揪心事故背後，誰來解決“無人負責”的問題?｜文化縱橫_風聞

梁玉柱

中共中央黨校（國家行政學院）

應急管理培訓中心

【導讀】近期，齊齊哈爾校園體育館坍塌事故造成重大傷亡，令人心痛。經初步調查，造成屋頂荷載的珍珠岩在體育館屋頂放置長達8-9月，期間的安全排查並未及時移除隱患。有評論指出，這場本可以避免的事故，卻因施工方的違規操作、校方的監管缺失，釀成一場慘劇。與之相關的問責問題，也值得思考。

本文梳理改革開放以來中國不斷強化的生產事故監管問責機制，指出事故調查權力格局經歷了從行政集權到公共治理的模式轉型。20世紀80、90年代，為推動地方發展和經濟競爭，中央對地方監管有限，在“條”上的安全生產監管能力也不足。為遏制重特大事故及地方瞞報問題，2010年以後建立的事故查處督辦制度，增強中央或上級對地方或下級的事故調查監督能力，主張掛牌督辦、提級調查。課責懲戒也在政紀驅動和司法能動下走強，扭轉了“集體負責”約等於“無人負責”的局面。在社會問責力量較為虛弱的背景下，行政權整合是推動各級官員盡職履責的重要渠道。

作者指出，從“地方共謀”到“齊抓共管”，監管問責由弱到強的核心機制在於壓力型體制下的行政推動力和回應型國家下的司法能動力，根源在於黨政結構所具有的強國家自主性。中國監管問責的轉型，反映了黨政體制調適國家權力結構以適配發展理念的中國經驗，是統籌發展與安全的歷史展現。

本文節選自《誰的問責之手?——中國監管問責轉型的動力機制分析》，原載《經濟社會體制比較》2023年第1期，****僅代表作者本人觀點，供諸君參考。

誰的問責之手？

中國監管問責轉型的動力機制分析

**********▍**********問題的提出：誰的問責之手

災害中的責任分配既包含客觀事實分析，也具有主觀意義建構的成分。有學者宣稱，一場災害屬於不幸還是不正義，取決於人們的意願和能力。但意願和能力的黑箱卻尚未打開，這就產生了對失責懲罰正義與否的爭議。

2013年4月，美國德克薩斯州West市一家化肥廠發生危化品爆炸，導致12名消防員和3名公眾喪生，160多人受傷，造成賠償相關的損失約為2.3億美元。2016年1月公佈的事故調查報告指出，West市志願消防部存在沒有對化肥廠進行事前預案或者響應訓練、沒有意識到化肥廠氨基硝酸鹽爆炸的可能性、沒有在火災現場採用建議的事故響應行動等致命錯誤。聯邦和州政府多個部門在監管和標準上也存在明顯缺陷。**儘管聯邦、州以及市政府的諸多部門存在這些失職問題，事故處理結果卻集中於受害者對涉事企業的訴訟和索賠，並未對涉事部門及官員提出懲罰或問責。與美國情形不同，中國生產事故處置中官員責任受到高度關注。**2015年8月，天津港發生特別重大危化品爆炸事故，事故調查組和法院分別從黨紀、政紀、刑事角度對事故中失職、瀆職的黨政官員問責。國家安監總局發佈的事故調查報告中建議對74名責任人員給予黨紀政紀處分，包括省部級5人、廳局級22人，以及縣處級、鄉科級若干人員。2016年11月，法院一審判決天津交通、港口、海關、安監等單位的相關工作部門及工作人員，違法違規進行行政許可和項目審查，日常監管嚴重缺失；存在翫忽職守、濫用職權等失職瀆職和受賄問題，最終導致特大火災爆炸事故重大人員及財產損失。25名國家機關工作人員分別被以翫忽職守罪或濫用職權罪，判處三年到七年不等的有期徒刑，其中8人犯有受賄罪，執行數罪併罰。中國安全生產監管中官員負有極大監管責任，對失職、瀆職官員黨紀政紀處分以及追究法律責任成為常規操作。

West市和天津港的兩個危化品爆炸案例向我們展現出，在工會勢力強硬、政黨競爭激烈、媒體監督尖鋭的美國，鮮見對失職官員提出監管問責指控。**而在工人抗爭能力有限，體制內外對官員批評力量不足的背景下，官員卻在事故處理中首當其衝。中國官員因監管失責面臨着嚴厲的法律、政治和社會問責。為何在中國事故情境下官員問責被視為正義？又是什麼力量推動了監管問責？**本研究以1978年改革開放以來中國不斷強化的生產事故監管問責為分析內容，研究推動中國監管問責轉型的力量。

**********▍**********事故調查：從行政集權到公共治理的強幹預

**黃仁宇在論述明朝“屬地責任”時指出，當一個地區發生了問題，府縣官自然責無旁貸。**案懸不結，責任不明，必將破壞文官機構的規律，失去以後賞罰的標準。這種以屬地為追究原則的歷史做法是時代侷限性的體現。**由於京城對地方的信息不對稱，皇帝對地方官的監督能力不足，只能以地方政權代理人為懲罰對象。這種責任追究模式也導致地方瞞報、“報喜不報憂”、“抓替罪羊”等亂象，造成權責罰不對稱，刑罰不正義，甚至整個官場恐慌等問題。**事故調查在賞罰中具有基礎性作用，事故調查準確性為問責正義奠定基礎。對於生產事故，各地官員也是避之不及，究其原因在於事故造成的後果可能帶來對官員監管失職的懲罰。**地方監管者可以利用信息不對稱的優勢，以政政合謀、政企合謀、政社合謀等方式掩蓋責任，逃避問責。**這也考驗着國家對事故調查過程的控制力。準確的事故調查依賴於特定的權力關係，才能實現事故信息的及時準確傳遞、調查過程的獨立透明權威，這就需要央地之間、部門之間、政社之間的監督與協作。對改革開放以來中國生產事故調查而言，事故調查權力格局就經歷了從行政集權到公共治理的模式轉型。

2023年3月20日黑龍江省教育廳發文《齊齊哈爾市開展學校安全督導調查》

（一）從行政主導到部門制約：司法和監察力量的強化

1949年新中國成立後，國家建立起現代化的官僚組織，但事故問責的專業化卻被忽視了。在職責分工上，勞動部門作為安全生產的綜合管理部門，在處理生產傷亡事故的權力較弱。根據1956年國務院出台的《工人職員傷亡事故報告規程》，從事故調查權、總結權、報告權、處理權、監督權等來看，企業行政或者企業主管部門是絕對的權力中心。勞動部門能夠參與到整個處理流程之中，但更多是以監督權的身份參與。公安、法院、檢察院等司法機關並未正式介入生產傷亡事故的處理、調查上。司法機關對於個別嚴重後果的生產事故的刑事追究主要依據黨和政府出台的政策。改革開放之初，將生產事故看作責任事故的意識還不強烈。加之法治水平落後，事故調查並沒有走上法治化道路。改變在於調整事故調查的部門關係，增強監察部門、檢察部門、勞動部門等話語權，推動部門之間的分工、合作與制約。

**1983年最高人民檢察院的一份文件針對“一些死亡十人以上的特大事故發生後，有的檢察機關沒作反映”這一問題，提出要求“依法查處重大責任事故案件，是檢察機關經常性的任務之一”。**勞動人事部轉發了最高檢的文件並要求，各地今後企業發生重大職工傷亡事故，要主動與當地檢察機關聯繫配合。這些規定突出了司法機關在事故調查中的責任和地位，強化法律、行政法規在事故調查中的作用，達到以法治剛性和行政壓力約束行政人員的行為責任。但是，這一時期司法機關參與事故調查還主要是圍繞重大責任事故。**1986年3月，最高檢和勞動人事部聯合印發了《關於查處重大責任事故的幾項暫行規定》，強調人民檢察院既要追究職工犯有重大責任事故罪的責任人員的刑事責任，也要追究國家工作人員犯有翫忽職守罪的責任人員的刑事責任。**1991年1月，監察部發布規定，要求監察機關參與事故調查，“對負有責任的監察對象提出行政處分建議或作出行政處分決定”。這些規定意在不斷推動司法、監察等監督力量在事故調查中的地位。

1991年2月，國務院發佈《企業職工傷亡事故報告和處理規定》，取代了1956年國務院發佈的《工人職員傷亡事故報告規程》。新的《規定》賦予政府安全生產（勞動）主管部門和公安、監察等部門對死亡事故、重大傷亡事故的查處權，從而結束了建國以來企業自己調查自己、自行追究自身事故責任的情況。2007年頒佈的《生產安全事故報告和調查處理條例》對事故進行了細緻的分級，根據事故級別由屬地負責事故調查，同樣要求安監部門、監察機關、公安機關等組成，並應邀請檢察院派人蔘加。改革開放以來，事故調查一直奉行由屬地負責的安排，只是對調查組的權力結構進行調整，增強調查的司法監督、監察監督等，實現多部門的合作與制約，防止部門利益或個體私利。**為了持續推進行政執法與刑事司法銜接制度，2019年4月，應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發了《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，進一步提升行政執法與刑事司法銜接工作的權威性和法治化。**整體來看，事故調查結構從部門分工、合作、制約三個維度提升了合理性。事故調查的獨立性、客觀性在增強。

（二）重塑國家監察與地方監管格局下的中央與地方關係

**部門之間的合作與制約有助於對事故展開客觀調查，但部門制約很可能被上下級關係所扭曲。**究其原因在於下級政府內雖然存在部門制約，但又是一個治理整體，存在一致的整體利益。這種上下級關係更突出表現在中央與地方關係上。安全生產是地方政府為本地發展提供的公共服務之一，屬於地方政府職責。中國生產監管職責劃分一直是“國家監察，地方監管”的格局。屬地管理制度將事故調查職責賦予了地方，但面臨着地方、部門或監管者的阻礙，使事故調查偏離中央要求，偏離客觀準確。

1980年2月，國家經委等部門聯合發佈報告《關於工業交通企業加強法制教育 嚴格依法處理職工傷亡事故的報告》，對生產中“不知法、不守法，有法不依、違法不究”提出批評，提出一些地方和單位事故發生後不是依法嚴肅處理，而是“謊報事實，掩蓋事故真相，或拖延不報，企圖大事化小、小事化了”“絕大部分事故特別是一些涉及刑事責任的惡性事故，都沒有按國家規定及時上報、嚴肅處理，政治影響很壞”。這一文件指出了改革開放之初，事故調查中地方或下級謊報、瞞報、延報等問題，給事故調查的真實性埋下了隱患。一方面，這是地方對中央事故調查政策要求的扭曲。另一方面，這也是中央對地方事故調查監管不足的結果。**在80、90年代，中央為了推動地方在發展經濟上競爭，賦予地方高度集權的體制，中央對地方監管有限，在“條”上的安全生產監管能力也不足。由此導致，在分權和市場化的背景下，GDP的政治錦標賽激發出地方政府的積極性，導致的出現威權性壓低勞動成本，甚至省略基本安全措施。**這種事故調查局面存在危害中央統治合法性的風險。在此情況下，中央對生產事故問責要求不斷提高，對地方事故調查也提出了更高的要求和更深的介入，以發揮縱向約束機制的作用。

**以事故報告和調查來看，2007年頒佈的《生產安全事故報告和調查處理條例》在事故分級基礎上，對事故上報和事故調查提出了嚴格的要求，以此規範地方對事故的調查處理。**首先在事故上報上，對上報時間有着嚴格的規定，以防止瞞報、延報等情況。例如，《條例》規定不同等級的事故上報到不同層級政府安監部門和有關部門。對於逐級上報情況，規定每級上報的時間不得超過2小時。這種數字化管理意在強化中央（上級）對事故的瞭解程度。在事故調查上，也實行分級負責制度。由國務院或國務院部門組織對特別重大事故調查。重大事故、較大事故、一般事故則分別由省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府組織調查。在此基礎上，中央和上級推出新的規定，增強中央或上級對地方或下級的事故調查的監督能力。掛牌督辦、提級調查就是其中典型。**為了遏制重特大事故及地方瞞報問題，2010年國務院發出《關於進一步加強企業安全生產工作》通知，提出建立事故查處督辦制度，“依法嚴格事故查處，對事故查處實行地方各級安全生產委員會層層掛牌督辦，重大事故查處實行國務院安全生產委員會掛牌督辦”。**整體上看，事故調查改革並沒有觸動“國家監察、地方監管”的職責格局，但為了防止地方利益扭曲事故調查，改革一直強化中央或上級在事故報告、調查、監督上的地位和重要性。央地關係或者説上下級關係的調適是為了解決地方“共謀”可能產生的危害。

（三）從政府管理到社會治理的有限政社互動

回顧改革開放以來事故調查的轉變，在關注權力變動之餘，也能看到社會的興起。**在改革開放之初，事故調查和社會相距甚遠。**以社會之名參與調查過程的不過是工會組織或者事故相關人員，而前者深深嵌入到政治權力組織之中，後者更只是被調查、被詢問的對象，談不上社會對事故調查的權利塑造，事故調查還囿於政府管理之事。

社會參與事故調查是權利意識與技術賦能相結合的結果。隨着公眾對政府行為監督意識增強，公眾對事故調查也越發關注。這一權利增長意識恰逢中國社會輿論傳播轉型的階段，助長了社會對監督政府的熱情。**在事故調查中，隨着新聞媒體愈見發達，尤其是互聯網普及開來後，社會對事故調查的關注也日漸高漲。**事故信息廣泛傳播，對事故發生原因的社會討論和評論充斥網絡和街頭巷尾，引發政府對社會的回應。新聞記者對事故調查的抽絲剝繭，有時比政府組織的事故調查組更具吸引力和影響力，羣眾舉報也是揭開事故瞞報口子的關鍵力量。與此同時，政府也通過信息公開制度、舉報獎勵制度等方式，支持社會參與，引導社會對事故調查的支持和關注。事故調查中社會參與的興起，使事故調查從政府管理逐漸走向社會治理，政社互動顯著增長。儘管如此，社會參與事故調查更多是以一種旁觀者、監督者的身份，由此也削弱了社會在事故調查中的作用。社會對事故調查的關注也是一種以事件為中心、以網絡為平台的監督，並不具有集體行動的能力，也不具有強制力，遠非社會集團理論所預設的社會參與。

綜上而言，客觀準確的事故調查要求調查組能夠獲取有效信息，破除利益、人情、關係等不正當干擾，**中國事故調查的權力模式經歷了從行政集權到公共治理的轉型。這種轉型表現在三個方面：其一，完善權力部門的分工與合****作，**既加強立法、司法、行政、監察之間的協同配合，又推動司法、立法等非行政部門的組織能力，增強部門間監督。**其二，強化中央對地方調查過程的介入和干預，**以此增強國家事故監督能力。**其三，增強社會對政府的監督。**顯而易見，司法和監察的深度介入具有關鍵作用，而此又依賴於中央對加強地方控制的意志和能力。

**********▍**********課責懲戒：政紀驅動與司法能動下的強問責

客觀正確的事故調查構成問責的基礎前提，而課責懲罰構成問責的實質。如果課責機制能夠切實運轉，問責才能夠發揮出制度設計的約束和激勵目標。而如果課責流於形式，無疑削弱了問責的有效性，也消除了事故調查的價值。對生產事故監管問責而言，失責官員面臨着來自政務、黨紀、法律、輿論等多方面的問責壓力，這些問責方式在強制力和權威性上存在顯著區別。**改革開放以來，中國生產事故監管問責的課責懲戒經歷了從“地方共謀”下的弱問責到“齊抓共管”下的強問責的轉變，**轉變的核心動力在於具有中國特色的政紀驅動和司法能動主義，而社會促動也發揮着催化作用。

（一）政紀驅動下的政治問責

1978年10月，中共中央發佈《關於認真做好勞動保護工作的通知》中要求，“迅速把各級的安全生產責任制度建立、健全起來。要做到職責明確，賞罰嚴明。一個部門、一個地區事故多，傷亡嚴重，要追查部門和地區領導人的責任”。這一通知是為了對計劃經濟時期出了事故，無人負責的怪相的扭轉。鄧小平也指出，“各地的企業事業單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責，實際上等於無人負責”“現在打屁股只能打計委、黨委，這不解決問題，還必須打到具體人的身上才行”。“打屁股要打到具體人的身上”的講話點出了課責懲戒沒有落地的境況，也指明瞭改革的方向。但官員問責是對地方負有監管職責的官員的懲罰，受到地方監管者的抵制。1980年2月發佈的《關於工業交通企業加強法制教育 嚴格依法處理職工傷亡事故的報告》就指出，一些地方和單位事故發生後不是依法嚴肅處理，而是“以種種藉口阻撓對有關幹部追究刑事責任，馬虎草率處理”“企業領導檢討幾句，不了了之，或憑主管單位領導幹部的一句話，以言代法，馬虎處理”。1980年4月，國務院批轉了上述報告，並提出“對於那些翫忽職守，不負責任，不遵守安全制度，違章作業以及強迫命令、瞎指揮所造成的重大傷亡事故，要嚴肅處理。對於負有刑事責任者，必須按照刑法的規定，依法懲處”。從這份報告可以看到，這一時期生產責任事故在懲處上還很不規範，一些監管者通過逃避懲戒、變相懲戒、忽略懲戒等方式，化解問責對自身的懲罰。問責的強制力和權威性遠遠不足。

安全生產監管是地方事務，遵循屬地管理的原則，事故責任的矛頭也直指地方黨政領導幹部。在中國黨政國家體制下，黨紀政紀處分具有更強的靈活性。為了扭轉課責懲戒無法有效落地的問題，黨和國家從政務處分、黨紀處分出發，着手政、紀驅動下的政治問責。**1988年7月，中央紀委發佈了《黨政領導幹部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》，**對黨員領導幹部在執行法規、排除隱患、批准生產等安全工作方面行為有誤，致使發生惡性生產事故，造成重大損失，負有領導責任者將受到明確的黨內處分。**這****一暫行規定從政治責任角度對黨員領導幹部提出了事故監管上的責任，並提出失責黨紀處分的情形和力度，有其進步性。但在這份《暫行規定》中，只是説黨政領導幹部，但並未具體到哪些人員。**其中，直接領導責任、重要領導責任、一般領導責任也存在不清晰的問題，給“問責誰”留下了自由裁量空間。此後的懲戒改革正是圍繞何種情況下懲戒、懲戒誰、以何種方式懲戒等內容推進。包括2001年4月《關於特大安全事故行政責任追究的規定》、2006年11月《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》、2009年7月《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》、2018年4月《地方黨政領導幹部安全生產責任制規定》等法律法規。經過歷次的黨紀法規的推進，領導幹部在事故監管上的職責愈發清晰、明確、具體，政治問責有規可循。

不僅領導幹部負有政、紀規定下的政治責任，問責以點帶面的影響機制強化了各層級幹部的政治責任，實現對整個行政體系的整合。**一些重特大事故發生後，黨紀政紀問責可以達到省部級正職領導幹部，懲罰體現在“受到問責的黨政領導幹部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格”“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導幹部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務”。看似只處分了領導幹部，其實不然，整個行政體系都能被問責帶動起來。**舉例來説，2016年8月國務院辦公廳印發了《省級政府安全生產工作考核辦法》明確提出，按照屬地管理原則，強化重特大事故防控情況考核，嚴格實行“一票否決”制度，發生特別重大事故的按不合格評定。考核結果經國務院安委會審定、報國務院同意後，以考核結果為依據對省級政府予以表彰。與此同時，國務院安委會將考核結果抄送中央組織部、中央綜治辦、中央文明辦，並向社會公開。中央組織部、中央綜治辦以及中央文明辦等部門和單位在其分管的考核事宜中將安全生產作為其一個重要指標。比如中央綜治辦在“長安杯”的評選、中央文明辦在“文明城市”等榮譽稱號的評選中都將安全生產作為“一票否決”的指標。**安全生產看似只是政府工作的一個方面，其實是和地方政府的整體利益綁在一起的。**正是這個原因，地方政府領導能夠動員起不同部門、不同身份的人員參與到安全生產工作之中，這也增強了監管問責的嚴肅性和壓力。

從政治整合的角度看，公共行政是一種政治整合的機制，而不只是官僚制的、形式主義的、非政治的執行機器。**在中國社會問責力量較為虛弱的背景下，行政權整合是推動各級官員盡職履責的重要渠道。**屬地管理原則下廣泛的黨紀政紀處分是監管責任體制高度依賴行政權的體現，也顯示了行政權在國家治理結構中的關鍵地位，而這也是等級化、集權化的壓力型體制所賦予的功能。

（二）司法能動下的法律問責

國家立法是社會反向運動中國家保護社會關鍵舉措。刑事處罰比民事處罰具有更大的威懾力。對監管問責而言，法律問責比政治問責有更大的威懾力。而風險社會下社會整體對風險的焦慮，為預防刑法的興起提供了合法性，推動着國家的全方位介入，包括利用法律制度對風險問題做出回應。與此對應的是國家對監管權法律問責的強化。

**改革開放後，為了遏制事故多發的問題，生產事故追究的懲罰強度比以往強了很多。《刑法》的立法及其對安全生產中責任事故的明確規定，為刑事處罰建立了合法性基礎。**1979年《刑法》將國家工作人員“翫忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的違法行為以瀆職罪入刑。雖未提及安全生產監督管理失職，但此後生產事故中官員法律責任以瀆職罪追究，使事故監管具有法律意義。1997年新修訂的《刑法》再次重申了“國家機關工作人員濫用職權或者翫忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的瀆職行為，也是事故問責中官員所負法律責任的體現。但依法用刑還是經過了一個較為緩慢的過程。**在20世紀80、90年代，在“官場+市場”的錦標賽體制下，地方對事故問責存在法律問責不足、行政與司法銜接不暢。**例如，1994年2月，勞動部、監察部、最高人民檢察院、全國總工會發出《關於必須嚴肅查處煤礦重大惡性事故的通知》，其中提到，當前查處煤礦重大惡性事故，並非無法可依，而是有些單位和地區過分強調特殊性，我行我素，有法不依。在1993年全國煤礦共發生的一次死亡10人以上的56起重大惡性事故中，已經批覆結案的只有25起，結案率僅為44.6%，尚有31起未結案。這一通知一方面顯示出行政部門與司法部門的合作需求，也側面反映出這一時期，安全生產監管懲戒存在地方政府不作為的情況。**法律問責呈現出“以行政責任代替刑事責任，以政務處分、黨紀處分代替法律懲罰”等弱問責現象。**但監管失責入刑畢竟為法律問責提供了合法性基礎，也在不斷的修補和完善。其後，圍繞生產監管，逐漸形成了《礦山安全法》、《勞動法》、《安全生產法》等法律體系，將各級政府及官員負有的安全生產監管職能以法律的形式確立下來，並規定了違反法律責任的懲罰方式。這些法律規定為依法問責賦予更為明確、清晰的依據，也顯著抬高了監管權背後的法律責任。

**中國特色的司法能動主義區別於美式司法權，尤其是法官對自由裁量權的使用，而是來自於政黨國家對司法權的領導地位，以及在其基礎上的司法舉措。**能動型國家通過法律適用、程序設置等方式，能發揮政策執行的功能。對安全生產監管懲戒而言，強化司法部門的法律問責能夠對行政部門形成有效制約。司法機關介入安全生產領域能夠防止地方勢力、部門利益、權力俘獲等問題，以提升安全生產管理法治化中的司法公正。**隨着《刑法》對安全生產責任事故相關的規定日益嚴密，被追究刑事責任的人員也在不斷增多。**刑事司法對生產責任事故的規範化、強制化介入，是司法機關以法律威懾力保護社會權益的體現，也是對存在的“以行政處罰或行政處分代替刑事責任”的糾正，顯示出監管責任體制中司法權的成長。

（三）社會促動下的社會問責

**社會力量也在對官員失責懲戒中發揮日益明顯的作用。社會問責的威力在於輿論關乎政權合法性問題。對社會問責的回應是國家維護政權合法性，以及權力監督的必然要求。**社會問責發揮威力的機制在於輿論壓力傳導到政治權威，以政治問責回應社會問責壓力。舉例來説，2015年8月12日晚天津港爆炸事故發生後在網絡迅速發酵，引起廣泛的關注和討論。據人民網輿情監測室的不完全統計，截止8月14日15時，天津港事故網頁新聞量達到4.4萬條，微信6萬篇，新浪平台兩個微話題（#天津塘沽大爆炸#、#天津港爆炸事故#）閲讀量高達25億人次，討論量接近460萬條。**除了網絡輿情外，傳統紙媒及其官方微博、微信、客户端等發佈了大量報道問責，其中不乏質疑事故發生中的失職瀆職問題。這些網絡討論與新聞報道形成一股強大的問責力量，觸發並推動着國家自上而下的問責。**政治問責作為回應，除了問責的政治合法性外，問責本身也具有情緒宣泄的作用，尤其是在重特大事故災害中。

綜上所述，可以看到改革開放以來監管問責中的課責懲戒發生了顯著的變化，其關鍵機制是政紀驅動和司法能動下的政治問責和法律問責，使官員面臨日益強烈的監管問責壓力。而不論是政紀驅動還是司法能動，都是黨和國家自上而下推動的結果，旨在發揮壓力型體制下的行政推動力和回應型國家下的司法能動主義。社會對監管問責的促動作用，使社會問責日益受到黨和國家的關注，並將其納入到問責框架之中。在技術賦能和政治民主建設背景下，社會問責也將更具力量和權威。

**********▍**********監管問責轉型的中國經驗及政治解釋

每一套政治體制都有其自身的變遷力量，這也決定了治理轉型的過程和方向。從中國監管問責轉型來看，監管問責展現出從弱問責到強問責的變遷。**在此過程中，政黨國家一直居於變革的核心地位，其自主性體現在中央核心決策者的發展偏好與其國家凝聚力和國家控制力始終相得益彰，並行不悖。**從理論解釋來説，與精英理論、利益集團理論相比，國家自主性理論具有更好的解釋力，但也需闡明其中的獨特機制。國家自主性是中央核心決策者所制定的公共政策與其自身的偏好之間的一致程度。**國家自主性的成長，在於地方和社會干預或破壞國家政策的能力減弱，國家主動塑造或積極回應以提升政權合法性的能力增強。**中國黨政體制作為一種全控型政治，主導國家的政治方向，規定國家的政治過程，決定政治價值的配置。福山也認為，把中國的黨政體制與其他發展中國家區分開來的一種特性是自主程度。這一自主性是如何作用於監管問責轉型呢？

**在改革開放初，國家以經濟建設為中心的定位，使事故監管問責在職責安排、部門關係和課責結果上呈現出弱問責體制特徵，也得到了地方支持。**在發展主義戰略下，政權建設側重於以行政權深度介入經濟發展過程，尤其是通過地方分權下的政治錦標賽機制推動經濟增長，形成顯著的地方公司主義特徵。與行政權迅速擴張不同的是司法權和立法權的不充分發育，導致司法和立法對行政的監督和制約不足，社會力量尚未興起，更無力對事故問責施加壓力。因此，改革開放前期黨和國家對現代化建設過程的戰略判斷和路徑選擇形成了當時弱監管問責體制特點。政權結構中的行政、立法和司法權力呈現出“非均衡的權力擴張”的成長特點。行政權與資本密切配合，在演繹了經濟高速增長的同時，也造成生產事故高發，安全發展滯後。

**弱問責體制帶來的國家治理合法性壓力以及發展梗阻，使黨和國家發展戰略也在不斷調整。**作為改革的主導者，黨和國家的核心決策者關注的是“改革、發展、穩定”三者之間的關係。隨着市場經濟快速發展，國家權力擴張，社會安全成為國家不得不面對的議題。科學發展觀、統籌發展與安全兩件大事成為黨和國家的治國理念。國家發展所需要的政治秩序依託於安全的發展環境，以此提高對黨和國家的認同和支持，進而推動黨和國家核心目標的實現。**監管問責從弱問責向強問責轉型正是黨和國家核心決策者根據國家發展戰略和發展背景所作的調適。**在模式轉變中，屬地管理的基本格局並未改變，但中央對事故調查和課責懲戒的控制力顯著增強，其機制一方面在於提高司法權在國家治理結構中的地位以及相對於行政權的獨立性，加強司法監督的功能和司法懲戒的效應，顯示出具有中國特色的司法能動主義特點。另一方面在於強化行政權自上而下的政治和行政壓力，以黨紀政紀問責推動地方官員盡職履責。中國監管問責體制轉型中，始終存在着中央對地方、上級對下級的黨政領導幹部責任的強化以及對行政權的監督、制約及懲戒，而等級化、集權化的政治結構和壓力型體制使行政推動具有強大威力。

這種轉型並非不受社會因素和地方因素的影響，但這種影響有其侷限。從地方支持與抵抗來説，在從“弱問責”體制轉型到“強問責”體制過程中，中央權力一直居於變動的主心地位。地方監管者對強化問責的抵制也是個體化、虛弱且消極的，根源在於地方對中央組織路線的依附性。從社會支持和服從來説，社會作為監管權保護的對象，也成為事故問責過程中的一支力量。從事故問責前、中、後三個階段社會參與來看，社會力量顯現出有限參與和有限壓力特徵。國家對社會的嵌入、吸納、回應使社會力量在事故處理中成為一支合作、支持的力量。