貴州“派出所長打記者”背後的詭異信息悖論｜文化縱橫_風聞

陳科霖 | 深圳大學城市治理研究院

本文原載《北京科技大學學報（社會科學版）》

【導讀】近期，貴州畢節一起“派出所副所長及輔警毆打記者”事件引發關注。有評論指出，兩位記者調查的教師溺亡事件還未查明原因，當地執法人員就急於按壓，反而造成更大負面影響。基層這種隱瞞行為，為何屢屢發生？

本文認為，組織對信息的掌控，有“模糊”和“清晰”兩種典型樣態，國家所代表的公權力孜孜不倦的清晰化趨勢與社會事實不可避免的模糊性之間的矛盾，形塑了國家治理中最基本的信息邏輯。而“中央-地方-民眾”三元互動結構，使得國家治理的信息博弈更加複雜化。

作者指出，國家治理常規機制與運動式治理機制間的矛盾深刻地體現在日常管理與應急管理的差異之中。當下的治理邏輯，必然要求日常管理採取科層制的非人格化管理模式，對直接上級的負責制，形成了信息沿縱向逐級向上衰減的常規信息傳遞機制。但在應急管理機制之下，上級應對突發事件的精準決策卻有賴於對真實信息的掌握，而常規機制所帶來的表象性避責策略，則會削弱上級的決策準確性，這就導致國家治理在應急管理機制中的"信息悖論"現象。儘管近年來信息爆炸，大數據、雲計算等“數目字管理”技術推陳出新，但“信息悖論”現象的存在，表明國家獲取信息的便利性，並不意味着國家對信息的有效處理。地方官員對地方性事務的逐步清晰，反而可能成為其進一步對上隱瞞、過濾、製造噪音的強大動力。

本文原載《北京科技大學學報（社會科學版）》2020年第2期，原題為《應急管理中緣何出現“信息悖論”現象？——基於中國國家治理視角的考察》。****僅代表作者本人觀點，供諸君參考。

**應急管理中緣何出現“信息悖論”現象？——基於中國國家治理視角的考察▍**問題的提出：從信息出發反思中國國家治理

“信息是國家治理的重要依據”，習近平總書記2016年在網絡安全和信息化工作座談會上的這一論斷深刻地指出了信息在國家治理中的重要性。國家治理的決策、執行、監督等一系列過程都離不開信息的參與，而國家治理中最重要也是最核心的社會信息，來源於國家對其的蒐集、加工、儲存以及應用。國家對信息的掌控，有“模糊”和“清晰”兩種典型樣態，國家治理所掌握的信息並非絕對“模糊”，抑或絕對“清晰”，而是在清晰與模糊之間擺動。國家所代表的公權力孜孜不倦的清晰化趨勢與社會事實不可避免的模糊性之間的矛盾，形塑了國家治理中最基本的信息邏輯。

但這一基本關係應用於中國國家治理的現實場景之中，仍然存在着有待進一步深化之處。國家治理的信息邏輯絕非“清晰”與“模糊”這一對矛盾可以全面概括，尤其是在中國國家治理的情境下，仍有其它的重要變量值得進一步考察。事實上，中國國家治理所具備的獨特的“三元互動結構”，為進一步深入解析中國國家治理的信息邏輯提供了重要的分析視角。周雪光曾在其研究中指出，作為國家治理組織基礎的官僚機制一方面決定了中央和地方關係，另一方面也影響着國家和民眾關係。可見，“地方”在“中央”和“民眾”之間所扮演的橋樑關係，深刻地影響到了國家治理中各主體間的互動。**對中國國家治理而言，“國家-民眾”的二元分析視角向“中央-地方-民眾”三元分析視角的轉變，使得信息的清晰與模糊間的匹配關係在現實中更加複雜化。**韓志明將央地之間的信息博弈概括為四種模式，即：“中央清晰-地方清晰”的理想類型、“中央模糊-地方清晰”的“地方中心”型、“中央清晰-地方模糊”的“中央驅動”型，以及“中央模糊-地方模糊”的“象徵性政策”型。這一類型學的探索為進一步明晰信息在央地間的博弈提供了更加具體的分析框架。**但究竟“信息”在中央和地方之間是如何博弈的，其內在機制體現為怎樣的邏輯？這種信息博弈（或者説互動）在多大程度上影響到了國家治理？又在何種場域或條件下表現的最為突出？**本文旨在對中國國家治理的一些基本邏輯進行梳理和解析的基礎上，對上述問題做一初步考察，並在突發事件應急管理的場域下對國家治理中的“信息悖論”現象做深入的探討，以此進一步提出對國家治理體系和治理能力現代化的若干思考。

**▍**科層制與中國國家治理的兩大特徵

馬克斯·韋伯在其經典之作《經濟與社會》中將權威劃分為三種基本類型，其中法理型權威是指“建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權力的合法性之上，他們是合法授命進行統治的（合法型的統治）”。在此基礎上所建立的科層制（或者説官僚制）由於其理性、可靠、穩定、精確的特性，使得其在工業化大生產後逐步成為現代國家所普遍採用的管理體制。相比於傳統組織主觀、隨機、善變的特徵，官僚制的採用極大地降低了行政成本，並提升了行政效率。在中國古代的封建專制制度中，雖然未能建立如現代科層制下的相關體制。但中國古代發達的官吏制度同樣形塑了與官僚制相似的管理秩序，因此從這個意義上而言，當代中國的官僚體制並非完全“向西方學習”的結果，而是同樣帶有深刻的本國曆史的烙印。事實上，自古以來中國國家治理的實踐中就逐步建構了一套規範化、制度化、法制化的多級分權治理機制，這種長鏈條、低成本、低注意力分配的機制使得中央有能力進一步擴大其治理規模，從而維繫“一統體制”下超大規模國家的有效治理。

**官僚體制的特性決定了其管理是依靠非人格化的規範加以進行的，這也就意味着官僚制下的政府管理具備可操作性以及可重複性。**這種“標準化”的規章制度與管理流程，進一步形塑了中國國家治理的兩大特徵，即“直接上級負責制”與“差序政治責任”。

**對於第一個特徵——“直接上級負責制”而言，它意味着在多級分權的體系之下，下級官僚（特別是基層的街頭官僚）通過對其直接上級負責，從而間接地實現對中央的負責。****這一機制的技術前提在於，中央的注意力是有限的，**不可能實現對所有官員任免的有效管理，因此在中央力有不逮之處，必然要依靠中央任命的下級官員來實現對更下級官員的有效管理。相反地，正是由於下級官僚的任免權並非直接決定於中央，對其的選拔、任用、考核工作悉數決於其直接上級，在這種情況下，下級官僚必然是通過對直接上級負責的方式，間接地實現對中央的忠誠與負責。因此，“直接上級負責制”意味着各級官僚在縱向層級上都向其直接上級負責，通過層層負責的責任機制傳導最終實現對中央的負責。

對於第二個特徵——“差序政治責任”而言，它建立在“直接上級負責制”的基礎之上。“直接上級負責制”隱含着兩個同時存在的責任。一個是各級官員對直接上級的責任，而另一個則是各級官員對中央的責任。如果將這兩種責任進行比較，不難看出，受制於“下管一級”的人事任免權，各級官員對直接上級的責任往往是較強的。而各級官員對中央的責任則呈現出彼此明顯不同的差異，如同費孝通先生描述鄉土中國的人際關係一樣，各級官員對中央的責任也呈現出了“差序格局”——愈靠近“委託-代理”鏈條末端的官員對中央的責任愈弱，而離中央愈近的官員對中央的責任愈強。因此，這種“差序政治責任”所帶來的結果便是信息不對稱與責任不對稱的疊加效應，從而使地方官員特別是基層官員天然地存在着“隱瞞信息”“選擇性上報”“信息造假”的衝動，而官僚集團內部，特別是基層官僚的“上下合謀”也在邏輯上成為了可能。

不難看出，“直接上級負責制”與“差序政治責任”都反映出了中國國家治理巨大規模之下，**中央受制於信息獲取的困難性以及注意力不足，從而被迫採取的多級“委託-代理”機制下產生的副效應。**這兩種副效應在“信息”這一中介的參與下，進一步形塑了中國國家治理央地二者之間的互動邏輯。

**▍**國家治理常規機制的信息邏輯

從生理學而言，人類在處理信息的機制當中，首先需要對信息進行採集、加工，其次才是對信息的進一步處理。而人類對信息的採集和加工，在技術上首先需要引發人類對信息的“注意”(attention)。因此，“注意”是信息處理的前提，而人不同於機器甚至計算機的是，人的注意力是有限的，這就意味着對於管理者而言，需要在其有限的注意力之下處理其面臨的行政事務。**這一邏輯前提同樣適用於作為“國家機器”的中央政府，任何個人或組織都逃離不開有限注意力的客觀約束。**在這樣的前提下，對於管理者而言，隨着管理規模的不斷擴大，凡事必親力親為在現實當中的可能性愈來愈低，**直到管理規模擴大到一定的邊界（有限注意力處理事務的極限）時，“委託-代理”機制便自然產生了。**管理學大師泰勒所推崇的“例外原則”——將管理常規性事務的權力分解給職能部門，而將更多的精力用於決策重要問題以及處理特殊的例外事項——正是科學管理原理對“有限注意力”約束條件的解決方案。

**因此，對於中央而言，將有限的精力用於對“大政方針”以及國家重要事務的處理，而將一般程序性事務或地方性事務分解給“條塊”系統去落實，便成為了國家治理在現實中的必然選擇。**但“委託-代理”機制所內生的道德風險（moral hazard）使得中央必須採取一定的措施對官僚集團代理人加以約束，**其中常見的約束機制如監察，隨着歷史的不斷發展已經形成了一整套系統的國家治理機制。**監察機制的作用在於通過讓彼此不同的官僚集團之間加以制衡，從而削弱地方不忠誠於中央的道德風險。**除此之外，監察機制的另一個作用在於，從道德風險的產生機制出發，通過監察官定時或不定時的向中央彙報地方官員的動態，可以使中央在一定程度上解決信息不對稱的問題，從而在技術上降低道德風險的產生概率。**唐代的告密制度、明朝的東廠錦衣衞制度、康熙皇帝的“風聞言事”制度、雍正皇帝的“密摺”制度等，都是中央為進一步掌握地方代理人的動向而出台的信息收集機制。

**但與此同時，任何信息的獲取都是有成本的，上述制度在運行過程中都不例外，誣告陷害下的冤假錯案、查無實據的舉報信息，特別是海量的信息湧入都在一定程度上消耗着國家治理的資源。**而這些爆炸性的海量信息對中央而言往往是不堪重負，即使勤政如雍正皇帝，在位13年批閲30萬件奏本，並留下1000萬字以上的批註，卻仍然無法清晰地掌握天下所有的官員究竟是“朝乾夕惕”還是“夕惕朝乾”。因此，中央在實踐中必然面臨着兩難的困境，其形式上體現為“集權-分權”悖論，但實質上源於中央有限注意力下的矛盾：如果向下分權，中央對地方官僚的情況一無所知，集權的“一統體制”則面臨着失控的風險（如唐朝的“安史之亂”）；而向上集權，中央則不得不掌握更多的信息加以決策，與此同時，地方官僚由於激勵機制不足，導致其“舉凡大事必先請示定奪而後施行”，進一步加重了中央的治理困難，使得中央在事實上無力應對爆炸性的海量信息，從而使國家治理在實質上流於形式，政策的執行則成為空話。

因此，在這樣的緊張關係下，中央與地方代理人之間便形成了一種事實上的默契，即中央負責處理大政方針等宏觀性事務的決策，而地方則負責對中央決策以及常規機制的執行。在常規機制的治理邏輯下，中央可以憑藉對常規性事務的低注意力分配換來對國家治理重大問題的有效決策，從而在事實上實現了央地間對事權的分工。這種分工使得國家治理實現了有限注意力以及有限治理成本基礎上的績效最大化。但與此同時，這種治理機制卻仍然暗藏着新的風險。

▍****“信息悖論”：應急管理與日常管理的深刻矛盾

對於突發事件應急管理而言，集權體制的應對之策一般是依靠中央對整個國家官僚體制乃至對民眾的動員加以完成。受制於中央向上集權的衝動，地方官員往往缺乏“擔當作為”的積極性，而是傾向於採取信息“過濾”、“噪音”干擾、製造輿論、轉移矛盾等表象性避責策略方式加以應對。**由此，中央對相關社會信息的收集常常處於被動、失真的狀態。但與此同時值得注意的是，央地之間形同“貓捉老鼠”式的信息博弈，本質上是一種中央與地方間由多重均衡博弈而形成的一種“公共知識”(common knowledge)。**因此，以“直接上級負責制”與“差序政治責任”所形塑的日常管理的科層體制，決定了在突發事件應急管理的過程中，日常管理的官僚制基礎所決定的信息邏輯無法發生實質性的改變。地方官員在常規官僚機制的慣性下，加之官僚體制缺乏對應急管理的相應授權，從而使其具有逐級向上請示從而將應急管理的決策權“甩鍋”給更高層乃至中央領導的衝動。與此同時，更高層的領導受制於信息不對稱，其決策依據又往往來源於下級的請示，特別是下級官員提供的“緩和性信息”乃至“假信息”，從而使得應急管理的決策陷入到了常規信息傳遞機制與應急管理對信息要求之間的巨大張力之中。**這一張力即表現為“信息悖論”——應急管理所要求的更加集中的決策權以及清晰全面的信息與日常管理機制中的責任上移以及信息失真之間的矛盾，這進一步加劇了體制在****應急管理中所面臨的困難。**需要説明的是，隨着相關技術的不斷發展，信息在當代中國國家治理中的重要性進一步得到強化，中央與地方獲取信息的渠道和方式的能力也都在不斷的提升，因此相比於古代，當代中國國家治理中的央地信息博弈在方式上則更加隱蔽，中央所面臨的信息爆炸式過載則進一步降低了中央的注意力分配。從這個意義上説，當代中國國家治理中的“信息悖論”現象具有更加深刻的內在矛盾，也進一步地壓縮了集權體制解決這一矛盾的可為空間。這也為進一步為深刻反思並修正“分散燒鍋爐”假説提供了可能。

黃仁宇曾在《萬曆十五年》中提出了“數目字管理”的概念，其核心思想在於對社會事務的精確化統計或精細化治理。這一思想也影響到了當代的諸多學者，因此隨着大數據、雲計算等“數目字管理”式的行政技術推陳出新，似乎“技術”已經成為了解決現實治理問題的必然出路。**但“信息悖論”現象則表明，公權力獲取信息的便利性並不意味着公權力對信息的有效處理。**回到“中央-地方-民眾”的三元互動結構當中，作為與“民眾”相對的“國家”，其內部縱向府際間的異質性決定了中央與地方在信息收集、獲取與加工方面的不對稱性。因此，技術的進步與在行政中的應用，雖然能夠使相對於民眾觀點“國家”對社會事務更加清晰，**但這種“清晰”是不對稱的——地方官員對地方性事務的逐步清晰，可能也會成為地方官員進一步對上隱瞞、過濾、製造噪音的強大動力。**因此，“信息悖論”這一分析概念的意義便在於，它指出了信息等治理技術在國家治理中的“困境”，抑或是“限度”。對於“信息悖論”所導致的技術治理困境之解決，通過在應急管理過程中重構新的權力格局，特別是信息收集與傳遞的機制併科學進行應急決策，是未來應急管理工作可供進一步完善之處。