文將從城市的土地、人口和產業的關係出發，考察當下新城建設模式的利與弊。有效的城市建設須以勞動力自由流動為基礎，配合人口和產業發展的實際需求，實現各新城的有效分工和產業聯動，服務於以大城市和都市圈為區域經濟增長極的高效城市體系。由於中國的新城建設是以地方政府主導並依靠舉債完成的，若新城違背經濟規律而建設，建成後不能吸引足夠的人口和產業進駐，則轉化成地方政府債務負擔，嚴重影響經濟的可持續發展。

（昆明市國資委闢謠）

**▍**城市建設的邏輯：土地、人口和產業的關係

是否尊重城市發展規律，處理好土地、人口和產業之間的關係，決定了新城的成敗。城市發展以土地規劃作為約束條件，產業發展在土地供應的總量和結構約束下由市場各方力量角逐形成，而人口的規模、結構和分佈則是土地規劃和產業發展的結果。

在發達國家的市場機制下，城市的發展先有產業，再有人口和土地需求。首先是由企業根據每個城市的區位、資源等多種條件決定選址，土地供給雖然在靜態條件下是企業選址的約束條件，但在動態過程中則由價格機制引導，不斷適應產業發展的需求。無論是城區擴建還是另建新城都是將農業用地（或其他類型的非城市建設用地）轉化為城市建設用地，實現城市擴張，直到遇到城市的土地用途規劃邊界。在市場機制作用下，若要城市建設得有效率，需要讓土地資源利用適應需求。具體來説，不同的企業有着各自的收益和成本考量，各企業從接近市場中獲得的收益不同，能夠支付起的用地租金也是不同的，競爭性的土地市場保證了城市內的各個地塊被為其支付最高租金的企業獲得，城市地塊通過市場調節實現了最高效的功能分區。在一個單中心城市，城市內各地塊的價格會隨着地塊到市中心距離的增加而降低，並終止於租金等於農業生產用地可支付租金的地塊位置，城市的邊界就此確定。城市經濟發展後，人口的增長、生產率的提升、居民收入的提高共同導致人們對城市用地需求和城市土地實際產出的增長；而通信、通勤、運輸工具的技術進步降低了人們出行的時間和成本，擴大了人們經濟活動的可及範圍，產出提升和運輸成本下降的雙向作用共同推動了城市地價的上升，城市邊界地塊的租金高於了農業用地的租金，城市邊界上農業用地被轉化為城市用地，城市就在市場成為配置資源的決定性力量下擴張。

在給定區域經濟發展格局下，產業在地區間實現有效分工，形成每個城市不同的產業總量和結構，勞動力自由流向各地區和經濟部門，尋求最高的收入和生活質量，相應地產生每個城市人口的總量和結構。經濟活動中存在的知識外溢是高技能勞動者向大城市集聚，從而導致這些城市規模擴張的源動力。由於高、低技能者之間存在互補性，高技能者向大城市集聚的過程中，也將帶來大量低技能勞動力的需求。在世界範圍內存在的普遍規律是，勞動力在大城市有着更高的人力資本回報，同時，大城市有更好的服務質量和多樣性，人口空間分佈正逐漸向大城市及其周圍的都市圈集聚。

與其他市場經濟國家相比，中國的土地供應未能適應需求。在經濟全球化的時代，各地區深度參與全球經濟產業鏈的分工與合作，區位競爭力在很大程度上影響了該地區的生產率水平和產業分工。中國東南沿海的港口城市因其接近國際市場獲得了優先發展的機會，並通過規模經濟逐步形成產業集聚的優勢，同時伴隨着持續的人口流入。在通常的市場經濟中，人口的持續流入將帶來土地和住房的需求，價格機制將引導供給端適應需求端的變化，擴大該地區的土地利用規模。而**中國採取中央計劃式的土地配置方式，並試圖通過土地配置控制跨地區的人口流動和平衡地區間的產業發展總量水平。**在勞動力不斷向東部省份流入的情況下，制定出偏向中西部（特別是中小城市）的土地政策，將建設用地指標向中西部傾斜。圖1顯示了中西部土地供應占全國總量份額的時間趨勢，其中，2003年出現了明顯的拐點，中西部的土地供應占比從2003年的29.6%提升至2014年的60%。中西部地區建設用地指標的大量富餘抑制了當地的土地價格，偏低的用地成本間接地補貼了低產出效率的企業，地方政府為吸引投資和提升GDP，互相競爭性地壓低地價甚至補貼配送土地，導致土地利用效率低下；而東部省份土地供給的減少導致其土地出讓價格大幅提高，進而提升了企業的用地成本。與此同時，**建設用地指標被收緊地區的房價和勞動力工資出現了過快上漲，企業被迫以資本投入代替勞動力投入，致使中國出現了過早的產業升級；高企的房價又吸引企業將資本從製造業轉向房地產，導致製造業的生產率下降、房地產業的過度投資和結構性失衡。**一線和少數二線大城市房屋供不應求，而土地供給充足的中西部地區（特別是中小城市）房地產投資過剩。三四線城市大量的庫存滯銷對企業回籠資金償還銀行貸款形成壓力，2016年，中央經濟工作會議正式將房地產去庫存作為五大工作任務之一。

在傳統規劃思維下，中國的新城建設呈現出距離老城較遠的特徵。在市場化的用地機制下，各地塊與中心城區的距離因其反映了接近市場的程度，在很大程度上決定了該地塊的結構功能。根據“中心-外圍”的理論模型，會在離中心城市足夠遠、市場潛力足夠大的位置出現次中心，形成多中心的城市體系。而當前中國各城市大多也在市郊較遠的位置建設了新城，但這不符合“中心-外圍”模型的機制，因為中國的絕大多數城市規模不夠大，並不具有出現次中心城區的市場潛力。在這種情況下，本意試圖與主城拉開距離才能避免“攤大餅”的新城建設，卻實際上“攤了更大的一塊餅”。遠離主城意味着遠離市場，延長了人們的通勤距離，不利於新城的產業發展、人口集聚和公共服務設施的建設，最終導致新城缺乏活力，發展緩慢。

中國的新城建設也不夠重視人口密度對於城市發展的重大意義。高密度的城市人口因其具有分享固定投入（sharing）、生產要素間的高效匹配（matching）、不同廠商間和廠商員工間的相互學習（learning）等規模經濟效應，故新城須有適度的人口密度，才能讓生產者降低單位生產成本、提高生產率，消費者獲得更加專業化和多樣化的服務，並降低新城建設初期公共服務和基礎設施的人均成本。當前中國絕大多數的新城規劃中均提出要打造高新技術產業和金融商務中心，但絕大多數的新城並不具備發展這些高端產業的條件，同時，因其新城密度不足，並且城市自身的人口規模有限，更難以滿足先進製造業和生產性服務業發展的集聚條件。

**▍**新城建設的總量過剩與供需錯位

（一）新城規模過大，數量過多，2009年後擴張迅速，且大量建在人口流出地

《大英百科全書》將新城定義為一種規劃形式，其目的在於通過在大城市以外重新安置人口，設置住宅、醫院和產業，設置文化、休憩和商業中心，形成新的、相對獨立的社會。我們以此為參照將新城定義為承載一定規模人口，併為其提供較完整的城市生產生活功能的具有較清晰邊界的片區，故本文所統計的新城數據是具有較為成熟的城市綜合服務功能的新城，不包含工業園區、大學園區、科技園區等“功能單一”的片區。我們依據手工收集的新城規劃建立了新城數據庫，涵蓋了截至2014年全國281個地級以上城市（不含直轄市和拉薩以及個別新設地級市），其中有272個城市有在建或已建設完成的新城。全國新城規劃面積加總達6.63萬平方公里，規劃人口1.93億人，平均每個城市建有2.5個新城；全國各城市的新城規劃面積中位值約為40平方公里。 2008年國際金融危機後，地方政府設立的新城數量激增，規劃的新城面積迅速擴張。在我們收集的數據中，2009年之後規劃的新城面積是之前的2.77倍，規劃人口是之前的1.95倍。大規模的建城熱潮直到2013年才有所收斂。

2009年後，新城建設在全國範圍內鋪開，大量新城建設在中西部和東北地區的人口流出地。常晨和陸銘發現，**在2008年之前，人口較多的城市更可能規劃建設新城，但到2009年之後，新城就已經大量佈局在中西部省份和中小城市周圍。**即使我們收集的數據可能並不完整，仍然顯示出，截至2014年，除去山地、牧區等不適宜發展城市的地方，全國各省市都建設有新城新區，而且有不少規劃較大的新城佈局在中西部省份和遼寧，其中不乏人口流出地。

（4月27日上海清算所發佈昆明城投被納入失信被執行人名單的公告）

（二）行政配置土地違背經濟規律

在城市經濟活動中的製造業和服務業是以建設用地作為其載體，而人們的居住生活也需要住房和商鋪。故在通常的市場經濟中，土地面積和土地利用強度應適應人口規模和產業發展的需求。而中國的土地供給是以建設用地指標的形式受政府直接調控的，且出於平衡區域經濟總量發展的目的，建設用地指標供應向人口流出、經濟發展水平落後的中西部傾斜。該土地政策的一個後果就是，新城大規模建設在了中西部省份和遼寧。

**1. 東南沿海的快速發展吸引中西部人口的持續流入。**改革開放後，東南沿海地區因為港口等地理優勢，使其製造業迅速發展，引發了大規模的人口轉移，每年有數以億計的勞動力從內地來到沿海。且由於經濟發展具有很強的規模效應，人口從中西部地區向東部地區轉移的趨勢並未因東部地區人口規模的增長而緩解，反而延續至今。圖2顯示了2008年至2016年東部和中西部地區跨省外出農民工的人數，可以看出，東部地區每年跨省外出的農民工數量不足1000萬人，而中西部地區農民工外出人數約6500萬，其中流向東部地區的人數達5960萬。而且，這樣大規模的持續人口流動在實施了開發中西部和振興東北老工業基地等政策之後維持不變，顯現出東部強大的經濟集聚力，也符合全球範圍內經濟和人口向少數地理優勢地區集聚的規律。

**2. 新城建設的區位與人口流動方向背離。**在中國偏向中西部的土地供應的政策背景下，新城建設大量出現在中西部的人口流出地。中西部省份由於有過剩的建設用地指標，建設新城-土地抵押與再融資-新城擴大建設的循環過程，成為當地政府拉動短期經濟增長的主要方式之一。地方政府在設立新區後，先對劃入新區的地塊進行基礎設施改造，通過基建投資拉動經濟增長；在新城的公共設施初具規模後，開始招商引資吸引企業，而實際引資規模往往遠低於事先的規劃。圖3顯示了東部和中西部地區截止到2013年開建新城的總體情況，可以看到，人口流出的中西部地區新城規劃的數量和規模都遠遠超出人口流入的東部地區。由於人口規模反映了當地的市場規模，並帶來經濟集聚的優勢，人口的大量外流造成中西部地區市場的整體萎縮，新建的新城市場規模和增長潛力均不足。市場規模小，人力資本儲備不足，難以吸引企業進駐；而企業不進駐，城市的公共設施和生活服務功能缺失，難以吸引人口流入。

**▍**新城建設低效，發展緩慢，無力償還先期債務

中國的新城建設是政府通過舉債進行的基礎設施投資，投資回報高於資金借貸成本是決定一項投資成功的基本標準。而新城建設中出現的問題本質上是利用成本高昂的資金進行土地開發，但土地利用未能與人口和產業的用地需求相匹配，從而造成建設效率低下、新城發展緩慢，債務本息沉重的問題。

（一）新城建設低效

由於建設用地指標行政性配置方向未能和人口流動方向保持一致，中西部地區的土地供應較東部更加充足，地方政府在徵收農地時價格相對低廉；而現行的體制和地方融資平台的國企特性，也促使地方政府敢於借債，商業銀行敢於放款、積極放款。過剩的土地供應、過低的徵地成本、充足的資金供給共同導致中西部省份地方政府規劃的新城新區更加粗放，存在規格過高、規模過大、個數過多、密度過低、與主城區距離過遠等問題。

**1. 建設規格過高，新城定位與實際脱節。**大量地方政府在規劃新城時，並未充分考慮本市經濟發展的現實情況，未結合自身的產業優勢和服務人羣的實際需求去規劃新城的功能定位。根據我們查閲的各省市新城管委會公佈的新城定位資料，幾乎所有的新城都提出要發展第三產業、高新技術產業，着力打造科技新城、生態新城、濱江新城等現代化城市綜合服務體系。部分三四線城市的新城功能定位中只有生產性和生活性服務業，另一些城市的新城規劃是在外圍發展先進製造業，內部發展服務業，建設行政中心、金融中心、中央商務區等。大量的新城不僅產業規劃與自身發展階段不符，新城的公共設施建設標準也比肩國內外城市建設的一流水準，新城建設投入過高，與實際需求脱節。

**2. 建設規模超過本地市場的潛在需求。**根據我們統計的新城數據，全國281個地級以上城市（不含直轄市和拉薩以及個別新設地級市）中的272個城市有在建或已建設完成的新城，在我們統計的新城中，公佈有規劃面積的新城有600個，面積加總達6.63萬平方公里，公佈有規劃人口的新城459個，人口加總達1.93億，而這可能只是全部新城的一部分。值得注意的是，人口流出嚴重的遼寧省新城的規劃規模位列全國第一，規劃總面積接近10000平方公里，規劃總人口約2200萬人。其中瀋陽市新城規劃總面積達到3500平方公里（超過半個上海），規劃總人口約650萬人；在大連，由金州新區和普灣新區合併成立的國家級新區金普新區規劃面積達2299平方公里。而1990年開發開放的浦東新區總面積只有1210平方公里，發展至今常住人口為550萬人。可以看出，此輪新城建設中，大量新城的建設規模遠超過本地市場的潛在需求。新城新區的規劃統計詳見表1。

**3. 新城個數多，難以集聚產業和人口。各城市在大力開展城鎮化建設時，本應結合城市自身的區位條件，找到優勢的發展區位，並據此確定新城的選址，但實際情況卻是新城建設分散，難以形成高效的產業集聚模式。**新城建設需耗費大量的前期投入，若能將資源集中到一處，相對於分散建設，具有相對的規模優勢，有利於新城初期的快速發展。但目前的實際情況卻是地方政府往往不只建一個新城。從表1中看到，每個城市平均建有2.5個新城。設立新城個數最多的是成都市，總共有14個新城。新城總面積最大的瀋陽市也建有13個新城。大量的新城都是在2008年後設立的，一年之內開建多個新城的例子不在少數。以杭州市為例，2008年杭州提出在錢塘江兩岸同時建設10座新城。由於10座新城均沿錢塘江兩岸，杭州新城選址相對集中，有利於新城的互聯共建。但大多數城市的新城選址並非如此，若以主城區為中心，多數城市將新城建在了主城區東南西北的不同方向。分散的新城建設未能對地塊進行科學的功能劃分，新城與新城之間的發展聯動也遭弱化，不利於新城形成高效的產業和人口布局。

**4. 新城密度低，難以發揮規模經濟和集聚外部性。**地方政府規劃的新城密度過低，不利於分攤新城的公共服務和基礎設施成本，也不利於新城內形成產業和人口間的知識外溢。從表1中看出，各地方政府在規劃新城時，並未注重產業和人口的集聚發展，規劃密度中位值僅為6430人/平方公里，是2000年全國平均城市人口密度的50.5%。從20世紀80年代至今，中國正在經歷大規模的人口轉移，人口分佈正逐漸向大城市和都市圈集聚，這使得大量中小城市的人口規模較2000年並未有大量增加。這樣的實際情況導致有為數不少的中小城市的主城區人口規模並未超過實際承載能力，若在此基礎上再建新城，會令城市人口密度進一步降低。以貴州省貴安新區為例，新區規劃面積達1795平方公里，到2030年貴安新區的人口發展規模為200萬人，規劃密度僅為1114人/平方公里；而同等規模的甘肅省蘭州新區總面積達1744平方公里，到2030年規劃人口100萬，規劃密度僅為573人/平方公里。過低的人口密度導致公共服務和基礎設施的共享度下降，資源利用效率不高。

**5. 新城選址偏遠，難以有效利用本地市場。**新城的密度指標主要影響的是先期投入的人均成本，以及新城依靠自身規模發展的正外部性，而新城到主城區的距離則衡量了新城接近市場的程度，這會影響到新城吸引資源的能力和依靠主城市場發展的潛力。表1顯示，在我們能查到新城到主城距離的樣本中，平均距離是25公里（中位數為14公里），而我們使用相同樣本計算得到的2013年城市市轄區建成區面積均值為136平方公里，若將市轄區近似看成一個圓形或方形區域，市中心到市區邊界的距離約為6公里。由此看出大量新城的選址離城市建成區較遠，新城發展初期難以利用主城區的市場規模吸引資源，同時也降低了新城長期發展的潛力。繼續以貴安新區為例，貴安新區選址在貴陽市和安順市之間，新區距離貴陽和安順的距離分別在40公里和60公里左右。還有一個值得注意的現象，近年來，各省市政府都在積極地向國家申請通過本市的高鐵線路，有為數不少的城市在獲批高鐵線後，便以此為契機在高鐵站附近設立“高鐵新城”。但大多高鐵線路並不與普通火車線路重合，會另外鋪設鐵軌線路並且大多離市區較遠。故在高鐵站旁設立的新城也離主城區較遠，新城無法憑藉主城區市場獲得初期發展的動力。

（二）新城建設低效導致債務風險累積

**新城建設的資金主要是由地方政府成立的融資平台通過舉債的方式募集的。**若新城建設初期能夠依靠主城市場並注重產業和人口的集聚優勢，形成高效的城市空間佈局，則易於吸引投資，新城配套的生活設施不斷完善後，則能吸引更多的人口進入，形成良性的新城發展模式。政府能從新城的經濟增長中收取租税，用以償還前期建設投資產生的債務。若新城建設的效率低，不能吸引企業和人口進駐，政府則難以獲取租税收入償還新城建設債務，不得不進行債務展期和置換。

**1. 地方政府融資規模大，融資成本高。**中央政府在2008年金融危機後出台了支持地方政府成立融資平台，為中央投資項目提供配套融資的政策，此後地方政府債務迅速增長。截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約10.9萬億元，負有擔保責任的債務約2.7萬億，可能承擔一定救助責任的債務約4.3萬億元；總共17.9萬億的債務餘額中只有不到3.2萬億元產生於2008年以前，2009年當年新增債務額就達到了2008年債務餘額的61.92%。大量債務給地方政府帶來沉重的還款負擔，截至2014年末，地方政府債務的債務率約為86%，其履約能力和公共財政的可持續性受到市場質疑。

**2. 地方政府債務不僅規模大，其債務成本也很高。**截至2014年末的地方債餘額中，90%以上是地方政府的融資平台通過非政府債券的方式舉借，平均年化利息率在10%左右。由於大部分的地方債基本保證剛性兑付，實際違約風險低，10%的年化利率遠高於風險水平相當的其他債券的利率，地方政府募集資金的成本過高。而地方政府通過舉債建設的新城，由於規劃不當缺乏活力，部分新城淪為“空城”“鬼城”，政府無法通過新城發展後的租税收入支付高額本息。為此，財政部於2015年起，陸續出台了地方債的置換政策，將短期高息的城投平台銀行貸款通過定向承銷的方式置換成長期低息的地方政府債券。置換後存量債務的平均成本從10%降至3.5%，每年為地方政府減輕還款壓力2000億元。

3. 越低收入的省份借債更多、債務率居高不下。中國的地方債在總體上體現出規模大、成本高的問題，但從實際償債主體的角度看，各省市的償債能力各不相同，越低收入的省份借債更多，新城建設更加鋪張；而密度低、遠離市場又導致新城發展低效，政府負債率居高不下。在中國的經濟版圖中，沿海較內地的經濟規模更大、發展階段更高，故東部地方政府的財政運作能力和償債能力更強。相對而言，中西部較沿海地理區位劣勢，生產效率和經濟活力更差，人口處於長期外流的狀態。圖4顯示了2015年各省市地方政府負債率和人均GDP的關係，可以看出，人均產出低的省份的政府負債率更高，特別是近年來基礎設施建設投入較大的貴州省，其政府負債率遠高於其他各省。人口的長期外流導致主城的市場規模萎縮，新城的綜合競爭力偏弱，故密度和選址在新城發展中更顯重要。但較弱的經濟狀況促使地方政府有動機通過基建投資拉動增長，在遠離市區的位置新建密度低的新城。根據我們的研究，新城規劃密度越低，距老城區越遠，越是加劇地方政府的債務/GDP比率，這在中西部省份更為明顯。圖5顯示了截至2013年，地方政府債務規模和新城規劃面積的關係，在剔除了城投債或新城規劃面積為0的樣本點後，新城規劃面積越大，其地方政府的債務量也越大。

**▍**中國式的新城建設為什麼低效

當前中國新城建設低效的原因是違背經濟規律下的過度建設，但造成這種現象的原因卻是多方面、深層次的。一方面，土地資源的行政化配置、土地產權保護的缺失、地方官員考核機制的不完善共同導致了地方政府低效率的新城建設；另一方面，中國的行政體制也為其提供了方便的資金來源，讓低效的新城建設獲得了資本支持。

（一）土地資源是中央計劃配置的

中國違背經濟規律的土地配置方式，導致用地效率低下。首先，正如本文第一節所述，政府出於區域經濟總量平衡的考量，將大量建設用地指標違背經濟規律地投向人口流出、人口密度低、產出效率低的中西部地區。其次，在2008年國際金融危機後，為服務於保增長擴內需的宏觀調控目標，國土資源部下調了屬於“優先發展產業且用地集約的工業項目”用地出讓價格的最低價標準，並特別加大了對中西部地區的扶持力度，將中西部“城鎮建設用地範圍內的國有未利用地”按50%的出讓最低價標準執行。最後，中西部地區工業用地不僅出讓限價標準過低，部分地方政府甚至採取壓低地價、徵後補貼返還、獎勵的方式吸引企業資源、擴大企業的投資規模，令經營性用地的招拍掛制度的“公示”意義大於“競價”意義。供應量和價格雙雙非市場化的用地機制相互作用，加深了土地資源的配置扭曲。

（二）農地產權缺乏有效保護，徵地補償過低

中國新城建設的低效率不僅歸因於行政性的土地配置方式，對土地資源的產權保護不力，農業用地補償過低也是一重要因素。根據科斯定理，良好的產權制度保證了生產要素在競爭性的交易市場中由出價最高的人獲得。若土地產權明晰並被保護，通過市場交易原土地產權所有者可以獲得和地塊價值相當的轉讓收入，而該地塊使用權則由能實現最大化經濟產出的購買者獲得。根據中國現行的土地管理制度，在農業用地轉為城市建設用地的過程中，對原土地所有者的徵地補償是以地塊的原始使用用途（農業產值），而非地塊的實際價值為標準執行的。近年來，國家雖然已多次提高對農業用地的補償標準，但仍遠遠低於農地轉為建設用地後地塊的實際價值。以浙江省為例，2014年新執行的徵地補償標中，耕地、其他農用地（除林地以外）和建設用地的一類地區最低補償標準僅為5.4萬元/畝，遠低於土地被徵用後的商業價值。由於中國現行的土地制度，地方政府和農民協商土地徵用補償時處於絕對強勢的地位。農業用地轉建設用地後高額的出讓收入，和產權保護缺失下較低的農地補償標準，使得地方政府有動機擴大規劃面積，降低密度，致使新城發展效率低下。陸銘等發現，由於土地產權保護狀況在地區和城市間存在着差異，在產權保護相對較好的城市，地方政府更注重建設的集約性，新城規劃更小，密度更高。另外，由於中西部省份的區域競爭力低下，難以吸引企業進駐，而地域競爭又增加了地方政府招商引資的壓力，在低成本的徵地補償下，大量的城市用地被其以超低價、補貼、返還等形式出讓，投資的企業往往是低生產率的企業，進一步加劇了新城的低效狀況。

（三）偏重經濟增長的官員考核標準成為地方政府各自為政、大興土木的動因

除了缺乏市場化的土地配置機制和完善的土地產權保護制度等市場因素外，各自為政、相互競爭的地方政府行為也是造成新城在全國範圍內廣泛開建的原因之一。特別是2008年國際金融危機後，各地經濟增長更加倚重於基礎設施投資。而在對中國政府官員的考評體系中，經濟總量的增長率一直是各級主要地方官施政業績的重要指標。這使得各地的地方政府官員都有動機通過採取建設新城的方式應對經濟增速的下滑，而省與省、市與市，甚至縣與縣之間的相互競爭更加劇了這類情況的發生。

地方政府對經濟增長目標的訴求導致了新城在全國範圍內開建，地方政府換屆則成為新城在城市內多處開建的原因。地方政府官員為能在任職結束時有代表性的政績，不願意執行上屆政府的規劃建設方案，抓緊打造自己提出的項目工程。而新城建設從立項審批、原駐地房屋拆遷到基礎設施改造與建設，直至公共服務設施的基本完成，全週期通常情況下不止五年，超過了一屆地方政府的任期。為數不少的新城出現了因城市主管領導更換而項目中止的情況，城市內不同方位出現多座新城的情況也屢見不鮮。

（四）中國的行政體制為地方政府籌集建設資金創造了條件

在單一制架構的政治體制下，中央政府是地方政府債務的“最終債務人”和“最後償還人”，由於有中央政府的隱性擔保，地方政府忽視了借債成本和自身的償債能力，借入資金的規模大、增長快、成本高。對於資金的提供方，由於中央政府對地方政府性債務有無限的救助責任，國有銀行基於規避風險的考量，將大量資金貸給國有企業而非效率更高的私有部門。而商業銀行多數屬於中央或地方政府控股的銀行，有着盈利和服務政治大局的雙重企業使命，是國家實現產業政策的重要工具。2008年國際金融危機後，國有銀行為響應國家政策導向，未注重對借貸項目的風險評估，積極擴大信貸規模，為地方融資平台提供高額貸款，大量認購城投債券，令地方政府的新城建設獲得了必要的資金支持。由於有充足的資金來源，並且忽視了債務違約風險，地方政府在建設新城時，一味地貪大求好，造成新城新區建設規格超標，資源浪費的局面。低效建設下新城發展動力不足，而其借入資金又屬於成本高、期限短的銀行貸款和公司債，經濟增長率遠低於融資利率，政府難以獲得足夠的租税收入償還債務本息，債務率持續上升。

**▍**邁向更為有效的新城建設：展望與建議

土地、人口和產業是經濟活動中最重要的三大要素，中國若想實現可持續的經濟增長，需要土地供應和城市建設符合產業發展和人口集聚的方向。中國過去四十年的經濟增長始終伴隨着人口和經濟向大城市和都市圈的集聚，雖然在這中間資源配置被人為干預，但沒有逆轉人口和經濟集聚的方向，這是經濟規律推動的。把握地區間的土地供需平衡，開展科學的城市用地規劃，形成以大城市和都市圈為增長極的區域經濟增長格局，實現經濟總量的高效率和人均產出意義上的均衡，是中國經濟良性前進的必由之路。為此，中國需要進行全方位的供給側改革。

**第一，實現以價格機制為基礎的土地配置，加強對土地產權的保護力度。**城市是現代經濟活動的載體，城市化率的提升是人口與土地兩大要素相互匹配的過程。實現土地資源使用權有序的自由流動，建立以市場價格信號引導的土地配置機制，是尊重城市發展的客觀規律，讓市場成為配置資源的決定性力量的基本條件。在國家層面，應做到土地供應方向與人口流動方向保持一致；在城市層面，應儘快完善市場化的土地交易機制，讓各經濟主體廣泛參與到土地資源的競爭中，優化人地要素的匹配程度，提升土地資源的利用效率。與此同時，要加強對土地產權的保護力度，制定出反映地塊價值的土地補償評估標準，實現土地最大化的產出效益。

**第二，科學制定用地規劃。**新城規劃和佈局應更多強調省級政府的協調，更注重新城建設與人口、產業的集聚趨勢相一致，實現不同城市、不同新城的分工和錯位競爭。在制定新城發展規劃時，應尊重城市發展的客觀規律，新城選址應接近老城，並且應適當增加人口密度，充分重視高密度路網和小街區制對於提升城市活力的意義。新城建設應把握城市目前的產業發展優勢，實現商業、住宅用地的空間規劃和產業空間規劃的科學匹配，以確定新城合適的整體定位和內部地塊的功能分區。利用新城發展的規模效應，實現公共設施的高效利用；發揮人口規模的集聚優勢，實現知識與技術在城市內的外溢共享；挖掘主城已有的市場資源，作為新城發展的初始依託。

**第三，政府與市場各司其職。**在城市建設與擴張中，應實現市場與政府在土地配置中的有效分工。對於具有排他性使用屬性的用地功能，應交由市場通過價格機制確定地塊合適的區位和大小；對於存在污染、擁堵等負外部性（或知識經濟外溢的正外部性）的用地功能，自發的城市規模可能與社會最優規模不同，應通過徵税（或補貼）的方式將外部性的問題內部化；對於具有非排他性和非競爭性使用屬性的用地功能，如綠地、公園、公共服務設施等，因不能形成適當的市場價格體系，應交由政府通過科學規劃，以滿足城市長期發展中對用地功能的實際需求。只有制定出科學的新城發展模式，市場與政府各司其職，才能建設成功具有競爭力的高效新城、集約新城、活力新城、宜居新城。

第四，完善官員考核體系。取消統一的地方官員考核標準，特別是要降低經濟總量增長對於人口流出地官員績效評估的權重，建立與城市發展定位相掛鈎的官員考核體系。地方黨政領導是擬定城市發展方向的主要決策者，在當前全國趨同的地方官員考核機制下，自然會造成各地官員的施政方略和發展目標趨同。故城市間應實施有差異的官員考核標準，根據各城市自身的發展定位，確定對當地官員的考核指標，以此激勵官員在制定政策時，與城市正確的發展方向一致。

**第五，建立市場化的金融體制，打破剛性兑付，置換存量債務，積極推動財税體制改革。**去除行政干預，建立市場化的金融體制，允許債務違約和置換存量債務，積極推動財税體制改革是化解當前地方政府債務風險，形成有效金融體系的必要條件。首先，商業銀行等金融機構應剝離其政治屬性，形成公司制的現代企業制度，建立以風險收益相匹配的運營機制，以此服務於實體經濟的融資需求。其次，對於已經積累的高額地方政府債務，應做到債務處置和防範風險相結合，打破剛性兑付，逐步建立起完善的資本市場信用體系；與此同時，適時安排存量債務的置換措施，緩解地方政府的償債壓力，保障債務問題的有序解決。最後，積極推動央地的財税體制改革，建立地方政府為主體的税種，將地方政府的財權與事權相掛鈎， 實行地方政府債務融資的自我管理。

**第六，分類處置已經過剩的新城建設。**對於當前出現的已經過剩的新城建設，應根據新城的自身特點調整規劃，彌補短板，提高競爭力。對於人口流出地的新城，應調整原先規劃，縮減規模，提高密度，降低投入成本的同時增加集聚經濟的正效應。對於未進入實質性建設階段的新城，應進行審慎的評估，避免未來出現過剩。而對於接近大城市的新城，應充分利用大城市的輻射效應，用快速交通將新城與之連接，在物理距離不變的情況下，削減實際通行時間，增加新城的連通性；同時注重和大城市的產業聯動，成為其加工、物流、倉儲、農產品、休閒、養老等產業的承接地，形成高效的都市經濟圈。