“窗口期只剩10年, 美國壓住中國且不自傷的一個取巧方案”?｜文化縱橫_風聞

Peter Engelke

斯考克羅夫特戰略與安全中心

Emily Weinstein

大西洋理事會全球中國中心

禾木隹 (編譯)｜文化縱橫新媒體

迦然、西東 (審改) | 文化縱橫新媒體

【導讀】近一個月以來，美國高官接連訪華，引發世界關注。有人據此樂觀估計，中美緊張關係出現轉機。但也有人指出，這一輪對話並未動搖美國阻止中國崛起的決心。越來越多人意識到，大國戰略競爭在所難免，科技領域尤甚。在“芯片法案”之外，美國智庫大西洋理事會近期發佈的一篇重磅報告，透露美國對華科技競爭的戰略複雜性。

這份報告試圖為美國如何在博弈中獲勝，提供系統分析。作者認為，美國對華科技競爭應確立三大目標：保持美國的技術創新優勢；與盟友相協調，並贏得不結盟國家支持；保持兩國在貿易和科學探索方面的合作。具體戰略分解為：促進以技術為基礎的創新，即“跑得更快”；保護具有戰略價值的科技知識、工藝、機器和技術，即“保護更嚴”；協調與盟友的政策，即“協調一致”。

這份報告提出10條重要建議，其中**建議美國發展德國式的STEM教育模式，培養綜合性科技人才，以應對中美之間的人才儲備差距；建議調整一系列政策工具，確保私營企業始終處於全球競爭力前列，廣泛吸納高技能人才；建議適時與中國進行科技合作，關鍵要識別出哪些屬於風險領域。**作者強調，要確保這一戰略取得長效，美國政府應改進情報和反間諜工作，提高前瞻性，改善科技戰略和政策的協調性。作者也特別提醒，戰略競爭是有風險的，應注意過度脱鈎及其對全球治理的危害。

此文基於美國立場謀劃對華戰略行動，為我們提供了一個理解美國當下及未來行動的視野。作者對美國政府的提醒，恰恰折射出中美關係的核心癥結，有必要對其加以辨析，以便我們把握戰略主動和發展空間。

本文為文化縱橫新媒體原創編譯“美國之變的想象與真實”系列之八，編譯自美國大西洋理事會（Atlantic Council）2023年6月27日文章，原題為《全球戰略2023：贏得與中國的科技競爭》****（“Global Strategy 2023: Winning the tech race with China”）。由於作者立場、議題設置等原因，本文僅反映局部信息，僅代表作者本人觀點，供諸君參考辨析。

**********▍**********如果現在是2033年

**本文基於一個假設：10年後，中國在****技術領域取得巨大進步，而美國及其盟友卻付出巨大代價。**2033年，中國經濟不降反升，技術開發和創新能力顯著提高。與此同時，美國為阻止中國從全世界獲取一流技術的懲罰性政策，出現巨大的外溢後果。那樣的話，世界會怎麼樣？

倘若這一假設成真，這意味着，美國將失去自1945年以來保持近80年的科技優勢，而中國的國家實驗室、高校、企業頻頻取得關鍵性的科學突破，並率先將其轉化為促進價值增長的技術。

從軍事角度看，如果10年後中國縮小大部分的國防開支差距，並擁有同樣先進、甚至在某些情況下比美國更先進的武器，其戰略後果可想而知。對於中國贏得的優勢，從華盛頓到新德里的軍事專家都憂心忡忡。

麻煩不止於此。在民間，眾多中國科技公司位列世界前茅，超越美國那些最大和最重要的科技巨頭。世界不僅向硅谷，還向深圳尋求最新的科技產品和服務。

中國的雄心已見成效。眾所周知，隨着其他國家不斷購買中國的硬件和軟件，或尋求中國的技術援助，中國技術已有廣泛的海外應用，儘管這種應用還主要集中在南方國家。在非洲、拉美、南亞、東南亞和中東，中國已成為科技領域的頭號參與者。這些技術不僅服務於消費者，還助推當地的科技基礎設施建設。

我們不禁要下一個悲哀的斷言：10年後，即使是美國最大的科技公司，也難以跟上中國公司的步伐，歐洲、亞洲和其他地區的科技公司更是如此。眾多以營利為目的的企業，不惜把技術拱手讓人，以換取巨大的中國市場。而中國憑藉其科技產品和服務的實質性飛躍，在全球獲取財富。

這樣的後果，顯然不是西方想看到的。這一後果，很大程度上是因為在與中國的戰略競爭中，美國及其盟友沒有保持一致，沒有保持合作和團結。一方面，不同時期的美國政策制定者，沒能闡明一致的政策，也沒能一以貫之地實施。而為此設立的各種國際論壇，也沒有發揮協調政策、解決爭端的預期作用。

（本文發表截圖）

**********▍**********美國為什麼要贏？

但上述情形並非不可避免。**美國和中國正圍繞關鍵技術展開戰略競爭，包括先進半導體（“芯片”）、人工智能、先進計算（包括量子計算）、一系列生物技術等等。**兩國都力圖超越對方，在突破性技術上佔據先發優勢，並在技術商業化上做到最好。

率先開發突破性技術，與對新興技術的商業推廣，並不是一回事。例如，製造用於高級解密的量子計算機，是前一種能力，而在電動汽車的價格、設計、應用及功能等方面取得優勢，則是後一種。**前者給發明國帶來暫時的戰略和軍事優勢，後者則會增強經濟優勢，間接促進戰略和軍事優勢。**圍繞這兩者展開的中美競爭，將在未來幾十年大規模的地緣戰略競爭中，決定兩國誰佔上風。

從上世紀改革開放起，中國在科技領域的崛起，使“美強中弱”的劇本發生巨大變化，大致情況如下：

柏林牆倒塌後的十年間，美國試圖把中國納入“以規則為基礎”的國際秩序。2000年，克林頓在一次演講中提到，美國支持中國加入世界貿易組織，認為中國新的永久正常貿易關係（PNTR）地位，“顯然符合美國更大的國家利益”。中國也投桃報李，表示要兑現承諾，“進一步推動中國全方位對外開放”。

儘管我們心懷擔憂，但從千禧年前後至奧巴馬執政期，中美關係仍處於最佳時期。中國市場的吸引力巨大，雙邊貨物貿易額持續激增：從1986年還不到80億美元，到2016年超過5780億美元。人員往來也大幅增加，其中，赴美中國遊客數量從2005年的27萬人次，增加到2017年的317萬人次；從2000年到2014年，中國學生獲發的留學簽證數增加10倍，從2.6萬人次漲到近25萬人次。2000年後，鑑於中國市場和勞動力的巨大潛力，美國對華直接投資也大幅增長。值得注意的是，即使在新冠疫情流行之後，美國對華整體投資仍持續增長。

那麼，是什麼發生了變化？2018年發表的一篇題為《中國的反思》（The China Reckoning）的文章，描述了美國設想的落空。文章的作者分別為中國問題學者伊利·拉特納（Ely Ratner）和庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell），兩人現都就職於拜登政府。 

胡蘿蔔和大棒都沒有像預料的那樣動搖中國。外交和商業接觸並未帶來政治和經濟開放。中國試圖超越當前由美國主導的國際體系，美國以軍事實力和地區平衡戰略施壓也都無濟於事。自由化的國際秩序也未能如預期那樣有力地吸引或束縛中國。相反，中國一直在追求自己的道路，這與美國的一系列期望相悖。（Campbell and Ratner, “The China Reckoning.”）

華盛頓的其他很多人也有同感，他們認為，中國一直以來在利用美國，奧巴馬政府的“重返亞洲”（pivot to Asia）戰略即是美國作出的回應。在中國國內，政治議程的進展也推動着兩國關係的變化。2015年，中國的一系列政策引起了外部注意。美國以及全球其他國家尤為關注“中國製造2025”戰略，其中明確強調，要實現包括科技行業在內的關鍵行業本土化。

在特朗普任期內，美國作出強有力的政策回應，包括對鋼鐵、鋁、大豆等加徵關税，發起301調查，以及對華為、中興實施前所未有的出口管制。拜登政府延續特朗普的對華策略，例如通過出口管制阻止美國技術流入中國、限制從藥品供應鏈到軍事現代化等各個方面的對華投資。兩任政府的對華戰略有許多相似之處，主要區別在於，拜登政府更重視拉攏盟友，並儘可能地做好政策多邊協調。這一目標值得稱讚，但事實證明，要實現與盟友間的“無縫協調”，難度不小。

**********▍**********科技競爭的三個基本目標

美國在制定綜合戰略時，應考慮三個基本目標。

**1.保持美國在技術發展和創新方面的優勢，但守住所有關鍵領域、獨佔鰲頭是不切實際的。**美國決策者需要科學界的幫助，以確定哪些技術為重中之重，更要理解它們如何影響國家安全。把基礎研究投入應用和商業化，形成巨大的財富紅利，這已經讓美國的創新生態系統受益數十年。而現在，中國已經意識到自身在基礎研究上的不足。

需要説明的是，科學研究的先發優勢，並不等同於卓越的創新能力。衡量中國在關鍵技術領域的能力，要考慮綜合指標，比如高引用率出版物、專利、投資趨勢、市場份額、治理等。現在下結論説中國已超越包括美國在內的其他國家，還為時尚早。

2.與盟友協調戰略和政策，同時贏得不結盟國家的支持，這一目標尤為重要。美國依賴並受益於盟友和夥伴網絡，而中國則渴望在科技發展方面自給自足。為了保持美國的優勢，美國必須協調與盟友及夥伴的利益，即便很多情況下並不一致。實現盟友網絡的利益完全一致，這將是美國與中國開展戰略競爭時最強大的武器之一。

**問題是，美國盟友網絡中的大多數國家，也與中國保持着實質性的，甚至是關鍵性的經濟關係。**對於美國在跨太平洋和跨大西洋地區的盟友來説，這種戰略困境，日益凸顯。例如，日本和韓國作為東亞兩個最先進的技術生產國，正面臨這一兩難境地。**日韓一方面地緣親近中國，靠近中國東海、南海以及台灣的戰略空間，另一方面與中國經濟往來密切。多年來，儘管兩國一直想****在中美之間保持平衡，但這一策略面臨越來越大的挑戰。**據報道，2023年1月，即便違背其本國經濟利益，日本還是與美國、荷蘭達成協議，以限制向中國銷售先進的芯片製造光刻機。早在中國禁售美企美光科技（Micron Technology）的芯片之前，2023年4、5月間，美國就敦促韓國政府，確保美光科技的主要競爭對手韓國三星電子和SK海力士不增加對華芯片銷售。

對於不結盟國家來説，它們的利益是多方面的，難以被簡單納入中美分歧中。他們普遍擔心，世界會被美國或中國任何一方主宰。因此，比起美國最親密的盟友和夥伴們，他們傾向於對沖風險。即便中國在南方國家技術市場的佔有率相當可觀，但美國及其盟友仍有很多機會。西方理念、電子信息傳播以及消費者導向的技術範式，還是廣受歡迎的。

3.保持兩國在貿易和科學探索方面的合作。中美緊張的雙邊關係，將損及全球公共產品。

自1945年以來，開放的貿易體系作為理想模型，塑造了以規則為基礎的國際秩序。從二戰尾聲到戰後初期，國際貨幣和金融體系亟待改革。在美國的主導下，佈雷頓森林體系得以建立，國際貨幣基金組織、馬歇爾計劃以及關税與貿易總協定也陸續成型。這些改革，使全球貿易實現了前所未有的數十年增長。2001年，在美國政府支持下，中國加入世貿組織，標誌着這一進程的高峯。然而，到了2023年，這一進程陷入低谷。當下中美貿易關係毫無改善的跡象，全球貿易體系面臨着巨大的裂解風險。

對全球貿易體系的破壞，也可能影響兩國之間的貿易。2022年，兩國雙邊貨物貿易額達到創紀錄的6910億美元。考慮到中美之間持續增長的貿易規模，以技術為基礎的貿易和投資合作，對兩國來説仍然很重要。2023年2月，福特汽車公司與寧德時代宣佈建立35億美元的合作伙伴關係，利用中方的技術在密歇根州建設電動汽車電池工廠。這一事實説明，當務之急，至少在國家安全限制之外的產品和服務領域，美國的政策制定者應該維護貿易競爭。

除貿易外，中美作為全球科學領域的兩大核心，也是彼此最重要的科研夥伴，任何損害兩國科學合作的行為，都可能降低全球科學產出的質量。科技領域的雙邊合作還將促進公共利益，加速解決全球共同面臨的挑戰，如氣候變化。此外，在人工智能和生物技術等領域，我們制定、執行國際規則，也需要國際合作。

**********▍**********競爭戰略的關鍵三步

本文提出的戰略，由三大部分構成：促進以技術為基礎的創新（“跑得更快”）；保護具有戰略價值的科技知識、工藝、機器和技術（“保護更嚴”）；協調與盟友和夥伴的政策（“協調一致”）。

如何實現“促進、保護和協調”戰略，是美國及其盟友面臨的最基本挑戰，戰略家們應致力於達成“開放與保護之間的適當平衡”。

1.促進：在科學領域，特別是把研究成果轉化為軍事和民用領域的變革性技術方面，美國如果想****繼續保持領先地位，就必須與州政府、私營企業以及學術界合作，重新定位和調整其政策和投資。

美國的創新生態系統源於幾個因素：戰前就具備幾個主要行業的優勢，戰時對科學、工業和製造業的大規模投資，戰後幾十年為提高科技能力的針對性投資。美國上世紀40-60年代的努力尤為重要，因為全國人民都被二戰和冷戰凝聚起來了。在這一時期，美國建立了許多標誌性的、以科技為重點的機構，包括國家科學基金會（NSF）、國防部高級研究計劃局（DARPA）、美國國家航空航天局（NASA），以及包括桑迪亞國家實驗室（Sandia National Laboratories）和勞倫斯利弗莫爾國家實驗室（Lawrence Livermore National Laboratories）等在內的大多數國家實驗室，並大幅增加了對科學教育、公共衞生研究和學術科研的資助。

這一體系以及為此進行的鉅額投資，促進了政府、學術界和私營部門間廣泛系統的合作，為美國帶來了一系列軍事和民用領域的突破性技術，並培育了以硅谷為代表的世界領先的科技中心。

可問題在於，冷戰後美國高層不再有緊迫感。這一曾經卓越的體系逐步萎縮，在研發（R&D）和教育方面的聯邦支出上，表現尤為明顯。美國聯邦研發支出比例在上世紀60年代早期達到峯值，約為GDP的2. 2%，此後一路下滑，2017年跌至0. 66%的低點，隨後略有反彈，到2023年達到0. 76%。

如今，中國在研發支出方面已超過美國，而且各方認為，中國已掌握培育創新生態系統的秘訣，也就是歷來使美國脱穎而出的人才要素。從1995年到2018年，中國的研發支出年增長率達到驚人的15%，大約是排名第二的韓國的兩倍，是美國的五倍。到2018年，中國公共和私人的研發支出總額位居第二，僅次於美國，超過整個歐盟。從美國角度看，其他指標同樣令人擔憂。喬治城大學安全與新興技術中心（CSET）2021年的一項研究預測，到2025年，中國培養的STEM博士人數將是美國的近兩倍（譯者注：STEM是一種科學Science、技術Technology、工程Engineering、數學Math結合的跨學科綜合教育），如果只計算美國公民中的STEM博士畢業生，這一數字將是美國的三倍。這一預測的部分依據是，中國政府在2010年代對STEM高等教育的投資翻了一番。

2.保護：連貫的戰略需要一套保護機制，來捍衞一個國家的科技知識和能力不被惡意侵害，其手段包括貿易管制、制裁、投資篩查等。

在出口管制方面，特朗普和拜登政府都依靠雙重用途（dual-use，譯者注：“雙重用途”指商品或技術同時具有商業和軍事用途，如某些合金、加密技術等）出口管制措施來限制中國獲取先進技術，並阻止被美方列入“黑名單”的機構獲得美國原產的技術和零部件。2018年，美國國會通過了《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA），賦予了美國外商投資委員會（CFIUS）更大的審查權限。這一跨部門的機構由財政部領導，負責審查在美外國投資的國家安全風險。拜登政府也開始重視美國對華投資所涉及的國家安全問題，一項重點審查對外科技投資的行政令已醖釀近一年。在制裁方面，儘管對中國的制裁一直實施謹慎，但可從俄烏戰爭中一窺美國的制裁能力：拜登政府已聯合其他38個國家對俄羅斯和白俄羅斯實施了嚴厲的制裁。

**貿易管制可以成為有效的工具，但在實施過程中需要明確手段和目的之間的關係。**幾十年來，美國出台了一系列出口管制相關措施來阻止競爭對手獲得關鍵技術。美國衞星產業的發展經驗表明，如果手段和目的明確一致，貿易管制可以大幅助推美國產業的競爭力，進而維護國家安全。

此外，對政策制定者來説，首先要明確的是，中國在境內外想要獲取哪些外國技術。否則，過於寬泛和模糊的貿易管制往往會適得其反，在巨大的不確定性下導致產業界過度合規，進而造成負面影響。

3.協調：最後一個戰略支柱是外向型的，重點在於與其他國家建立並維持關係。美國的戰略和政策應該對儘可能多的盟國、合作伙伴甚至不結盟國家產生積極影響，同時繼續就技術相關問題與中國接觸。這一“技術外交”戰略説起來很簡單，但在實踐中卻很難。

2022年，拜登簽署了《通脹削減法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022, IRA），引發美國最親密的跨太平洋和跨大西洋盟友的強烈抗議。為促進美國經濟發展和應對氣候變化，同時對標中國，IRA大力支持電動汽車和可再生能源技術的在岸發展。這刺激了歐盟的保護主義回應，隨後制定了一項“歐盟綠色協議工業計劃”（譯者注：這一產業計劃旨在防止歐洲工業及相關產業價值鏈轉移至美國）。關於IRA的爭論主要集中於一點，即美國在行動時並未適當考慮盟友和夥伴的利益。用一位觀察家的話説，“美國國內就‘芯片法案’和IRA所進行的艱難談判，沒有徵求盟國和夥伴的意見，結果給他們帶來了意想不到的負面影響”。

**********▍**********美國政府要採取的三項措施

正如本文所強調的，任何成功的長期戰略，都要求美國政府在政策推行時確保內部協調一致，以可靠的經驗證據為依託，具備短期靈活性，同時關注長期趨勢和不確定性。為此，政府需要在以下三個方面提高自身。

1.改進情報和反間諜工作。美國政府需要重新評估、改進和擴展其有關技術發展的情報和反情報能力。針對技術趨勢和不確定性，情報部門需要展開持續、全面的評估。**為了及時全面地掌握中國的科技能力，情報界在依賴機密材料的同時，還要重視非機密的開源材料。**情報界一直優先考慮的機密資料，並不能反映中國的全貌。事實上，有專利申請、風險投資水平和模式、科技文獻及其他豐富的開源材料可供使用。

對華情報工作，要確定中國可能在哪些方面獲取美國和其他地方的知識產權，還需在部分環節“適當調整”。即反間諜項目必須使無辜之人遠離不正當或不合法的審查，包括在美學習或研究的中國公民。與此同時，對那些可能從事產業間諜或其他涉密活動的個人，又能夠識別、監控並酌情處理。由於暗指中國公民和所有東亞後裔都有嫌疑，特朗普政府的反間諜項目“中國行動計劃”因過度執法而大受批評。2022年，拜登政府中止了這一計劃，取而代之的，是“一項更廣泛的戰略，旨在打擊間諜活動、網絡攻擊和其他來自不同國家的威脅”。

2.提高前瞻性。戰略前瞻能力有助於政府把握和駕馭複雜多變的外部環境。政府和私營部門的前瞻辦公室需要系統地研究長期趨勢和不確定性，揭示當前戰略的優劣之處，並評估未來的走向。

這一邏輯延伸到科技領域，美國政府應建立一個強大的預測機構，以科技為重點提供戰略和政策信息，評估技術發展究竟會將美國和世界引向何方。事實上，美國政府已經擁有卓越的預測能力，其中以國家情報委員會（NIC）最為出名。然而，由於遠離行政權力等原因，當前的預測系統都沒有履行前瞻性職能。因此，前瞻職能部門應該與白宮保持密切關係。

3.改善科技戰略和政策的協調性。考慮到技術的廣泛和多維，以及政府行動的廣泛性，內部協調會涉及眾多的法規、行政命令和行政決定。其帶來的結果是，由多個部門和機構負責從投資、開發、監管到執法的一系列環節。僅以關鍵技術監管為例，包括商務部、國務院、國防部、財政部、國土安全部和司法部在內的眾多部門，以及情報界的機構，都在不同的項目中履職。

此外，美國政府的技術監管方案往往側重控制特定技術，這導致對技術使用的廣泛背景認識不足。美國國家科學院2022年發佈的一份報告指出，歷來，美國政府通過評估單項關鍵技術，定義與之相關的風險，試圖限制技術訪問權限來應對相關風險。國家科學院斷言，鑑於當下技術“無處不在、共享且多用途”，更明智的做法是關注惡意使用者的動機，然後界定伴隨的風險。這一方法“要求超越技術性的專業知識，一併考量對手和其他危險分子的計劃、行動、能力和意圖，因此除了技術專家外，還需要情報、執法和國防部門參與”。

**********▍**********美國戰略競爭失控的兩個風險

伴隨上述戰略而來的風險，集中表現為兩方面，都指向戰略競爭態勢失控的後果。

1.脱鈎失控。**過度，是這一戰略的最大風險之一，當地緣政治和經濟目標相互矛盾時，尺度往往不好把握。**為維護地緣政治優勢而進行的技術脱鈎，可能與經濟利益相沖突。在半導體領域，限制英偉達、Applied Materials、KLA和Lam Research等美國公司向中國出口產品和服務，以及對他們施加複雜的合規負擔，有可能影響這些公司在全球半導體行業的競爭力。此外，如果繼續部署出口管制等脱鈎策略，盟友和夥伴將被迫在中美之間選邊站。

最近，七國集團的政府官員一直在使用“去風險”一詞，而不是“脱鈎”。在2023年3月的一次演講中，歐盟委員會主席馮德萊恩呼籲與中國就爭議問題進行“開誠佈公”的討論。2023年5月的七國集團公報，再次使用這一措辭：經濟安全應“基於多樣、深化的夥伴關係，以及去風險而非脱鈎”。這一措辭上的轉變，代表一種認識，即在經濟上與中國完全脱鈎，既不明智，也不可能。此外，這也變相承認了，“脱鈎”，不僅對中國，也對西方私營企業發出了錯誤信號。

本文認為，作為一種修辭手段，“去風險”優於“脱鈎”。但措辭的變化並不能解決美國、歐洲、東亞和其他地區面臨的根本問題——如何協調各國來制定並實施連貫的戰略，既能保證他們在尖端技術上領先中國，同時避免與中國發生災難性的貿易戰。

2.危及全球治理。如果中美競爭繼續按照目前的態勢發展下去，全球治理將遭受損害。即使在最好的情況下，全球治理也極為困難。如果美中及其他科技領銜者無法通過合作來加強這一網絡，那麼風險就會變得愈加真切。

**********▍**********十條建議

根據上述分析，本文提出一系列建議。

1.恢復並維持用於科技進步的公共研發資金投入。正如本文所述，自冷戰結束以來，公共研發投資一直處於萎縮狀態，最突出的要屬聯邦政府的研發投資。一直以來，**儘管私營部門是國家研發投入的重要組成部分，但公共資金對於純科學研究，以及國防、公共衞生等以公共利益為導向的領域，都是必不可少的。**儘管《芯片與科學法案》以及IRA都承諾大幅增加聯邦研發投資，但卻無法保證資金增加的持續性。在簽署“芯片法案”不到一年後，國會和白宮提出的資金水平、已經遠遠低於法案規定的數額。

**2.改善和維持STEM教育和技能培訓，範圍應覆蓋K-12、大學、社區學院和技術學校。**人們普遍認為，從K-12到研究生培養的各個階段，美國在STEM教育和培訓方面已經落於人後。儘管包括“芯片法案”在內的標誌性立法，想靠加大資金投入來解決這一問題，但以後能不能保持這方面的興趣和投入，沒法保證。其他相關問題包括：高等教育成本過高、社區學院建設亟待加強、技術學校STEM相關培訓的參與度不夠。德國是一個範例，歷史悠久的技術學徒制項目，因資金充足而備受推崇。

3.打造一個更加多元化的科技行業。隨之而來的挑戰是，**確保科技行業反映美國社會在性別、種族、階級和地理方面的多樣性。**對教育、培訓和學徒計劃等方面的公共投資，有助於化解當中的困難。最具挑戰性的問題，也可能是最有益的解決突破口，根植於地理的經濟性，尤其是知識經濟中的地區不平衡。像硅谷和波士頓這樣的地方蒸蒸日上，而其他許多地方卻被甩在後面。包括IRA、“芯片法案”和《基礎設施投資與就業法案》在內的近期立法，呼籲投入數十億資金，把知識經濟推廣到全國更多的“技術中心”。然而，目前的立法並不能保證數十億資金的分配。

4.吸引和留住海外高技能人才。吸引和留住世界上最優秀的人才，是美國素有的優勢，這對科技行業大有裨益。例如，美國國家經濟研究局（NBER）2022年12月進行的一項調查發現，1990年至2016年期間，美國約有16%的發明家是移民，而在同期申請的所有專利中，移民佔23%。儘管美國仍是高技能移民的首選地，但近年來，由於外國的積極技術移民政策和美國H-1B簽證制度的相關問題，人才正流向其他國家。

5.支持整個政府的戰略發展。本文強調，**應改革美國政府機構的辦事流程，增強前瞻性和情報能力，改進有關技術的戰略決策。**其中一項，是遵循美國國家科學院的建議，在白宮的指導下，把整個政府的戰略視角整合在一起，提高以技術為重點的預測能力，以及以技術為重點的情報能力。

6.確保私營企業始終處於全球競爭力的前列。美國總統政策制定者要強化有利環境，幫助美國科技公司贏得商業競爭。要做到這一點，就需要不斷監測其他國家的政策實踐，從而適當調整美國自己的一系列政策工具，包括勞動力市場和移民政策、基礎設施投資的類型和水平、競爭政策、直接和間接支持的形式等。

7.改進科技領域的情報和反情報工作。鑑於美國情報界在科技情報收集、分析和傳播方面的不足，一些分析人士提出在情報界之外，建立科技情報力量。這種力量獨立於政府內的其他機構和部門，專注於為美國政府內外的利益相關者收集和分析科技情報。

8.確保有針對性地制定和實施懲罰性措施。正如本文多次強調的，**儘管美國政府擁有強有力的保護性措施，但付諸實踐往往需要付出代價，其中就包括美國與盟友和夥伴間的摩擦。**針對全球供應鏈，以及盟國和夥伴經濟體，美國政府應在商務部工業與安全局（BIS）內設立辦公室，監測出口管制政策可能對其帶來的一系列影響。這個辦公室的職能，與美國財政部最近成立的“制裁經濟分析小組”類似，其目的是分析制裁實施前後的附帶損害，以決定要不要適時調整措施。

9.建立並維持強有力的多邊機構。本文強調，在以技術為重點的戰略競爭中，美國要想贏過中國，就必須在多邊環境中與盟友和夥伴合作，例如，美歐貿易和技術委員會（EU-US Trade and Technology Council, TTC）、四方機制（Quadrilateral Security Dialogue, QUAD）等。這一措施能否成功，取決於高層能否長期專注於此。此外，美國高層可以考慮根據現實情況，更新多邊論壇。

10.與中國的接觸不可避免。即便美中雙邊關係低迷，但在適當的時機與中國繼續開展科技合作，仍有必要。與中國的技術競爭存在零和（zero-sum）博弈，也有必要保留甚至加強的正和（positive-sum）**因素。**福特與寧德時代的合作表明，電動汽車、電池等非戰略技術的貿易，對兩國都有利。科技合作同樣如此。如果中美科技交流急劇減少，全球氣候變化和疾病預防方面的科學研究，就可能萎縮。美國需要接受一定程度的科技合作風險。這要求美國決定哪些領域存在最高風險、哪些領域不涉及風險，並有效地向全球的盟友、夥伴、科學界和公眾傳達預期。