與水共存，荷蘭“韌性城市”建設_風聞

目  錄

1. 什麼是韌性城市

2. 應對水災的荷蘭韌性城市

3. 鹿特丹韌性城市實踐

關鍵詞：

韌性城市 | 韌性規劃

韌性建設 | 防災管理

「韌性城市」一詞首次出現在中央文件中，是在2020年10月的中共十九屆五中全會；去年，「韌性城市」被寫入「十四五」規劃和2035年遠景目標綱要。如今，韌性城市已成為很多城市發展建設的必選項，例如北京市預計到2025年將建成50個韌性社區、韌性項目。

▼ 北京亮馬河的韌性化的改造

放眼全球，已參與世界韌性城市網絡（GRCN）的城市已超過98個。

▼ 參與世界韌性城市網絡的城市分佈示意（來源：GRCN）

韌性城市全球化的趨勢與近幾十年來諸多災害正以全新的、難以預測的方式呈現，造成難以預計的損失有着密切的聯繫——1992至2020年，自然災害造成全球受災害人口約44億，佔比64%；僅1991至2001年間的水文氣象災害，造成的經濟損失估計為4460億美元。

▼ 2017年，颶風哈維給美國造成1,250億美元損失（來源：Wikipedia）

**而城市則是自然災害最為直接的「受害者」，預計到2050年，城市將要承載全球約三分之二的人口，城市面對的挑戰不言而喻。**因此，發展「韌性城市」成為必經之路，只有這樣城市在面對災害時，才能夠憑自身的能力抵禦災害，降低損失，快速恢復社會秩序與經濟發展。

▼ 2012年的桑迪颶風，不僅淹沒了曼哈頓下城的大部分地區，還造成曼哈頓遭遇大範圍停電（來源：Wikipedia）

那麼，城市怎樣才能具有韌性呢？

下文我們將以平均海拔不超過1.2米，1/4國土位於海平面之下，可謂是與水共存的荷蘭為例，瞭解一下韌性城市的發展。

▼ 荷蘭阿姆斯特丹

01

什麼是韌性城市

**「對於危害能夠及時抵禦、吸收、快速適應並作出有效反應的城市」，**這是韌性城市較為常見的定義，但這並非標準答案，因為韌性城市理論仍在形成中，並未形成統一的標準。

在正式進入荷蘭的韌性城市話題之前，我們有必要就韌性城市核心是什麼，達成共識。

總體上，誕生於1970年代的韌性概念經歷了：單一平衡 (工程韌性)→多重平衡 (生態韌性) →複雜適應性系統 (適應性循環)，從「單一生態系統」到「社會複雜系統」的演變。

▼ 2001年，霍林等人在書中提出「適應性循環」模型，成為後來「韌性城市」研究的基礎理論之一（來源：Wikipedia）

2000年開始，規劃學者、生態學者、環境學者陸續開始關注城市系統應對災害的韌性問題，韌性的概念開始被多種學科運用。

2008年開始，隨着城市面對金融危機、氣候變暖、恐怖襲擊等越來越複雜、越來越綜合的「災害」挑戰，來自工程學、經濟學、公共管理學、計算機科學、社會學等更多學科背景的研究者，加入到韌性城市的研究中。

可以説，韌性城市的概念隨着時代面對挑戰的變化而變化，具有很大的動態性，而且每座城市的發展階段、面臨問題、基礎條件完全不同，觀念難以統一在所難免。

▼ 2000年以來，全球韌性城市發展的幾個重要節點

但是，概念不論如何變化，韌性城市必須具有以下4大基本特徵：

**穩定性：**依託高度可靠和適度冗餘的基礎設施，在危機期間維持基本的城市功能和服務，維護城市系統的穩定；

**靈活性：**依託豐富多樣的城市資源，在非常態的城市運作狀態中，以靈活的方式滿足需求，應對危機；

**協同性：**依託開放的組織體系和高連通性的結構體系，協同城市內外各方力量，維持城市運作，加快城市重建；

**創新性：**依託暢通的反饋體系和活躍的創新因素，通過「軟」的體制創新和「硬」的科技創新，提升預測和應對能力。

説白了，韌性城市在面對災害時要做到「受得住、緩得來、學得到」。下面，一起看看荷蘭是怎樣做的。

02

應對水災的荷蘭韌性城市

韌性城市要面對的災害種類繁多，但水災一直是韌性城市最為核心的挑戰，例如洛克菲勒基金進行的「100個韌性城市」項目，在收到來自700多個城市的申請中，30%的城市將洪災列為首要災害。

▼ 申請參與洛克菲勒基金進行的「100個韌性城市」項目的眾多城市，將洪災列為首要災害（來源：GRCN）

而荷蘭在應對水災方面，無疑最具發言權——荷蘭是一個低窪的三角洲區域，26%的土地低於海平面，在很長一段歷史內，荷蘭盡是磽薄之地，很多農地每年三季被淹，產糧不足以養活人口的五分之一。

▼ 低窪的荷蘭，一直面臨水災的困擾（來源：government政府官網）

從13世紀起，荷蘭在相對乾旱地區建造堤壩。後來，經過大規模的填海工程截流排水，創造出「圩田」，形成了荷蘭農業發展的基礎。

▼ 16世紀起，風車被用來抽水是管理水資源的重要工具

1953年春季，荷蘭發生了風暴潮，北海海水形成一堵高達7.5米的水牆，襲擊了荷蘭。這場災害奪去了1836條生命；約10萬人失去家園；47300座建築物遭到破壞；20萬公頃的土地被淹沒。荷蘭政府開始認真思考如何永遠杜絕水患，災後17天成立了特別委員會，任務是「制定措施，以使這樣的災難可能不會再發生」。

▼ 1953年，經歷了北海風暴潮的荷蘭（來源：Wikipedia）

1955年，荷蘭推出全新的防洪策略——三角洲工程，構築起貫穿整個西部海岸線的海防工程，被稱為「世界第八大奇蹟」。

三角洲工程歷時40年，修建了16,500公里的堤壩，使昔日的島嶼與內陸連成一個半島，成為一個龐大的水壩體系，保衞荷蘭國土安全。

▼ 三角洲工程建設的部分水壩（來源：Rijkswaterstaat）

▼ 海爾德東海爾德克林堤壩（來源：Wikipedia）

雖然有了三角洲工程，奉行「與水斗爭」的荷蘭拯救不了城市在氣候變化中的脆弱性：1993至1995年間，荷蘭境內河水水位達到有史以來的最高點；1995年，荷蘭海爾德蘭省的堤防幾近潰堤，25萬居民與一百萬頭牲畜雖然預先撤離，但也造成將近百億美元的經濟損失……

「我們用更高的堤防堵住河流，更強的堤壩擋住海水，大自然就以更大的洪水還擊，這是徒勞無功的。」

—— 荷蘭三角洲研究院（Deltares）

荷蘭認識到，面對洪災只靠「堵」和「擋」是不行的，必須重新審視「城」與「水」的關係，建立國土安全新思維，不當的管理反而會引發水患。

因而，荷蘭的治水觀念近些年也由此發生重大改變：與其硬碰硬地對抗，不如設法找出與水和平共處的方法，減輕水帶來的災害，這也就形成了荷蘭增加城市「韌性」的一個指導思想，兩大實施戰略。

▍指導思想：還地於水，與水共存

**荷蘭在治水建設堤壩的傳統做「加法」的方式基礎上，逐漸引入做「減法」：**荷蘭推行了「還地於河」「建設遵循自然」等措施，讓建築用地、農田重新轉為水域，增加容納空間，提升自然的容災能力。

▼ 「還地於河」是荷蘭全國境內的防洪計劃，目標是讓位於荷蘭境內馬斯-萊茵河流域下游沿岸地區有更多的處理水位升高和滯留洪水的容受力（來源：government政府官網）

**「與水共存」**這一治水新思維不僅在荷蘭國家戰略規劃上有所體現，並且已經上升到法律層面。荷蘭《新水法》與《空間規劃法》都強調「水土資源的統籌管理」，形成在空間規劃上與水結合、與水共存的城市建設格局。

▼ 在規劃審批中進行水影響評估流程

▍兩大實施戰略：提升規劃韌性

荷蘭頒佈了《國家氣候適應戰略（NAS）》，強調通過土地利用、空間規劃，以調適氣候變化引起的災害，讓荷蘭實現氣候不侵（climate Proof），在面對不確定性的災害時，依然能運行良好。氣候不侵主要原則有兩個：

▼ 荷蘭《國家氣候適應戰略》（來源：government政府官網）

**原則1：**進行風險管理，策略性地考慮各種不確定性，以避免或最小化災害損失。以堤防為例，現有的堤防應考慮更改為階梯形式，以減少極端事件發生，如洪水或潮水溢堤時，堤內大量淹水且無法排出而造成的嚴重損害。

**原則2：**利用與包容自然系統原有的特徵。例如建立更多容納洪水的空間，在都市地區則可採用如滯洪池等設施，以及家户減災措施及空間規劃，以減少災害損失。

▼ 國家氣候適應戰略提出的氣候不侵模式（來源：government政府官網）

荷蘭在2008年開始了新的三角洲工程建設，與《國家氣候適應戰略》互為補充。

經過多次編制的三角洲計劃2.0版已經逐漸成熟，計劃主要關注洪災風險管理、韌性空間規劃與設計、淡水供應等方面。通過水利、規劃、景觀、氣象、經濟等跨領域合作，推動經濟增長、創造工作機會、提高人們的生活質量，以增加城市多維度的韌性。

▼ 三角洲計劃2.0版涵蓋的重點區域（來源：government政府官網）

在兩大戰略的促進下，荷蘭開始了眾多韌性城市的建設試驗。

例如荷蘭雖然看起來不缺水資源，實則缺少淡水資源，針對這一難題，荷蘭提出「流動城市」(Flow land)的理念，通過增加排水和給水量以及提高城市水系流動和沖刷的頻率，增加對地表水的管理利用。

同時，為防止下暴雨時地下排水系統負荷過重，從屋頂和街道流下來的雨水被引導滲透到綠地或城市水系景觀裏。

説了這麼多，大家還是很難對荷蘭的韌性城市建立感性認知，下文我們以鹿特丹為切入點，看一看韌性城市的具體建設實踐。

▼ 鹿特丹鳥瞰

03

鹿特丹韌性城市實踐

鹿特丹位於荷蘭西南部萊茵河口地區的新馬斯河兩岸，是荷蘭第二大城市，歐洲第一大港口，全球最重要的物流中心之一，也是全球水治理的典範城市。

▼ 沿着新馬斯河發展的鹿特丹

鹿特丹一直在謀求與水共生：平均每年有300天都在下雨，在2015年，鹿特丹有多達6億升的降水量需要紓解。

因此，自古以來當地便開始修建堤壩，在19世紀60年代，鹿特丹開始了舉世矚目的圍海造田工程——馬斯平原墾地工程（目前完成12,000公頃）；20世紀末，鹿特丹又建成了號稱能抵禦萬年一遇風暴的馬仕朗大壩。

▼ 馬仕朗大壩（來源：Flickr）

總體來説，鹿特丹「韌性城市」 建設主要從規劃、實施、管理三個層面展開。

**1.**頂層規劃引領

**鹿特丹韌性城市發展戰略規劃，歷經了從「單一」到「全面」的過程：**從2001年開始，鹿特丹逐漸在城市發展戰略中加入對水韌性、氣候韌性的思考，在2016年形成了一個比較全面的「鹿特丹韌性城市戰略」，促進水與生存空間的共生。其中，「洪患」問題是「韌性城市戰略」的重中之重。

▼ 鹿特丹韌性城市發展歷程示意

同時，從單一到全面的發展，也讓韌性城市的建設越來越複雜，越來越需要跨行業、跨部門間的配合，這也讓統籌協調工作變得尤為重要。

因此，鹿特丹設置了「首席韌性官」和韌性辦公室，負責統籌協調工作。

▼ 「首席韌性官」及韌性辦公室職責示意

首席韌性官由市長直接領導，相當於城市最高級別的項目經理，主要職責是統籌跨部門、多專業、多學科合作；二是制定多規合一的韌性城市戰略，為各部門規劃提供宏觀指引，促進各部門之間的工作銜接順暢。其中，「水」是首要考慮的要素，並作為空間規劃的硬約束。

▼ 首席韌性官促進多規合一的發展，使城市基礎層、網絡層與使用層之間的相互關係更加融合（來源：government政府官網）

**2.**韌性城市建設

鹿特丹韌性城市建設不僅有城市層級的系統建設，也有社區層面的針對性打造，在最大限度地發揮城市應對洪患災害能力的同時，提升城市韌性。

▍城市層級

首先，高標準設計防洪堤壩系統，保衞城市安全。如鹿特丹抵抗海潮的堤壩可以抵禦10,000年一遇的風暴；抵抗洪災的堤壩可以抵禦4000年一遇的洪災。

**更重要的是，鹿特丹還調整了以往修建堤壩的思路，從「圍堵」 到「留白」，讓河堤兼併防洪與休閒的功能。**鹿特丹有360km的河岸，其中70%都是硬質「河堤」，阻斷了城市與河水的連接。

鹿特丹「城市河岸潮汐公園」項目「軟化」原有的硬質河堤，在水位低時充當城市休閒公園，在水位高時，成為城市與河水的「緩衝區域」。而洪泛區的堤壩設計成梯形，在水位較低的季節，這裏成為了市民休閒娛樂的好地帶，可以聚餐、運動、休閒。

▼ 鹿特丹河岸潮汐公園分段及改造後的效果（來源：Flickr）

其次，鹿特丹發展建築、景觀的兩棲化，打造漂浮城市應對洪災對建築、景觀造成的破壞。如鹿特丹打造了眾多水上住宅、水上農場，其中「浮動展館」是鹿特丹水上城市的標籤項目，該房屋可隨着水位漲落上下移動輕鬆應對洪災，並利用太陽能和水資源解決能源問題。

鹿特丹還將碼頭園區（RDM Campus）劃定為漂浮城市的試驗區，包括建設再生能源科技水上實驗室、浮動大壩、水上房屋、水上辦公室、水上酒店等等。

▼ 鹿特丹「浮動展館」項目及水上住宅

此外，鹿特丹還將眾多的停車場改造為洪災來臨時的「蓄水池」，形成「先滯留、再存蓄、最後排放」的模式。如博物館公園附近的地下停車場，建有荷蘭最大地下蓄水設施，當暴雨導致城中排水系統出現溢流時，大量的雨水將在匯流到停車場蓄水系統中。暴雨過後，再進行排放。

▼ 擁有蓄水功能的博物館公園地下停車場

▍社區層面

在社區內，公共空間承擔起可蓄水、可休閒的廣場功能，成為城市抗洪系統的一部分。

如倍恩特姆廣場，是世界第一個具有複合功能的水廣場。平時雨水廣場是一個市民休閒空間，在雨季裏承擔社區的集水功能（屋頂水、地表水匯聚到工程）。

同時，雨水廣場成為蓄水池後，並不是直接與城市排水系統連接，增加排水負擔，而是會統一經過地下管道輸送到污水處理中心，這些雨水經過淨化後再被輸送到家家户户。

▼ 倍恩特姆廣場即有休閒功能，也是城市抗洪系統的一部分（來源：Flickr）

社區建築的屋頂是治理的另一個重點。鹿特丹在2008年前後卯足了勁向公眾宣傳綠色屋頂的好處，同時還以補貼的形式進行推廣。無論居民還是企業，只要綠化自家住宅或辦公樓的屋頂，就能申請成本價的25%作為補貼。

如今整個鹿特丹的綠色屋頂總面積已超過20萬平方米，未來的目標是每年增加4萬平方米。之所以推廣綠色屋頂，不僅是為幫助建築物保温隔熱，在城市遇到暴雨還能蓄水，還能通過屋頂菜園、屋頂餐廳的商業開發，以及養蜂等功能，增加城市的經濟韌性、生態韌性。

▼ 商業、屋頂花園、遊樂場、社區菜園相結合的鹿特丹屋頂公園

**3.**韌性城市管理

鹿特丹通過數字化的方式管理韌性城市。

▍大數據監測

2013年，荷蘭推出數字三角洲工程，使用數字技術管理水災。鹿特丹第一時間通過大數據整合分析歷史和現有的各項水資源和堤壩數據，希望利用更準確的綜合性信息幫助當局預測自然災害及組織水利管理，並減少管理成本。

結合大數據，鹿特丹還引入了3Di水管理系統，可以在強降雨的情景下預測水流和洪水對城市的影響；3Di水管理還可以幫助開發和評估韌性實施策略。

▼ 鹿特丹使用大數據管理飲用水系統（來源：government政府官網）

▍應急響應數字化

數字化也被應用到應急管理領域。如荷蘭-警報短信（NL-alert），是在荷蘭境內的手機災難警報系統，政府在災難發生時通過手機向災難發生地附近的民眾發送手機信息，向他們通報災難的情況以及相關逃生安全措施等等。

而Overstroom ik則是一個手機APP，居民只要在app中輸入住房的郵箱編碼，就可以知道自己是否在危險中，並且可以根據地圖去安全的地方避難。

▼ 面向大眾防水災使用的Overstroom ik APP

電網作為相應系統的基建，「氣候不侵電網」成為電網建設的新目標，做到水災害來臨時相應系統能正常運轉。

▍全民參與

為了讓公眾瞭解韌性城市建設理念，鹿特丹展開眾多的「水主題」教育活動，例如，鹿特丹Dykebiking項目讓孩子們參與「防洪規劃」的實踐活動，老師會帶領孩子們到防洪堤壩上了解堤壩的基礎知識，還會帶領大家手工打造堤壩模型。

再比如鹿特丹「屋頂教育」項目，旨在讓鹿特丹的學生可以在屋頂瞭解到「屋頂綠化」對雨水管理的作用，並且可以在屋頂農場學習農業知識、生態知識，甚至親自動手養蜂。

▼ 鹿特丹「屋頂教育」項目（來源：dakakke）

政府還設立 「韌性工具箱」 網站，鼓勵居民參與到韌性城市的設計之中；通過「三角洲城市鹿特丹（the Delta City Rotterdam）」 APP，讓市民及時掌握韌性城市的建設狀況，並實地考察鹿特丹的韌性城市建設。

政府特別鼓勵居民參與到社區「綠色」空間的打造之中，使綠色可持續。而鹿特丹Hoogvliet的住宅區內，則是發動居民與公共工程部、建築設計師一起合作，在社區公園建造了生態濕地、雨水公園等，探索社區如何與雨水共存。

▼ 鹿特丹Hoogvliet的住宅區內，居民參與的社區環境改造（來源：Wikipedia）

總結來説，荷蘭在與水斗爭，與洪水為敵的「抵禦」階段，採用傳統的「工程學思維」治理水害。而到了與水共存，與洪水為友的「適配」階段，通過更為綜合性的韌性城市建設，解決城市發展需求與突發衝擊之間的均衡問題。

此外，圍繞韌性城市的建設，荷蘭並非「只投入不產出」。圍繞水主題，荷蘭做起了水技術產業的文章，形成眾多的水技術產業集羣，大力推動技術出口。

其中最有名的是——呂伐登水科技園，該科技園依託產、官、學共建的運營方式，成為完善「創新鏈」的平台，獲得了90多項專利（至2020年），孵化出38家產業鏈上的企業。