痛定還是激進？沙利文演講引各界“不改革可能會死但改革死得更快？"褒貶_風聞
大眼联盟-06-14 12:32
4月27日，美國國家安全顧問傑克·沙利文在布魯金斯學會發表了主旨為“重振美國經濟領導地位”的演講。這次演講以其顯著的立場改變、激進的政策措施在國內外引起了褒貶不一的反應。
美國國家安全顧問傑克·沙利文。
這次演講被宣傳為“拜登政府的國際經濟綱領”。沙利文在演講中首次提出了“新華盛頓共識”的概念，以區別於美國在過去四十多年間實行的自由市場經濟政策。 因此，深入探討此中透露出的信息就顯得非常必要。
審視相關具體政策主張是否合理倒在其次，演講背後透露出的美國戰略思維轉變恐怕才更加值得關注和重視。而全面把握沙利文提出“新華盛頓共識”時所處的歷史經緯，將有助於我們清醒認識這一共識未來的發展趨勢。
文 | 崔榮偉 上海社會科學院國際問題研究所
編輯 | 蒲海燕 瞭望智庫
一字之差的背後
沙利文的演講內容主要集中在四項挑戰和四方面應對上。
·四項挑戰是：美國工業基礎被掏空、地緣政治和安全競爭決定的新環境、氣候危機和新能源、經濟不平等對民主的破壞。
·四方面應對將表現在：第一，用現代美國工業戰略在國內打基礎；第二，加強與盟友和夥伴國家的聯繫合作；第三，超越傳統貿易協定以建立新的國際經濟夥伴關係；第四，以新的外交方式向新興經濟體投資。
沙利文通過批判過去四十多年間美國奉行的自由市場經濟政策，提出要恢復產業政策、建立具有彈性的安全供應鏈、確保關鍵礦物供給、尋求現代貿易協定、建立全球基礎設施和投資夥伴關係等主張。他希望圍繞這些主張以達成新的共識，也就是“新華盛頓共識”。
2022年7月19日，美國加州阿拉米達縣，一家自動駕駛技術公司工人在當地的工廠裝配線上工作。圖｜IC photo
沙利文為何會提出“新華盛頓共識”呢？可以從三個時間維度來理解。
從近期看，它是中產階級外交理念進一步發展的產物。
從上台至今，無論是強調公平貿易、鼓勵製造業迴流，還是迴歸多邊主義、重視聯盟關係以及重塑美國的道德威望，拜登政府一系列政策措施都是為了重建美國的中產階級社會。作為提出這一理念的核心成員，沙利文將其進一步引申為“新華盛頓共識”，其邏輯上的關聯是自洽的。
如果説在中產階級外交理念指引下，拜登政府將施政重點放在國內而有所成效的話，“新華盛頓共識”則意在從更高層面實現國內與國際兩者的有效互動。因此，“新華盛頓共識”包含了之前強調的諸如公平貿易、重視聯盟外交等做法，但在此基礎上又提出了“產業政策”“現代貿易協定”等説法，僅從措辭上就可以看出是對前者的一個重要升級。
從中期看，它是對“華盛頓共識”的反駁。
20世紀70年代末美英推行的自由市場經濟改革在經歷近十年的實踐後，於1989年被歸結為“華盛頓共識”。該共識隨後左右了美國的內外政策，其顯著特點就是大力推行金融自由化。
與這一過程相伴隨的是國內去工業化，大量實體企業紛紛外遷。國外則是利用美聯儲貨幣政策形成的美元潮汐，對眾多國家實行收割。帶來的後果是在冷戰結束後三十多年時間裏，華爾街為首的金融資本收穫滿滿。
對此，沙利文並不認同“所有的增長都是好的增長”這一假設。他認為，“美國的工業能力——對任何國家的持續創新能力都至關重要——受到了真正的打擊”。另一方面，美國國內中產階級收入停滯、人數不斷下降。國內經濟增長成果未能得到廣泛分享，經濟不平等已危及美國的民主制度。
沙利文強烈質疑“華盛頓共識”及其實施後果，對美國在過去多年崇尚“掙快錢”而放棄實體經濟的做法非常不滿。“新華盛頓共識”希望通過恢復國內工業能力來消弭“華盛頓共識”造成的破壞性後果，將美國從歧路上拉回來。
從更長的歷史階段看，它是着眼於大國競爭，推進對外政策轉向而做出的初步理論鋪墊。
自20世紀初在全球力推自由貿易至今，美國政府對其國內經濟有兩次明顯的強力干預行為：第一次是二戰期間，以“羅斯福新政”的形式將經濟運行納入政府議程之中，以應對市場崩潰和大蕭條帶來的大規模失業；第二次則是當前拜登政府以“新華盛頓共識”之名，意圖重振美國經濟，並以此帶動對外政策變革，為大國競爭戰略服務。
二戰期間的那次干預很大程度上是形勢所迫，不得已而為之。與之相比，此次對經濟干預的前瞻性強，有明確目的，是主動為之。在沙利文看來，除了重拾產業政策之外，還要通過現代貿易協定及各種經濟繁榮夥伴計劃等形式來實現地緣政治利益。這説明，“新華盛頓共識”不僅包含着提振國內經濟的打算，其承擔的使命更遠遠超出美國國內的界限。
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三重戰略思維的轉變
沙利文在演講中提到的諸多具體措施是否合理可行，各界對此已多有探討，在此不作贅述。因為，不合理的政策可以隨時改變，但背後透露出的戰略思維轉變卻很難即刻調整。它是設計者綜合一段較長時期內國內發展態勢、發展模式優缺點、外部形勢變化及如何因應等種種因素而形成的比較系統的看法，體現的是戰略層面的認知，能夠維持較長時間的穩定。
具體而言，沙利文演講中流露出的戰略思維轉變主要體現在三方面：
第一，促進國內階層整合，以實現新的均衡。
對過去四十多年實行自由市場經濟政策帶來的國內社會失衡，沙利文是持批判態度的。
一方面，他主張推行“產業政策”，提升美國的工業製造能力，為中產階級創造就業機會，提高收入水平，從而改善中產階級的處境，緩解國內社會階層結構嚴重失調的傾向。
另一方面，對於既得利益集團——以華爾街為代表的金融資本，沙利文實際上也沒有一棍子打死。在其提出的應對戰略的第四步中，他認為美國金融資本應該通過另一種方式在對新興經濟體的投資中發揮作用。
美國紐約華爾街。
這就頗有將金融資本在美國國內的破壞性作用外引的意味。這樣，在一增一引的操作過程中，美國社會階層結構將逐步改善，最終形成一個新的均衡狀態。這與傳統意義上中產階級在美國社會結構中一家獨大的局面是不同的。
第二，以國家安全名義扭曲對外經濟政策，排擠、孤立他國。
沙利文的主張立足於促進國內整合，但落腳點卻放在國家間競爭上。在夥伴關係、產業鏈、關鍵資源和技術、基礎設施建設等方面，他均提出了相應的政策設想。
例如，在建立新的國際經濟夥伴關係方面，他認為“貿易政策需要充分融入我們的國內外經濟戰略”，不但要“以前所未有的方式將其與氣候聯繫起來”，還要將供應鏈安全、清潔能源轉型、税收公平、反腐以及勞工標準、環境保護等要素注入其中。
同時，他又提出“事後打政策補丁和對再分配作模糊承諾的時代已經結束”。這樣一來，美國的對外經濟政策將變得更加苛刻，自由貿易政策藴含的“共贏”精神實質上已經被架空。
現實中的具體行動則表現出強烈的排他性，無論是“小院高牆”式的技術保護制度，還是與歐盟達成的《全球可持續鋼鋁協議》以及就確保關鍵礦物供給的協議談判，表面上雖有冠冕堂皇的説辭，但都具備一個共同特徵——排擠和孤立那些被美國認為是不遵守“以規則為基礎的國際秩序”的國家。
第三，在經濟手段上加碼，彌補以往主要依靠軍事手段的缺陷，謀求更多影響地區形勢發展的新方式。
拜登政府上台後不斷拋出諸如“小院高牆”、四國芯片聯盟、關鍵礦產供應鏈等規劃，可謂花招迭出，沙利文在演講中完全照搬了這一套做法。這樣做很大程度上是對美國過度依靠武力來塑造地區形勢的糾偏。
冷戰結束後的三十多年時間也是美國頻頻發動對外戰爭的三十多年。如果説初期美國還能享受到戰爭紅利的話，那麼進入新世紀後，持續的對外戰爭真正拖累了美國經濟。江河日下的經濟發展勢頭使得重振雄風以找回昔日榮耀的願望變得熱切無比。
面對在國際經濟領域並不佔絕對優勢的事實，惟有創設新議程，將更多話題牽涉其中，才能慢慢增加手中的議價籌碼。而在大國競爭中，這有助於增加美國與眾多中小國家間的粘合力，削弱其對美離心的傾向。
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不會是一路坦途
“新華盛頓共識”的提出顯然經過了長時間醖釀，在現實中很容易找到其存在的影子。
在國內層面，拜登政府自上台後採取的鼓勵產業迴流政策、出台芯片法案等措施可被視為佐證。在國際層面，除了初期出於反對特朗普而對其政策進行糾偏的重新重視盟友、重返國際條約外，拜登政府採取的最明顯動作是2022年5月23日啓動的“印太經濟框架”。
這一框架沒有關税減免、市場準入等條款，主要內容是促進高標準貿易、管理數字經濟、提高所謂供應鏈彈性和安全性以及促進高標準基礎設施投資等，與“新華盛頓共識”存在高度契合。
另一個典型事例是，2023年5月7日美國拋出與沙特、阿聯酋、印度三國聯合修建中東鐵路網絡方案。根據該方案選定實施的重點區域，計劃用鐵路和港口將中東地區與印度相連，帶有強烈的服務於大國競爭的意圖。可以看出，拜登政府正在以實際行動推進落實“新華盛頓共識”。
“新華盛頓共識”是一個大概念，雖然與“華盛頓共識”僅有一字之差，但內容主張卻發生了近乎一百八十度的大轉彎。顯著的立場改變和激進的政策措施決定了新共識的實施必然會產生全局性影響，波及美國對外經濟政策的方方面面，這也決定了其實施進程不會是一路坦途。
“新華盛頓共識”會遇到哪些挑戰呢？
**首先，挑戰體現在必須克服既得利益集團的反對。**有美國學者指出，以華爾街為代表的金融資本、以各大軍工企業為代表的軍工複合體以及由長期鼓吹“市場萬能”論的媒體營造的社會輿論氛圍將成為新共識實施的主要障礙。
在演講中，除了提出讓金融資本參與對新興國家的大規模投資外，在如何應付軍工複合體和社會媒體上，沙利文本人少有良策。
**其次，沙利文只是提出一個大致的框架安排，其政策設計鮮有精確的細節設計，外界認為不容易操作，實現目標難度大。**在演講公開後不久，布魯金斯學會的一眾專家學者紛紛從中美“脱鈎”能否避免、美國與盟友如何共同發展、產業政策是否真能保護美國國內市場以及消費者是否真正願意與政府合作等角度對其作出評價，總體看並不樂觀。
**最後，“新華盛頓共識”能否真正落實下去，很大程度上也取決於沙利文本人在美國政壇的地位。**嚴重的黨派紛爭、政府難以真正下定決心推進改革、拜登政府第一任期過半而第二任期尚在未定之天等因素都會對其造成影響。如果任一環節出問題嚴重影響到沙利文本人，屆時“新華盛頓共識”能否實施下去將是個未知數。
不可否認，“新華盛頓共識”是沙利文整合美國內外政策，為國家下一步如何走開出的一劑猛藥。但是，阻力重重的現狀加上內在的零和屬性，限制了這一共識的發展前景。
一方面，這一共識難以引起美國社會的普遍共鳴。
改善中產階級的境遇勢必要觸動金融資本、軍工複合體等既得利益集團的利益，實現各階層之間的新均衡不可避免要經歷長期、複雜的鬥爭與利益交換過程。就現狀而言，極化的黨派紛爭、撕裂的社會民意實在讓人難言樂觀，這就意味着“新華盛頓共識”的國內基礎並不牢固。
另一方面，在國際上，零和博弈行為將導致國家陷入“路越走越窄”的尷尬境地。
“新華盛頓共識”抽空了對外經濟合作中的“共贏”精神而代之以零和博弈觀念。在國際社會希望和平、合作和發展的大背景下，這一共識將難以獲得大多數國家的真心認同。
也許是預感到了“新華盛頓共識”實施帶來的劇烈、深刻變化，有美國學者擔心改革對美國的影響會令其陷入**“不改革可能會死，但改革死得更快”**的危險境地。
瞭望智庫