越鬧越大的“指鼠為鴨”, 終究刺痛地方治理的一根軟肋｜文化縱橫_風聞

韓志明

天津師範大學

(本文原載《理論與改革》2010年第1期)

【導讀】2023年6月17日，過去幾周鬧得沸沸揚揚的江西“鼠頭鴨脖”事件終出結論，調查組判定學生在食堂吃出的異物為鼠頭。對此，不少人認為，一個學校的食品安全問題，明明真相擺在眼前，最後卻要“鬧大”到全國人民關注、成立省級調查組的程度，才能揭開真相，太魔幻，也極為耐人尋味。透過這一事件，為什麼小問題演變成大問題？想要解決問題的人們為什麼要把事情鬧大？為什麼官員要等鬧大之後才去做事？這會給公共治理帶來哪些深遠影響？

本文指出，“鬧大”實際上是公民的理性選擇與政府制度的理性選擇所共同作用的結果：一方面是在正常的申訴救濟機制阻滯甚至失靈的情況之下，“鬧大”提供了公民維護權益的“最後一根稻草”；另一方面，政府有限的治理能力、普遍的避免冒險心理、上下級信息不對稱等機制，也內在地包含孕育“鬧大”的內在邏輯。

作者認為，“鬧大”固然創造瞭解決問題的契機，但本身並不會解決任何問題。如果能像一些鬧大事件之後所做的那樣，在鬧大之前，利益相關者保持克制，坐到一起平等協商，對話而不是對抗，許多矛盾也許就不會發展到非鬧大不可的地步。

**本文原載《理論與改革》2010年第1期，****原題為《鬧大現象的生產邏輯、社會效應和制度情境》。**僅代表作者本人觀點，供諸君參考。

鬧大現象的

**生產邏輯、**社會效應和制度情境

鬧大是透視公共治理的一面鏡子，也是一種需要解釋的現象。為什麼小問題演變成了大問題？為什麼會接二連三出現鬧大事件？想要解決問題的人們為什麼要把事情鬧大？為什麼政府官員要等鬧大了之後才去做事？這將會給公共治理帶來哪些方面的深遠影響？如何才能防止和避免鬧大及其惡性循環？要想回答這些問題，就必須要深入剖析鬧大現象產生的機理、社會效應、制度情境及其弊病等。

************▍************鬧大的生產邏輯：人與制度的理性選擇

鬧大與社會的政治、經濟、法律和文化心理等各個方面都息息相關。這些方面雖然對鬧大有着直接或間接的影響，但它們主要是作為一種制度性或結構性的因素而存在。對於具體的鬧大事件而言，它們與其説是鬧大的原因，不如説是鬧大的舞台背景。作為一種有目的的社會行動，鬧大實際上是公民的理性選擇與政府制度的理性選擇機制共同作用的結果。

（一）公民的選擇和策略

每一個人都是優先關注自我利益的理性人。在所有解決問題的可能途徑中，人們當然選擇成本最小的方法。雖然許多鬧大是迫不得已的選擇，但就人們至少沒有聽天由命、逆來順受而言，它終歸是一種選擇。

當人們的合法權益受到侵害的時候，普通公眾當然都願意通過正常途徑來解決問題，並且也都希望正常途徑能夠順利地解決問題。然而，事實和經驗都已經表明，不是所有的權利救濟制度都是那麼行之有效，維權之路往往是坎坷多於坦途。那麼，在正常的申訴救濟機制阻滯甚至失靈的條件下，鬧大就像是公民手中的最後一張政治王牌，提供了公民維權的“最後一根稻草”。特別是對於那些不知道如何表達、不知道向誰表達，或者雖有表達但沒有得到回應的弱勢羣體而言，他們幾乎難以抵制住鬧大的誘惑。而且，人們願意或者敢於把事情鬧大，公開自己所受到的侵害或不公正待遇，這不但強烈地表達了對強權的抗議和控訴，而且也一定程度上表明，人們相信自己的行動是必要的和正當的。造成鬧大問題的根源，主要都與地方政府大量存在着違法行政、濫用職權、徇私舞弊和不作為，甚至是“官商勾結”、“官官相護”等方面的情況息息相關。於是，對於損害公民權益的情況，政府部門不但不能匡扶正義，維護公平，反而是偏袒庇護，徇私枉法，激化矛盾衝突。因此，在地方政府的勢力範圍內，任憑公民如何去反映、申訴和控告，最後都只能是徒勞無功。在這種局勢下，沉默只能意味着繼續忍受不公正的結果，甚至是招致變本加厲的侵害。相反，如果採用激烈的方式來引起社會公眾的關注，就不但可以打破地方政府的高壓和禁錮，也許還能獲得一線反敗為勝的機會。

現代人生活節奏快，壓力大，信息超載，神經越來越遲鈍和麻痹。只有那些足夠轟動、刺激和緊張的事情才能激發人們的興趣和熱情。在當今信息傳播的時代，輿論媒體作為“第四權力”，具有巨大的影響力和滲透力。鬧大以激烈的方式吸引人們的眼球，在行使表達權上具有無可比擬的優勢。藉助新聞媒體強大的話語權，鬧大可以跨越冗長繁瑣的程序，將社會問題呈現在決策者的面前，加快其進入政府議程的速度。很顯然，鬧大較之於按部就班地走程序要更有效率，而且，對公民而言，鬧大在輿論上也是有利可圖的，鬧大能為公民爭取更多的同情者和支持者，也增加了獲得領導人關注的機會。相反，鬧大往往使政府陷入到輿論的汪洋大海，受到公眾的質疑和批判。

政策議程不是自動生成的，政府更不可能同時去面對所有的問題。**社會問題能夠被鎖定，成為政府要做的事情，離不開相應的條件、時機和方法，也需要進行一系列的調研、解釋和論證等，比如某些指標（如死亡人數、污染程度和收入變化等）的存在表明問題的存在及其嚴重性的程度，由此判斷是否需要政府採取行動。**但是，普通民眾根本不可能掌握和運用這些技術和方法，也很難參與到漫長的論證和決策過程中來。不過，危機、災難、焦點事件等都可以成為引起決策者注意的有效手段。那麼，對於那些想要解決問題的人來説，與其被官僚體制複雜繁瑣的程序所羈絆，耗時費力地等待決策者的裁決，就不如通過鬧大直截了當地引起上級政府及其領導人的重視。

從一些悲劇性事件來看，鬧大者似乎是輕率的、衝動的或非理性的，比如孫中界自斷手指，張海超開胸驗肺，唐福珍自焚身亡，以及因鬧大而受到法律制裁的行為等，都可能受到人們理性的質疑。但是，這只是一種局外人的立場和眼光，因為他人無法體驗當事人所面臨的危機和處境，也無法感受到他們的痛苦和無奈。如果承認人是理性的，也是最關心自己的福利的，那麼就可以認為，當他們做出這些重大的選擇時，至少已經對可能的代價和風險有過某些計算。當然，由於信息、知識和眼光等方面的限制，其計算能力也許不夠強大，其行動策略也許較為拙劣，甚至行動者受到了外界的誤導等，但這些並不能改變鬧大是其選擇的結果這一事實。

（二）政府及其官員的“選擇”

説鬧大是政府及其官員的選擇，並不是説是政府官員直接故意地促成了鬧大，而主要是指政府制度的理性化機制內在地包含着孕育鬧大的內在邏輯。

首先，政府不是無所不能的。面對日益複雜的治理形勢，政府是必要的，但也是很不夠的。**公眾巨大的需求與政府有限的治理能力之間存在着巨大的鴻溝，廣泛的治理失敗已經成為無法迴避的問題。**人們期望政府能高效率地解決層出不窮的社會問題，但政府不是靈丹妙藥，也不能提供皆大歡喜的答案。因此，面對紛繁複雜的社會問題和公民日益增長的權利訴求，政府的各個層次和環節都必須刪繁就簡，減輕負擔，做出選擇。同理，政府官員奉行“多管不如少管、少管不如不管”的行動法則也不失為是明智的選擇。

政府是一種稀缺性的公共物品，應該做那些既重要又緊迫的事情。換言之，大問題而不是小問題才可能成為政府應該做的事情。這一點並沒有什麼問題。但是，**任何問題都是從小到大的發展起來的，因此，做重要事情的選擇性實際上就轉變為一種讓小問題長大的機制。即小問題只有在發展成重大問題的時候，才有可能進入政府的問題清單。**而對於什麼才是重大的問題，並沒有客觀的衡量尺度。通常，參與人越多，行動越激烈，影響越巨大，就顯得越具有重要性和緊迫性。這樣，在政府遴選重大問題的過程中，鬧大增加了使自己成為政策議程的可能性。

**由於對規則的過分依賴，官僚制的效率優勢也伴隨着規則僵化、缺乏彈性、行動遲緩等弊病，還形成了普遍的避免冒險的心理。**而且，隨着法制化的發展，政府的計劃性和規劃性越來越強，並通過完善規章制度來排除各種偶然性和不確定性。所有要做的事情都是預先設計過的。考慮到任何一個新問題都有可能帶來的麻煩和負擔，而且，沒有什麼社會問題是能夠輕易解決的，因此，與其冒險增加問題，還不如維持現狀。而且，增加問題不僅會打亂現有的政府行動部署，擠佔有限的公共資源，也意味着要打破既有的利益格局，帶來新的矛盾衝突。這樣，政府官員的保守心理和穩定偏好就會把很多問題擋在政府的大門外。

官僚體制的決策權集中在上層，信息需要從底層上報到相應的決策層中。在信息的蒐集、編碼和傳播過程中，不可避免會出現跑冒滴漏等方面的問題。當然，即便是某些社會問題進入到決策者的視野，但由於缺乏解決問題的相關條件，或是出於對其它利益的權衡，也可能決定維持現狀。此外，一些利益訴求雖不合理，但集中化程度很高，利益相關者試圖通過鬧大來向政府施加壓力。這樣當然可能會遭到政府的否決。

另外，鬧大也可能是決策者政治策略的結果。小問題往往很難證明其重要性，也很難獲得人們的重視。決策者也不願意在小問題上浪費有限的資源。因而，讓小問題逐漸積累，藉助適當的時機引爆出來，產生巨大的社會影響，往往能夠成為推動重大的政治和社會變革的契機。如果能選擇恰當的時機去解決那些公眾期許已久的主題，領導者也可以贏得更大的政治支持。因此，**不排除一些領導者會採取策略性的不作為，犧牲局部利益和眼前利益以贏得改革機會，給自己的政績加分。**就此而言，鬧大可以給領導者和社會帶來“共贏”的結果。

當然，一些鬧大也許不完全是公民或政府官員有意識選擇的結果，而更像是行動者現場互動時矛盾激發所導致的“意外”結果。這種鬧大表面上看去具有很大的偶然性和不確定性。不過，追溯鬧大背後矛盾衝突的發展歷程，仍然不難發現理性選擇邏輯的存在。

************▍************鬧大的社會效應：成本、代價和負面效應

**鬧大不完全是洪水猛獸。它對於打破僵化的官僚體系，導入新的政府議程，促進久拖不決的問題獲得解決，都具有特別顯著的標誌性意義。**從貴州的“甕安事件”、雲南的“孟連事件”、湖北的“石首事件”等來看，鬧大固然造成了一些眼前的災難和損失，但由此引起高層領導人的高度關注，使地方獲得瞭解決一些深層次社會矛盾的機會，最終還是令人欣慰的。但歸根結底，作為一種反常的社會現象，鬧大通常造成巨大的社會後果，並帶來一些深遠的負面效應。

每一起鬧大事件，都有相應的成本和代價。鬧大的影響和效果與鬧大的成本和代價往往是直接劃等號的。大多時候，這些成本和代價直接就是血淚和人命。

鬧大也增加了政府的成本。這不僅是指矛盾衝突所牽涉到的政府部門投入的時間、精力和資源，也是指政府機關在鬧大事件中所遭受到的具體損失，如辦公場所的損毀和破壞、公務員或警員等的傷亡，還包括政府形象的破壞、黨和政府公信力的流失以及國際國內的負面影響等。

個人的鬧大通常影響面比較小，但羣體的鬧大往往會對社會秩序和社會穩定造成巨大的干擾和衝擊。特別是，在集體行動的情境中，個體由於匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的影響，容易喪失理性和責任感，產生狂熱的非理性行為和衝動的攻擊性行為，做出損害他人利益或公共利益的過激行動。

成功的鬧大將帶來蔓延的示範效應，形成一種“比誰聲音大”、“看誰動靜大”的鬧大比賽。“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，這句流行語雖然並不完全符合事實，但它卻已經把鬧大渲染成一條屢試不爽的成功法則。雖然不是每一次鬧大都能幸運地得到領導人的垂青，但僅僅是有一線希望，也會激勵那些求告無門的人去孤注一擲。在偶然與運氣中期待正義的降臨，公眾心理將變得更加敏感、脆弱和情緒化。而權力的濫用與權利的缺失相互發酵，更激活了公眾的受害者想象，使他們缺乏耐心，急功近利，尋求解決問題的終南捷徑。社會就更容易陷入鬧大的惡性循環中去。而且，鬧大的數量與鬧大的影響力是成反比的，鬧大越是司空見慣，就越是失去影響力和號召力，更加難以夠刺激公眾和領導人的神經。如此一來，鬧大之後，人們將指望什麼新的途徑來追求正義呢？

對於公民的請願和訴求，地方政府官員總是不難找到推諉、拖延或逃避的藉口，比如缺乏資金、人手不夠、條件不成熟等。不論是否屬實，這些理由都是難以檢驗的。前後矛盾的是，許多社會問題説起來無不是所謂“長期遺留的歷史問題”或“積重難返的老大難問題”等，應該説是不好解決甚至解決不了的問題，但一旦鬧大之後，它們又被政府部門卓有成效地快速解決掉了。**由此造成的印象是，政府的能力是不成問題的問題，真正的問題是政府官員的意願問題。如此一來，政府及其官員的所有行動選擇都將被轉化成一個願意和不願意的問題，並導致公共治理不必要的泛道德化。這也將進一步加劇了公眾對政府官員的信任危機。**甚至當政府官員用客觀而正當的理由來為其行動選擇做出解釋和辯護的時候，也只會招致公眾的質疑和責難。

鬧大之前，不管矛盾衝突如何尖鋭，基本上沒有什麼外界的參與。鬧大以絕地反擊的姿態將矛盾衝突公開化，突破了既有的權力格局，將僵持中的議題推向到更大的權力場中，期待和籲請更有權威的裁判的介入。公開化使利益相關者接受公開的審查，但也必然會加劇既有的分歧、不信任和敵視，增加了妥協的難度。隨着外部行動者的陸續進場，問題的複雜性程度也會相應增加，解決問題的成本也隨之升高了。通常，在上級政府及其領導人的關注甚至干預之下，鬧大會得到快速的解決。如果説上級政府及其領導人因此而收穫形象和權威的話，但這反過來也會弱化甚至損害地方政府及其領導人的形象和權威。最重要的是，如果這種模式行之有效，人們就會更沉迷於用鬧大來尋找答案。這最終將強化而不會是消除公眾的鬧大情節。

就鬧大而言，地方政府所面臨的“穩定壓倒一切”的政治高壓是一柄雙刃劍，它容易滑向兩種極端：一種情況是，為了防止黑幕曝光，真相公開，失去“烏紗帽”，地方政府官員在“維穩”的名義不惜代價打壓鬧大；另一種情況則是使鬧大變成地方政府官員的“軟肋”，增強了公眾討價還價的籌碼，刺激一些人為了鬧大而鬧大，為其非份利益張目，迫使政府接受自己的要求。特別是隨着行政問責制的大力推進，鬧大引發官員問責的慣例極大地強化了政府官員對鬧大的忌憚。**其負面的後果已經顯現出來，即因為擔心鬧大，個別政府官員不敢堅持原則，秉公執法，反而妥協退讓，一味姑息遷就，被不合理的要求“牽着鼻子走”。**如此，政府就很容易為特殊利益所俘虜，喪失應有的立場，損害法制的尊嚴。

隨着鬧大事件的增多，政府也漸次加強了對鬧大的應對。但是，如果不能暢通民意渠道，大力提高行政效率，切實解決各種關係到公眾切身利益的矛盾糾紛，鬧大固然一時能得到緩解，但矛盾衝突卻會淤積下來，並且可能醖釀成更加激烈的對立衝突，增加社會穩定的隱患。這是必須要深思和警惕的。

************▍************鬧大的制度情境：治理體系的狀況及問題

鬧大是治理體系效率的指示器，也是公共治理狀況的晴雨表。透過各種形式的鬧大現象，可以發覺和探知治理體系的制度狀況及其病症和問題。

首先應當承認，鬧大是當前社會轉型時期難以避免的副產品。隨着我國社會從傳統社會向現代社會的全面轉型，人們的利益關係發生了深刻的調整，舊的制度規範不能適應社會形勢的需要，新的規則體系又尚未建立和健全起來，這就不可避免地帶來大量新的社會問題，激化一些矛盾糾紛。公民能夠通過鬧大來向政府施加壓力，主張政府及其官員的責任，公開維護自己的權益，反映出公民權利快速成長的事實，也表明了政治體系的開放性和開明度。就此而言，鬧大並不完全是社會敗壞或退步的明證。鬧大也不失為社會活力和生機的一種表徵。

作為公民維權的行動策略，鬧大也是公民權利成長的結果。但頻頻的鬧大更凸顯出公民權利缺失的事實。釀成鬧大的具體問題五花八門，小到個人之間的恩怨是非，大到成千數萬人的生命財產安全等，但無一例外都是關乎民眾切身利益的問題，比如業主維權、房屋拆遷、醫療事故、勞動糾紛、欠薪討薪、移民安置、環境污染、出租車營運等。公民甘冒代價和風險走向鬧大之路，大多是因為利害攸關，迫於無奈，忍無可忍。這反過來也説明，公民的經濟利益、政治權利甚至是生存利益都缺乏有效的制度化保障，很容易受到權勢者的威脅和侵害。相反，如果公民權益得到有力的保障，利益表達的通道順暢，温和的參與能得到認真的對待，採取過激的或極端的方式來維權就沒有市場了。

鬧大也折射出政府官員“對上負責對下不負責”的體制性弊端。如果政府官員的“烏紗帽”掌握在上級或領導手中，“對上負責對下不負責”是難以避免的。反之，如果公民擁有可操作的權利，政府官員才會認真地回應公民的意願和訴求，就不至於坐等問題鬧大了才去做事情。

民主政治最重要的條件是，“公民須樂於以妥協辦法解決他們的分歧”。中國社會長期處於匱乏之中，專制政治奉行成王敗寇的強權邏輯，推崇非此即彼、你死我活的鬥爭哲學，比較缺乏妥協、寬容和協商的傳統。社會生活中的矛盾衝突動輒演變成鬧大，就是這種零和博弈思維和缺乏妥協精神的產物。無論是個人還是企業或政府，如果都堅持立場，絕不退讓，針尖對麥芒，最後就難免走向鬧大的死衚衕。相反，如果能夠像一些鬧大事件之後所做的那樣，利益相關者能夠保持克制，坐到一起來平等協商，對話而不是對抗，謀求共贏而不是妄圖贏者通吃，理性説服而不是拳頭壓服，許多矛盾衝突也許就不會發展到非鬧大不可的地步。這不僅可以得到“共贏”或“多贏”的結果，促進社會的和諧，社會也可以少一些怨憤和暴戾，多一些理性和寬容。

此外，鬧大也一定程度上表明瞭公共機構的機制失靈和功能缺位。我國社會擁有無以數計的公共機構，比如人大、司法機構、民主黨派、共青團、工會以及各種社區組織和非政府組織等。但是，面對日益增多的利益糾紛和矛盾衝突，許多公共機構往往是袖手旁觀，集體失語，逃避責任，以至於一些糾紛動輒就發展成鬧大事件。公共機構放棄其社會功能，一方面相當於撤銷了社會衝突的緩衝地帶，另一方面則等於是將公民與政府擺到了直接對立衝突的第一線。這樣不但極大地增加了政府的負擔，也更加容易導致矛盾衝突的升級。畢竟，良好的公共治理絕不能只是政府的單兵作戰，它更需要其它公共機構的協同合作和輔助支持。

************▍************小結

鬧大既有其必然性，也有其偶然性。鬧大雖然不乏積極的社會價值，但更帶來了廣泛的負面效應，凸顯出治理體系的制度性弊病。但是，只要採取正確的措施，鬧大是可以緩解的，也是能夠避免的。治理鬧大的措施和方法很多，但既然鬧大是一種有目的的行動策略，那麼，至少從公民一面説，要讓人們放棄鬧大而選擇常規程序，不外乎兩種辦法。一是提高鬧大的代價和風險，讓人們不敢鬧大。比如加大“截訪”的力度、擴大對“非正常上訪行為”的界定、加強對輿論媒體負面報道的管制等。不過，這種“堵”的辦法也許能暫時“堵”住一些鬧大，但“堵”不住矛盾衝突的加劇以及出現更激烈的鬧大的可能性。一是**切實提高解決社會問題的效率，讓鬧大變得沒有必要。**這就要求推進民主和法治建設，嚴格規範權力行為，保障和落實公民權利，疏通民意渠道，切實解決民生問題，提高治理的回應性、責任性和公正性，促進社會公平。這才是治理鬧大的正確思維和明智選擇。