韓志明｜提升以個人為中心的城市應急管理能力_風聞

編者按

近期，據央視新聞報道，華北、黃淮等地今年迎來最長連續高温，6月22日到24日，北京市大部分地區最高氣温達到38℃至39℃，6月22日北京南郊觀象台氣温飆升至41.1℃，是有觀測記錄以來歷史第二高。而端午節假期過後，據央視新聞消息，28日起，北京、河北天津等地將出現強對流天氣，局地或出現8至10級雷暴大風和冰雹。此輪極端天氣亦引發公眾的廣泛討論。事實上，近年來，隨着全球氣候變化加劇，極端天氣已經不是遙不可及的威脅，而是全人類迫在眉睫的現實挑戰。2022年底，上海交通大學中國城市治理研究院曾召開相關學術研討會，圍繞極端天氣下的城市治理韌性展開探討，本刊以此會議為基礎，形成“增強極端天氣下城市治理的韌性”圓桌會議。值此之際，本公眾號特推出本組圓桌會議相關文章，供讀者思考，僅代表作者觀點，不代表公眾號立場。

提升以個人為中心的城市應急管理能力

韓志明｜上海交通大學國際與公共事務學院、

中國城市治理研究院教授

本文原載《探索與爭鳴》2022年第12期

非經註明，文中圖片均來自網絡

韓志明教授

當今人類已經進入“烏卡時代”，面臨着各種風險和不確定性的挑戰。其中全球氣候異常現象顯著增加，帶來高温、乾旱、暴雨和颶風等極端天氣，對各國人民的生產和生活都帶來嚴重影響。面對極端天氣帶來的災害性後果，各地城市除了加強韌性城市建設，以防禦極端天氣造成的問題，就是積極構建日益精密的應急管理體系，提高城市應對危機的能力。城市應急管理體系是政府自上而下地建構起來的系統工程，包含組織體系、運作機制、法律基礎以及資源保障等，具有正式性、科層化和系統化等特點。但良好的應急管理體系也需要自下而上的靈活安排，比如公眾的風險防範意識、羣眾的自救互救能力、鄰里之間的守望相助以及社會的人文關懷等，真正做到“一個都不能少”，向受災難影響的個人提供不可或缺的支持和救助，提升個人規避或抵禦災害的能力。

宏大而正式的應急管理敍事

2003年，在遭遇“非典”疫情的巨大沖擊後，應急管理成為社會可持續發展面臨的重大課題，中國開始了前所未有的應急管理體系建設。經過近20年的試錯、探索和發展，中央和地方持續出台了大量相關的法律制度，逐步建立了以“一案三制”為特色的覆蓋多災種的應急管理體系及其運行框架。2018年以來，政府機構改革專門成立了應急管理部，統籌和整合應急管理的相關職責，應急管理也逐步納入常態化、制度化和法治化的軌道，各級政府的應急管理能力顯著提升。城市既是各種資源要素高度密集的空間形態，又是政治、經濟和社會生活的重要舞台，面臨着各個方面的風險和不確定性，尤其需要建立高效率的應急管理體系，提升城市應急管理的能力，維持城市的秩序、安全和發展。

不過，當前應急管理的理論和實踐基本上都是自上而下的宏大敍事，主要關注各種災害影響城市及其治理的範圍和程度，探討如何才能降低災害的影響及其後果等。應急管理體系建設的主要內容也集中在如何完善應急管理的體制機制，加強災害事故風險的預警防控，強化應急基礎設施的硬件建設，實現應急要素資源的合理配置，優化應急救援的協同機制等方面。這些都是根據自上而下的任務邏輯而規劃和建設起來的，是依託政府的科層體系而發展起來的，着眼點是組織、部門、結構、制度、資源以及技術等，核心是響應、職責、功能、角色、責任和後果等，卻缺乏對社會羣體尤其是個體狀況的深切關注，也遠沒有考慮和觸及個人的生命體驗。

**進一步説，目前有關應急管理體系的理論思維是缺乏個人觀照的，是沒有個人的位置的，甚至是還有意或無意忽略了個人的因素。**無論是普通人民羣眾，還是政府工作人員，人們更多地把眼光聚焦在災害影響的範圍有多大，造成了多少人的死傷，帶來了多大的經濟損失，而很少去關切被災害困擾甚至吞噬的個人，具體如被特大暴雨衝入下水道的路人，被突發山洪席捲而去的遊客，因極端高温導致熱射病而死去的工人等。換句話説，應急管理體系是高度理性化的行動方案，目標是關於災害及其損失的數學計算，注重的是控制災害波及的範圍，降低災害導致的後果，而個人都被簡化為均值化的平均數，是一個一個相互對等的或無差別的“1”而已。

相應的，應急管理的設施、資源以及場景等要素，都是按照比例的或平均數的邏輯進行配置的，對應於每千人病牀數、人均緊急避難面積、災害預警信息發佈公眾覆蓋率等指標，比如上海市目前擁有175個急救分站，980輛救護車，平均每3萬人有1輛救護車，平均服務半徑縮短到3.5公里，平均反應時間小於12分鐘，都是這種整體性或全局性的應急管理邏輯的重要體現。這在實踐中是合理的，也是現實可行的，而且是立足於公平和效率的立場，專注於整體的功利化計算，尋找公共利益的最大值。但平均數必然掩蓋了個體之間的巨大差異，按照比例的資源配置並不必然能夠被需要的人用到，人均可擁有的資源設施在遇到極端情形的時候也會面臨擠兑的後果。

城市應急管理

災害中的個體遭遇及其救助困境

極端天氣造成的災難是彌散的，深深嵌入到個人的日常生活之中，影響着個體的認知和行動，也成為打開潘多拉魔盒的鑰匙，積累而演繹成不幸的故事。**正如埃裏克·克蘭納伯格的《熱浪》向人們揭示的，很多自然災害最後既是天災，也是人禍，兩者是分不開的。極端天氣固然是導致災難的直接原因，但正是各種社會因素的交互作用，才使得“自然災害”演變為“社會災難”。**在克蘭納伯格筆下，老年羣體在熱浪中的高死亡率並不單純是個人體質的問題，而是人際關係的萎縮、社區關懷的冷落、福利機構的無奈等多重因素疊加的結果。老年人因個體因素以及孤獨體驗而選擇社會退卻，成為災難中被人遺忘的角落。一個個受災害影響而死去的人，最後只是一連串難以激發人們興趣的冰冷數字。

“持續高温導致工人暈倒在工地”“地表温度高得可以煮熟雞蛋”“巨大的颱風導致漁民失蹤和死亡”……諸如此類極端天氣引發的問題，每天都在世界各地上演，媒體也都在不遺餘力地報道。就像好萊塢的災難片經常揭示的，災難降臨也直接暴露了不平等的社會現實，個體在災難面前也承受不平等的待遇，得到不一樣的結果。比如2021年美國的得州寒流和2022年的英國倫敦熱浪，都導致了大量人口死亡，極端天氣使得電力需求激增，電網危機導致倫敦電價暴漲50倍，得州電價飆升270倍，富人還可以多花錢而用電，但買不起電的窮人就只能遭遇被熱死或被凍死的厄運。而且，在現實的危機面前，各種脆弱性羣體往往是零散和隨機分佈的，很難獲得外來的支持和必要的救助，因此很容易因為“天災”而轉化成“人禍”。

**氣候性災害對所有人都產生影響，因此應急管理體系需要從整體或全局上進行規劃和應對，以降低災害的影響及其不良後果。**但具體的災害對人的影響又是不同的，會給人們帶來顯著不同的結果。這其中既與個人的體質、職業、收入和地位等因素密切相關，核心就是個人是否具備抵禦災害侵害的資源和能力；更與個人什麼時間在什麼地方等運氣因素有關，也就是個人是否不幸在災害發生的現場，比如被暴雨淹沒在隧道的人。所以，真正要關心的問題是，災難究竟會影響到哪些人，會給哪些人造成致命的後果，哪些人不幸在災難的現場等。而這些人顯然是身處特定時空場景下的分散的個人，是受到不同個人和社會因素約束的具體的人。這些因人因時因地而有所不同的情況，是自上而下的應急管理體系所難以顧及的。

**實際上，底層人羣或特殊人羣處於社會的邊緣，經濟實力不夠強大，很難獲得社區或鄰里的支持，因此非常脆弱無力，受到更大的困擾，付出更大的代價。**比如《防暑降温措施管理辦法》強調，“日最高氣温達到40℃以上，應當停止當日室外露天作業”，“因高温天氣停止工作、縮短工作時間的，用人單位不得扣除或降低勞動者工資”。但實際情況可能是，相關預警部門只有預警提醒，卻沒有針對性的高温防護措施，勞動部門和企業單位只通知高温停工，卻沒有提供停止作業的補償保障，許多人不得已而在高温環境下工作，導致身體受到嚴重損害。所以，正是個體特殊化的生存處境及其命運反襯出系統化的應急管理體系往往是大而不當的，看上去很美，但卻不中用，既不能及時照顧到需要的人，更別説立刻就能發揮作用。

發展和完善個人取向的應急管理體系

現代城市的規模越來越大，城市的運行和管理越來越複雜，提出了城市治理現代化的緊迫要求。城市就像是有機生命體一樣，具有複雜性、脆弱性和不確定性。面對日益頻發的各種災害和危機，城市必須系統推進應急管理體系建設，着力推動管理理念、機制和方法的創新，持續提升城市治理的制度化、精細化和智能化水平。這其中要注意的是，除了自上而下地推進應急管理體系的制度機制建設，提升應急管理機構的反應和救助能力，還需要樹立自下而上的個人視角，深入落實以人為本的治理理念，織密災害事故防控的社會網絡，提升個體應對和處置災害的能力，從細節和局部提升應急管理體系的效能。

推動城市應急管理體系建設，當然需要加大資金和資源的投入，系統優化城市應急的設施和裝備，整體提升城市防範和抵禦災害的能力。但由於災害及其影響具有彌散性、不均衡性和不確定性，尤其是災害後果最後總是降臨到大量分散的、不確定的和具體的個人身上，這就造成應急管理工作的不可及性和不可能性。所以，城市治理現代化絕不只有體系和資源等方面的宏大敍事，更不能滿足於總量數據比率或概率的優化，還要大力發展基於個人取向的城市治理機制，推進個人應對災情的可行能力建設，讓受災者能及時得到靈活有效的救助，能夠在地或現場規避危機造成的影響，也能夠切實解決個人面臨的難題，比如救護問題或信心問題等。

“暴雨來襲應如何自救”普及圖

長期以來，對於災害治理的認知和理解，人們都習慣了自上而下的全局性立場，所呈現出來的圖像或景觀通常是各級領導緊張而密集的安排部署，政府和社會系統大張旗鼓的動員，數量龐大的設施或物資投入，各地方戰天鬥地的悲情場景等。但同樣要重視的是，實現城市治理的轉型和升級，還應該堅持應急管理的個體視角，着眼於個人來規劃、設計、部署和落實應急管理措施，以具體的個人作為精細化治理的基本單元，時刻關注災害情景中的個人狀況及其遭遇和體驗，多渠道協調個人的內外部資源和條件，將救助資源和力量精準配送到個人身上，讓每個人都成為應對危機的有效力量，切實提升特定場景中個人規避或抵禦災害的能力，把災害後果的程度降到最低。

**災害所帶來的都是很具體的損害，最後都是由具體的個人來承擔的。**宏大的應急管理體系不管如何健全和精密，最終都要支持和幫助受災的個人，提升個人應對和抵禦災害的能力。這就要求，一方面樹立平戰結合思維，注重提升個人危機應對的常規性能力，包括精準識別受災人羣的個人情況，實現災害相關信息的公開，確保救助資源高效下沉到個人，提升救助措施適配個人的能力，比如提供必要的心理援助等；另一方面則是提升社會的互助能力，積極動員社會力量參與災害救治，培育和提升災害應對的社會資本，推動民眾之間的相互救助，尤其要注重發揮社區的優勢，發揮各種專業人士的作用，做到第一時間在現場就地解決問題，比如路過的護士救活了突然暈厥在路邊的陌生人等。