用都市再生抵禦衰退，大阪城公園這樣幹_風聞

2023年4月，國家發改委、住建部，聯合發佈《瀋陽都市圈規劃綱要》，瀋陽正式成為全國第9個國家級都市圈。除此之外，青島、濟南、鄭州、廣州等城市正在爭做「下一個」國家級都市圈。

可以説，各地政府在招商競賽、「搶人」大戰之後，又展開了一場入圍「國家級都市圈」的暗戰。

▼ 我國已公佈的國家級都市圈分部示意（至2023年）

成為國家級都市圈，帶來的不只有空間上的發展，更是綜合實力的躍遷：一是城市聚合，形成更大的規模效應；二是經濟互聯，圍繞中心城市協同發展；三是功能互補，大家各有所長聚在一起後，成為全才。

與此同時，我國已進入人口負增長（2022年減少85萬）、老齡化階段（2035年，60歲以上人口占比將超過30%），這也就意味着，都市圈之間的競爭也將愈發激烈。

▼ 2022年4月，西安都市圈成為國家批覆的第5個國家級都市圈，面積約2萬平方公里（來源：全景網）

眾所周知，**一個都市圈的競爭力和吸引力，很大程度上來自於中心城市「首位度」的強弱。**像四川曾是勞務輸出大省，以成都為核心的成德眉資都市圈正在扭轉這一趨勢，特別是作為中心城市的成都，在過去十年間，新增了600多萬人口，不但成為全國第四大城市，而且「蓉漂」取代「北漂」，成為新時尚。

▼ 成都的公園城市建設成為引人的名片

作為城發展的研究者，我們追問一句，比拼「首位度」階段之後，都市圈的中心城市又會拼什麼？從國際都市圈的發展規律來看，在經濟和人口負增長放緩的作用下，中心城市會迅速進入資源再聚集的「再城市化」階段，拼的是「城市再生」能力。

下文，以大阪公園區域的再開發為切入點，看一看城市再生時期的挑戰與應對。

▼ 大阪城公園區域

01

日本「再城市化」的挑戰與應對

1981年，克拉森和G.Scimemi依據城市核心與外圍人口變動特徵，提出了空間循環假説。假説以二戰之後歐美城市30-40年發展為研究目標，得出了一個國家的人口城市化往往遵循**「城市化→郊區化→逆城市化→再城市化」**規律的結論。

▼ 空間循環假説中的人口城市化4個階段

儘管克拉森的空間循環理論，並不適用於所有的城市，但仍被認為是分析和預測人口城市化發展的有效方法。有意思的是，該理論在日本備受重視、生根發芽，很多本土專家對該理論進行修訂和研究。

在2002年，日本經濟學家川嶋辰彥，基於空間循環假説，得出了日本都市圈已進入郊區化和逆城市化階段，東京都市圈則出現了明顯的人口再城市化趨勢。

到2020年，日本東北大學神田兵庫等研究者，基於空間循環假説研究發現：隨着人口減少和老齡化的加劇，**日本多數都市圈進入人口總數減少，但中心城市人口在增加的「再城市化」階段，**以東京、大阪、名古屋為主的中心城市尤為顯著。

▼ 東京都市圈人口密度分佈示意

在一邊控制大都市發展規模，一邊面對人口再次湧向中心城市，另一邊還要保持中心城市競爭力的背景下，日本2002年出台《都市再生特別措置法》，希望通過對市中心大量低活力的不動產、公共空間的投資更新建設，提高城市經濟活力。

▼ 都市再生的階段性演變，體現不同時期需求與思路的變化

2004年，都市再生機構（UR）成立，由國土交通大臣為最高負責人，下轄都市再生、租賃住宅、災害復興三大業務版塊。

整體來説，日本的都市再生有三個發展方向：

**1.**政府主導的都市再生區

**緊急整備地域：**政府指定的重點落實地域，其規劃、建設、政策等享有再生政策優先權。包括在財政、金融、税制支援，以及各類審批加速等輔助制度。截至2020年，日本政府共劃定了52個都市再生緊急整備地域（約88k㎡）。

▼ 橫濱臨海地區被劃為緊急整備地域

**都市再生特別地區：**在緊急整備地域內還劃定了133個都市再生特別地區（至2020年），這些地區的核心使命是探索制度創新。

因此，區域內的類型很豐富，包括街道、公園、商業、辦公、住宅、醫院等。制度創新主要針對「放寬各類限制」，如用途變更、高度限制等方面，以東京的日本橋二丁目地區為例，劃入都市再生特別地區之後，再生後容積率從700％翻倍到1990％。

▼ 都市再生特別地區的日本橋二丁目再生建設

**2.**民間參與的都市再生區

都市再生在町（街區）、村一級的實施，主要是由民間資本參與（政府負責基礎設施更新），再生協議會（半官方組織）承擔統籌管理的工作，民間都市再生推進法人（企業、財團、NPO法人等構成）負責計劃提案、建設與落實。

同樣，這些區域也會嘗試一系列的制度突破，如道路佔用許可特例、河牀佔用許可特例、便利性設施許可特例等等，實現利益與管理上的平衡，以及空間活力的激發。

▼ 多方合作下，東京代官山的街區成為再生典範

以札幌大通都市建設株式會社為例，作為日本第一家民間都市再生推進法人，自2008年開始在札幌市大通地區進行一系列實驗性改造——通過公共空間更新後的商業租賃和廣告投放服務收入，反哺公共空間管理和區域活動等方面的費用，有效促進了公共空間的活力和可持續優化利用。

▼ 再生後的札幌大通公園

當然，町、村無論如何突破制度限制，均必須遵守充分利用本地歷史、文化、自然環境等特性的原則。

**3.**都市圈內的選址優化

日本都市圈中心城市除了自身發展，還要解決與其它城市搶資源的問題。**被虹吸的中小城市，無法依賴單純的建築更新，解決地方經濟發展難題，但整合挖掘本地有限的資源是發展前提。**因此，強調區域緊湊型、網絡化、一體化的選址優化規劃應運而生。選址優化規劃有兩大原則：

**原則一：**以軌道交通站點的TOD（公共交通導向開發）再開發為核心，重點發展站城一體化的居住引導區，其主要政策方向包括適老化改造、生活服務設施的集中化建設。包括通過「空屋銀行」等移居定居優惠政策等進行居住補貼等。

▼ 大阪都市圈內的枚方市TOD開發，引入「販賣生活方式」的蔦屋書店，增加城市吸引力

**原則二：**以「非全部集中、非強制集中」為人口引導原則，通過串聯/新建本地交通線、服務設施點與功能區，優化分散低效的區域佈局並強化綜合功能，使區域煥發聯結力。包括對福利設施、醫療設施、商業設施進行更新建設。

截至2020年，日本全國正在推進選址優化規劃的都市共有559個，且不同市町村在規劃制定與實施等方面都各具特色，儘可能在規劃制定階段就形成錯位競爭的格局。

下文我們將通過大阪城公園區域再開發，瞭解一下中心城市是如何具體實踐都市再生。

▼ 大阪城公園區域再開發

02

大阪城公園區域再開發實踐

大阪都市圈相較東京都市圈，「再城市化」特徵更為明顯。以都市圈中心人口密度而言，京阪神都市圈（半徑10公里內426萬）高於東京都市圈（半徑10公里內332萬）。

而在都市圈總人口增長趨於停滯的背景下，大阪人口空間分佈的結構性變化也就更加突出——2005-2010年大阪都市圈人口維持在1200萬左右，中心區人口處於增長狀態，郊區人口則處於減少態勢，這也就意味着大阪都市圈的人口從郊區流向城市中心，大阪在從都市圈內的其它城市「虹吸」人口。

▼ 2005-2010年大阪中心區人口增長最多，郊區人口減少（來源：大阪の都市再生について）

同時，大阪也面臨着諸多挑戰，如產業由製造業向服務業轉型，面臨的人才缺口；中小企業佔比高，總部企業處於外流狀態等。在此背景下，大阪開始積極推動城市中心區的「都市再生」，以增加中心城市的競爭力。

▼ 大阪都市再生緊急整備地域和都市再生特別地區的劃定示意（來源：大阪の都市再生について）

▍都市再生特別地區的代表：

Grandfront Osaka

大阪車站北側地區的Grandfront Osaka，是都市再生特別地區的代表再生項目，總佔地面積約24公頃，該項目由12家日本大型民間企業共同投資，三菱地所株式會社為主要實施者。Grandfront Osaka是站城一體的TOD開發，包含商業、辦公、會展、集合住宅等綜合功能。

▼ 大阪車站北側的Grandfront Osaka

Grandfront Osaka還包括髮展創新產業——「知識之都」子項目以機器人、IT產業為核心，為這些產業提供交流、研發、展覽等服務，促進不同產業間交流，從而進一步激發創新。考慮後續由實施者自行經營，最後大阪市政府以容積率作為獎勵，更新後容積率最高可達1600%。

▼ 知識之都提供的科技體驗展

▍大阪都市再生緊急整備地域的代表：

御堂筋地區

御堂筋是大阪一條南北向的幹道，全長4027米，北接梅田、大阪站商圈，南接心齋橋、道頓堀、難波公園商圈，是大阪市傳統的核心地區。但近年來，由於梅田、Grandfront Osaka等新開發區域上升勢頭明顯，御堂筋區域的商業價值在下跌，區域活力在下降。御堂筋地區都市再生整備區的改造，主要有以下3個方面：

★ 提升容積率，允許提高建築高度；

★ 強化統一設計指引，營造步行友好的街道尺度；

★ 通過容積率獎勵和建築退線，打造有質感、有活力的街道空間。

▼ 御堂筋帶動的道頓堀區域再生

與前兩者不同，大阪城公園區域再開發，是都市再生緊急整備地域和都市再生特別地區混合開發的代表，也是日本首個「旅遊景點型」公園開發運營機制的試點，以及中央商務區再開發的代表。

**1.**大阪城公園：

日本首個「旅遊景點型」開發

大阪城公園，是城市文化標籤和旅遊目的地。2012年，在發展「大阪城市魅力創造戰略」中，大阪城地區被定位為重點地區之一，是推動大阪城成為世界級旅遊目的地的重點區域。

▼ 大阪城公園是城市旅遊地標

大阪市提出了"私營部門發揮主導作用，政府發揮輔助作用"的開發理念，並宣佈引入日本首個以旅遊為基礎的PMO（公園管理組織）機制*，推動大阪成為世界級旅遊目的地的建設。

*PMO（公園管理組織）機制：作為民間機構，除了提供日常綜合管理服務之外，還需要通過私營部門的文化景點、商業開發，更好地利用該地區存在的歷史文化資源。

2014年，以電通關西分公司為主的聯合體，成為公園的開發運營商，時限20年。其業務權限包括公園的管理運營，如公共空間以及歷史建築的運營管理，廣告、拍攝等的許可管理等；還包括公園的魅力提升，如既有建築物的改造利用，公園設施的再開發等。

▼ 以電通關西分公司為主的聯合體PMO分工示意

▍舊瓶裝新酒：

「商業古蹟」MIRAIZA OSAKA-JO

MIRAIZA OSAKA-JO曾作為警視廳及市立博物館使用。PMO公司接手後，按照商業+古蹟的開發邏輯，將其改造為最適合觀看天守閣的聚會場所，包括旅遊伴手禮、忍者體驗、餐飲等業態。

2017年開業之後，因為獨特的近距離觀看天守閣的效果，成為大阪城公園內最具人氣的網紅打卡地，也成為很多公司舉辦重要宴會活動的場所。

▼ MIRAIZA OSAKA-JO改造前

▼ 改造後的屋頂活動空間（來源：MIRAIZA OSAKA）

▍公園商業：JO-TERRACE OSAKA

新增建築JO-TERRACE OSAKA與JR大阪城公園站構成了一個旅遊屬性的TOD，包含20餘家店鋪。業態主要面向大阪城公園的遊客，包括地方美食、咖啡店、便利店以及遊客服務中心等。建築在設計上與公園景觀融合，成為公園獨具魅力的旅遊休閒中心。

▼ 商業JO-TERRACE OSAKA（來源：JO-TERRACE OSAKA）

▍文化劇場：Cool Japan Park Osaka

2019年政府與PMO公司合作，在大阪城公園東側推出文化設施Cool Japan Park Osaka，設有三座劇場，希望通過文化活動吸引遊客，並增加停留時間，從而發展公園的夜經濟。

▼ 文化設施Cool Japan Park Osaka

Cool Japan Park Osaka由Cool Japan機構出資（公私合營基金，以「日本的魅力」商業化為目標），13傢俬營文化公司聯合運營。

劇場落成後初次公演為《KEREN!》，這是針對外國遊客所設計的藝術表演。擔任腳本的作家高平哲郎説「KEREN 是源自日本歌舞伎的用語，但這個公演的表演很天馬行空，與其説是日本藝術表現，倒不如説是關西文化歷史和藝術元素的一場秀」。

▼ 劇場內的文化表演（來源：Cool Japan Park Osaka）

如果説對大阪城公園的再生是為了提升城市旅遊品牌價值，那麼中央商務區的都市再開發則是對商務區競爭力的升級。

**2.**大阪商務公園：

公園裏的商務區

1970年的世博會，大阪曾藉着重整都市基礎設施的契機，完成了兩大任務：首先是推動重工業城市轉變有為魅力的港灣城市；其次是解決長期存在的城市防災問題。而位於大阪城公園北側的大阪商務公園（簡稱OBP），就是這一時期的代表項目。

▼ 大阪商務公園

OBP佔地面積26公頃，總建築面積約為100萬平米，在此的就業人口超過4.5萬人。商務區主要土地業主為住友生命、松下興產、東洋工業、竹中工務店，他們通過協議會機制達成共識，按比例共同出資，建設各類公共設施。

大阪商務公園由槙文彥擔任總規劃師，並在1970年提出**「公園裏的商務區」理念（綠化率41%），確立建設觀景為導向的「超級街區」**。

▼ 大阪商務公園內的公共空間

OBP開發週期已超過30年，區域的建築和配套設施的老化嚴重，特別是隨着梅田、天王寺、阿倍野地區的再開發，OBP的商務影響力逐漸減弱。出於以上原因，OBP決定通過城市再生，擴大區域功能，吸引更多投資。

2012年，OBP被指定為都市再生緊急整備地域，再生實施從基礎設施提升、樓宇拆除與改造、文化功能導入三大方面推進。

▍基礎設施提升與再開發

2017年，OBP劃定了都市再生特別地區，**以釋放更多的土地資源。**如JR京橋站改造入地，一方面消除單向交通堵點，另一方面推動老舊商業拆除重建增加商業面積。其中，永旺用地拆除後的臨時開發（停車場與休息區），以提升區域公共配套需求，成為一大政策創新點。

此外，針對兩塊未開發用地，則興建新型數字化基礎設施，藉此提升區域的國際競爭力。

其一為KDDI Telehouse，是日本供電量最大的都市型數據中心。其二為京阪神大廈，是安裝2500台服務器的數據中心。

▼ OBP建設的兩座數據中心

▍樓宇改造提升

在OBP協調下，松下、讀賣電視台等業主方拆除容積率較低的老舊辦公，建設高容積率的新樓宇。

如松下大阪大廈拆除再開發，將原有的1萬多平米的舊建築拆除，新建面積約4.9萬平方米新建築，且採用多項低碳技術，CO₂減排率達41%，以符合眾多國際企業的「碳中和需求」。

▼ 拆除再開發後的松下大阪大廈

▍文化功能導入

OBP的再生除了挖掘更多商業潛力外，還建設了更多的文化設施。如山王美術館，是在原有小型私人博物館基礎上，建設的5層文化綜合體。

此外，為增加商務區對交流的需求，建設了OBP學院，設有交流與聯合辦公空間，以及小型圖書館、咖啡廳、會議室等配套，還會舉辦研討會和各類文化交流活動。

▼ OBP學院（來源：OBP Academia）

總結來説，作為中心城的都市再生，核心並不在於大拆大建、微更新等更新方式的選擇，而是以功能、產業提升為導向，補齊城市綜合競爭力短板的「內容」更新。

成功的都市再生不僅需要可持續的運營管理，更需要政策、制度上的系統化設計，這是影響再生實施成敗的「軟實力」。