經濟學家蔡昉：為什麼説擴大義務教育年限是“最實在的人才紅利”_風聞

“沒有改革什麼都幹不了”

人口問題始終是輿論焦點。

繼“世界人口第一大國”易主引發熱議後，四座一線城市首次出現集體負增長招致諸多猜想，就連一則“今年出生人口或不足800萬”的網傳截圖也足以攪動公眾神經。

這似乎是中國人口進入負增長軌道後必然發生的連鎖反應。從最早的“人口負擔”到後來的“人口紅利”以及正在形成的“人才紅利”，社會各方不斷刷新對“人”的認知，愈發意識到人口發展趨勢變化對經濟社會發展的影響。

潛在增長率首當其衝。“原來以為中國人口總量在2025年到2030年之間才會開始負增長，現在它提前來了，經濟增長減速也就提前來了。”經濟學家、中國社科院國家高端智庫首席專家、學部委員蔡昉日前在接受城市進化論專訪時表示，潛力增長率預計會以更快速度下降。

經濟學家、中國社科院國家高端智庫首席專家、學部委員蔡昉 圖片來源：受訪者供圖

未來越是挑戰重重，越顯出眼下這個機遇期的重要。比如儘快把農業中積累的富餘勞動力轉移出來，儘快把義務教育擴展延伸至4歲~18歲年齡人口，儘快改善基本公共服務和福利水平……

蔡昉表示，中國過去幾十年的高速增速，本質上靠的就是改革，“雖然一會兒是説人口紅利，一會兒又説是後發優勢，但所有東西都是從改革中釋放。”他強調，以後無論是人口紅利還是人才紅利，都還得靠改革，“沒有改革什麼都幹不了”。

人口負增長提前到來 經濟增長減速也提前來了

**城市進化論：**過去我們常説，中國經濟增長得益於人口紅利，如今進入人口負增長時代以後，會給中國經濟發展帶來怎樣的影響？

**蔡昉：**人口對經濟肯定有影響，最早被大家認為是負面影響，後來證明人口多並且年輕，意味着勞動力充足，至少可以在勞動密集型產業中佔據優勢，在國際上取得競爭力，中國原來是這樣。

但2010年之後，中國勞動年齡人口開始負增長，體現在供給側首先就是勞動力數量減少。當你的勞動力增長沒那麼快，人力資本改善速度也會變慢，普遍出現過快地用資本替代勞動的現象，所以我們聽到很多企業家説，過去是沒錢，現在是有錢也掙不着錢，因為邊際報酬遞減。

從現在開始，總人口負增長了，勞動年齡人口的負增長會更快一些，供給側的矛盾也會更嚴重。當然，這還是我們熟知的問題，但目前需求側因素正前所未有地成為主要制約，導致中國經濟增長面臨雙重不利。

過去我們應對需求側問題，往往是通過短期的週期性手段，比如外需走弱，就通過投資來拉動補償，但長期的需求不足是和人口數量有關的，因為人少，消費者就少了，同時人老了，消費意願、消費能力也在降低。而經濟增長速度放緩，就業總量、收入總量會隨之減少，這也會影響消費。所以，所有的因素開始在消費中體現出來。

外需當然更不用説了，你的比較優勢喪失得更快，退出市場的速度也就越快，再加上整個地緣政治環境的惡化、逆全球化的趨勢，都不利於外需。

圖片來源：新華社

**城市進化論：**雙重不利具體指什麼？

**蔡昉：**首先是供給側的，潛在增長能力下降。2010年之前，中國經濟潛在增長率是兩位數，2010年到現在大體上是6%，未來我們希望是5%。至少要接近5%才能在2035年成為中等發達國家。

但現在我們預計潛在增長率下降會比原來預測的快一點，因為原來以為中國人口總量在2025年到2030年之間才會開始負增長，現在它提前來了，經濟增長減速也就提前來了。

第二重表現在需求側，制約了消費。如果消費制約比較嚴重的話，企業發展需求得不到支撐，經濟增長就達不到潛在增長能力，實際增速與潛在增長率之間就會出現“增長缺口”。

日本的問題就在這兒。上世紀90年代以後，日本經濟潛在增長率下降得很厲害，根據日本國內估算，近幾年只有0.2%、0.3%的水平，並且實際增速還達不到這個水平，存在增長缺口，這就是人口老齡化帶來的問題。

**城市進化論：**中國也已進入深度老齡化社會，有沒有“化危為機”的機會？

**蔡昉：**我們知道，中國的老齡化有一個特點，叫“未富先老”，過去這是一種悲觀的説法，但通過日本的實踐可以看到，雖然日本人很富，可以讓老年人踏踏實實養老，但也並不能保證經濟增長速度，富也解決不了問題。然而中國卻仍然有機遇，因為“未富先老”意味着雖然你的人口走到了這一步，但還有很多其他因素沒變，也就是説，還有一些可以開發的潛力。

比如勞動力供給，大家往往討論的是非農產業的情況，實際上農業中還積累着富餘的勞動力。我一直説，發達國家平均農業就業人口的比重是3%，從人均GDP來看，中國快達到發達國家水平（門檻水平），但我們的農業就業人口比重還有20%以上。長期來看，如果能轉出1個百分點，就是780萬人，10個百分點就是7800萬人。這就是“未富先老”的一個潛力。

當然，要做到這一點，還得繼續改革，疏通生產要素市場、勞動力市場，推動户籍制度改革，讓農民工在城市落户。

就業矛盾加劇 結構性失業進一步提高

**城市進化論：**您多年來一直在呼籲加快推進户籍制度改革，在目前的人口局勢下，應該如何理解這項改革的緊迫性？

**蔡昉：**户籍制度改革的核心是讓農民工在城市落户成為市民，我反覆講，這是“一石三鳥”的改革。

首先，它可以給農民工一個更好的預期，向他們釋放繼續轉移的積極信號，對城市來説也增加了勞動力供給。其次，勞動力繼續轉移，意味着資源還在重新配置，生產力的源泉沒有斷。再來就是需求側，OECD工作團隊做過一個模擬，只是給農民工一個城市户口，享受跟城裏人一樣的基本公共服務，消費就可以提高近30%。

比如現在討論比較多的農民工返鄉現象，一方面是因為新增農民工數量變少，同時到年紀的農民工終究要回去，所以就變成了以返鄉為主，出現了從高勞動生產率區域向低勞動生產率區域轉移的“倒流配置”。因此，必須有足夠大的動力讓他們繼續留在城市。

消費也是如此。如果農民工的預期是最終要回到農村，同時又沒有享受到均等的基本公共服務，那他們就有更多後顧之憂，消費模式就不能根本性轉變。只有預期穩定，加上穩定的勞動關係，他們才願意提高自己的勞動技能，注意改善自己的人力資本，更不用説改善孩子的教育了。

**城市進化論：**但經歷過去三年，就業市場發生了很大變化，全國城鎮調查失業率明顯升高，雖然截至今年4月情況有所改善，但仍有5.2%。您如何看待這種變化？

**蔡昉：**一般來説，當總人口負增長時，勞動人口減少的速度會加快，勞動力在總量上的緊張程度就會進一步提高。至少從現在看，我認為就業矛盾還會進一步加劇，而不是緩解，並且結構性矛盾也會加劇。

從長期趨勢看，在勞動力短缺的情況下，會出現大量技術替代、機器人替代，產業結構會隨之調整。理論上説，新需求、新業態出現，會創造新崗位，但這些崗位對人力資本的技能是有需求的，當崗位需求和人力資本不相匹配，在勞動經濟學裏就叫做結構性失業。我們預計，結構性失業將來會進一步提高。

我們知道，失業分為週期性、結構性和摩擦性三種，後兩類失業率並稱為自然失業率，如果失業率就是自然失業率，代表是充分就業狀態。綜合現有研究，中國目前的自然失業率大體上是5%，基本與新冠肺炎之前的失業率水平相當。但過去三年，絕大多數月份的失業率都超過了自然失業率，也就是説，我們經歷了長期的週期性失業，這對勞動者是有傷害的，特別是有的農民工，回去就不會再回來了。

我認為，從現在開始，自然失業率可能會提高到5.3%、5.4%左右，哪怕中國經濟從疫情中復甦了，仍然可能會維持在更高一點的失業常態。

圖片來源：新華社

**城市進化論：**這裏面，為什麼16~24歲勞動力失業情況如此突出？

**蔡昉：**首先青年失業率高，並不是現在才出現或者中國才有的特殊現象。金融危機之後，特別是出現債務危機時，各國都出現了這種情況，像西班牙的青年失業率一度達到40%。

16~24歲的青年，主要是大學生，他們失業問題在哪？我認為是受教育程度越高，技能的通用性越差。儘管現在的大學生不太在乎學什麼專業就要做什麼工作，但專業本身是有限制的。所以，有條件的就選擇等待，不具有條件的就找一個不太滿意的工作過渡。

雖然大學生就業的摩擦係數更高，結構性矛盾更大，教育回報率通常也不會在剛就業的時候表現出來，但通過不斷調整，自我提升速度快、晉升機會多，最終能夠得到比較不錯的終身收益。

延長義務教育年限 覆蓋4歲~18歲

**城市進化論：**所以我們不能從短期現象上就認為“讀書無用”，特別是要形成人才紅利，關鍵還是要靠教育。

**蔡昉：**是的。人口紅利歸根結底和人口結構有關，不僅僅指勞動力數量，人才紅利本質上是一種人口質量紅利，經濟學叫人力資本。人力資本怎麼度量其實很難，最簡單的辦法，就是人口的平均受教育年限。我們的研究表明，受教育年限越長，經濟增長越顯著。

中國經濟過去高速增長，很重要的一個原因就在於我們通過“普九”、擴招，大幅擴大受教育年限，促使人力資本快速改善。每一年都有大量新成長勞動力從學校湧現出來，這部分人永遠比他們的前輩受教育程度高，因為我們國家的教育發展比較晚，年齡越大，往往受教育程度越低。

但隨着“普九”、擴招兩個效應過去，下一步要推動人才紅利加快形成，就必須找到更有作用的大規模新舉措，我認為最好的辦法就是擴大受教育年限，把義務教育往前、往後各延長兩到三年，覆蓋4歲~18歲年齡人口。

圖片來源：新華社

**城市進化論：**目前具備延長義務教育年限的條件嗎？

**蔡昉：**我們知道，今後青少年在學人口會越來越少，這是一個不利情況，也是人口負增長的必然表現，但它同時也帶來了一個優勢——如果把義務教育延伸，4歲到18歲的受教育人口和勞動年齡人口之比，即義務教育負擔率，從現在到2035年，將是下降最快的時期。

假如你有一筆錢，過去你得管一個孩子上學，現在只需要管“半個”，你可以負擔的支出就更充分了。同時，根據相關法規，公共教育支出佔GDP比重不能低於4%，經濟增長還在繼續，公共教育支出今後也會跟着增長。所以，教育經費在增加，需要花錢的人數在減少，理應能夠做到更好的教育質量、更寬的義務教育年限。

我認為義務教育年限從現在的9年延長到12年、甚至15年都是可以的，這是最實在的真金白銀的人才紅利。

**城市進化論：**提升教育質量的着力點又應在哪裏？

**蔡昉：**現階段教育的確存在一些問題，僅僅跟自己比，可以看到學校之間的教育質量差距非常大。打個比方，全國目前一共有5所學校，如果它們之間教育質量差距非常大，不僅家長和孩子想上哪所學校一目瞭然，同時也説明它們所組成的代表一個國家教育水平的潛力並沒有完全發揮出來。

我們不可能把教育資源全部交由教育質量最好的那所學校，而是通過資源配置的均等化，以及增強人們的選擇，使教育質量較低的學校趕上來，從而提升整個國家的教育質量。目前城鄉之間、區域之間、街區之間、學校之間存在太大的教育質量差距，恰恰説明我們的教育潛力沒有釋放，必須通過改革。

特別是ChatGPT出來以後，大家都在討論它會替代誰、我們會不會失業，但講得最少的其實是它會加大我們的差距，加大數字鴻溝。另外，ChatGPT也會放大教育中的缺陷，記事實變得毫無意義，今後的教育應該放棄以技能為主，更加重視通識教育，注重學習能力、注重創意，發揮人的想象力。

所以，我們講加快形成人才紅利，教育非常重要，歸根結底必須捨得有大的調整。

生育潛力不僅僅因為2000塊錢就被釋放

**城市進化論：**除了加快改善人力資本，提高生育意願也在緊鑼密鼓推進。全國多地陸續出台鼓勵措施，有的補貼標準達到萬元級別。您如何評價地方政府鼓勵生育的舉措？

**蔡昉：**首先我要強調一點，中國的總和生育率下降符合一般規律，但導致生育率下降的因素中，除了共同規律外，中國還有獨特的獨生子女政策，嚴格執行30多年的計劃生育政策一定是起作用的。

現在雖然放開了，為什麼生育率沒有反彈？因為這個時期，在逐漸走向現代化的過程中，中國有大量人羣正在努力成為中等收入羣體，大家用現在的標準去衡量自己要達到什麼樣的生活質量，不符合就感覺有收入壓力，確實很難讓他們有生育意願，這也合乎理性。

在這種背景下，地方政府拿出鼓勵生育的辦法，我覺得首先是好事，説明政府懂得人口增長和負增長是不一樣的，人口增長不是壞事。其次，各地競相採取鼓勵手段，其實是在提高社會福利水平。從經濟發展的經驗來講，有些地方政府希望吸引人，它就會改善基本公共服務，改善基礎設施、城市外貌。因此，大家用自己的辦法去吸引人，相當大程度上抬高了社會福利水平，這也是一個機制。

總的來説，中國特色社會福利體系的建設應該有國家的頂層設計，有一個共同的目標，也通過各個地方來積極履行。雖然我認為短期內提高生育率不太可行，但各種鼓勵生育的措施，其實都在基本公共服務改善的政策框架內，所以我覺得都是合理的。

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**城市進化論：**您曾指出，人類發展水平指數（HDI）升高既是一定時期內生育率下降的誘因，也可能在更高水平上成為生育率反彈的條件。中國生育率是否有回升的可能？

**蔡昉：**可以看到，人類發展指數極高的國家都是北歐國家，是靠社會福利堆起來的。設想一下，如果中國現在做到瑞典的社會福利水平，中國的生育率絕對不是1.3，絕對會比它高很多。

也就是説，我們被抑制的生育意願原本要大於瑞典，但我們的有利於釋放生育率的社會福利和社會環境，還沒有達到應有的水平，所以朝着這個方向努力，終究是有利的。即使生育率沒有回到1.6、1.8，甚至10年、20年以後還是1.3，那也説明是有效的，因為如果沒有這些福利改善，生育率可能降到1以下。

當然，更準確地來説，生育意願不是被抑制，而是從根本上沒有被全部釋放。但這個潛力並不是簡單地用2000塊錢就可以釋放出來的。

除了緩解基本公共服務上的欠缺，原來我一直説，每個家庭都有家庭預算，相當多的年輕人預算非常緊張，養兩個孩子是很難的，另外還有一個預算，就是家庭時間預算，在職業發展和家庭發展之間如何平衡，如何使用有限的時間。

從經濟的角度來説，家務勞動是不創造GDP的，但如果把照料孩子、老人變成產業，那就能變成GDP了。未來這些產業也會需要很高的技能，或許人工智能可以幫你，有很多這樣的產業機會，它也是老齡化帶來的新的增長點。同時，這類服務也具有一定的社會效益，政府應該有所支持。

從“7個有所”入手推進均等化

**城市進化論：**中國現在已經到了必須建設“福利國家”的時候嗎？

**蔡昉：**經濟學上有一個“瓦格納法則”，是説一個國家人均GDP的提高，伴隨着政府社會性支出佔GDP比重的提高。如果把人均GDP精確到不同區間，我們發現在12000美元到23000美元之間，這一佔比提高得最快。

中國到2035年要成為中等發達國家，定量化就是人均GDP在23000美元左右，也就是説，從現在到2035年，我們正處在這一佔比提升最快的階段。並且我們現在的社會性支出比重是低於其他這一發展階段國家的，而且我們的經濟增長速度更快，因此有能力、也應該趕上去。

但是，我們講福利國家建設，並不是説高福利，而是中國式福利國家建設，它的含義就是“7個有所”，覆蓋全生命週期，不斷提高全民生活品質。

我們講中國式現代化，有共性的部分，也有中國特色的部分，其實就是中國特有的途徑和推進方式。我理解中國特有的推進方式就是從“7個有所”（幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶）入手，讓城市和農村越來越趨於均等，讓中西部和沿海越來越趨於均等，讓不同人羣越來越趨於均等。

我們未來仍然可以有高收入、中等收入和低收入之分，但是基本公共服務的部分不應該有三個等級，應該要一樣。

**城市進化論：**但現在一些地方政府存在債務規模較大的問題，如何在進一步提升政府社會性支出的同時，防範地方債務風險？

**蔡昉：**這個問題可以這樣看。一方面，改善基本公共服務，是共同富裕現代化的一個要求，是必須做的。而天下沒有免費的午餐，不花錢是不可能。另一方面，花錢就得有錢，有錢就得有經濟增長，制約中國經濟增長的一個新常態約束是需求側的，是消費。不解除大家的後顧之憂，大家就不能消費。為什麼農民工的消費需求沒有完全釋放？因為他沒有均等的基本公共服務；老年人為什麼消費意願低？因為他得到的保障還不充分。

所以，更好的公共服務、更好的福利，是釋放消費力的一個關鍵之舉，而消費力會保持經濟增長速度。我們説現在分好蛋糕是為了保持繼續做大蛋糕。

從另一個角度看，真正使地方財政出現一定風險的因素，不是政府的基本公共服務支出，而是政府的投資。政府建了各種各樣的平台拉動經濟，本意是好的，但如果這些投資帶不來預期的經濟增長速度，就變成風險了。

按照傳統思維，帶動了投資才叫GDP，地方政府沒有看到，把錢發給老百姓，其實是可以帶來經濟收益的。

我舉個例子，失業保險金，就是大家都交一點錢，誰失業了補給誰，這叫現收現付，它的性質天生就不要結餘。但是，這些年失業保險金一直存在結餘，即使現在失業率較高，結餘也還在，這説明我們在支付上不慷慨，政府用這筆錢辦培訓或者給企業發穩崗補貼，但是，直接發給失業人羣，可以產生拉動消費，從而促進經濟復甦的效果。

很多習慣的做法，曾經是有效的，如今有些確實應該改變思路了。我們要學會把錢發給家庭、發給人，他們的消費是能支撐經濟復甦和長期增長的。

今年一季度數據雖然顯示經濟已經在復甦，但還不足夠強勁，這就説明家庭資產負債表受到了損害，居民的消費可能會偏於保守，需要修復，這時候，補多少錢對他來説都是好的，不要擔心發錢他不花，不花恰恰説明他有更緊迫的儲蓄需求，我們首先是要給這個錢。

文字 | 楊棄非 餘蕊均

來源 | 城市進化論