任清、霍凝馨：中國對無人機及相關物項的出口管制綜述及合規建議_風聞

自2002年起，中國逐步對無人機[1]及相關物項實施出口管制。此後，隨着無人機技術的發展和應用場景的擴寬，管制範圍也不斷調整。2023年7月31日，商務部等四部委聯合發佈公告，進一步擴大對無人機及相關物項的管制範圍。此外，在技術出口領域，《中國禁止出口限制出口技術目錄》（“《禁限目錄》”）於2020年新增“無人機技術”，且根據2022年12月發佈的《禁限目錄》徵求意見稿，“無人機技術”條目下將增加新的控制要點。

本文將梳理中國無人機及相關物項的出口管制和技術出口措施，並在此基礎上向相關領域的企業提出幾點合規建議。

一、出口管制

（一）管制清單

2002年《導彈及相關物項和技術出口管制清單》將某些無人機納入出口管制範圍，具體指標為“能把500千克以上有效載荷投擲到300千米以上的[…]無人駕駛航空飛行器”。[2]根據2023年《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》（“《兩用物項目錄》”），[3]上述受管制無人機對應海關商品編碼8806299010和8806990010。

此外，用於上述無人機的設計、生產、發射、運輸、目標探測的特定設備、軟件或技術，也落入出口管制範圍。具體梳理見下表：[4]

（二）2015年第20號公告

2015年6月25日，商務部、海關總署、國防科工局、總裝備部聯合發佈公告，[5]根據《導彈及相關物項和技術出口管制條例》第十七條，[6]自2015年7月1日起對達到特定技術指標（即**“射/航程等於或大於300千米的”，或者包含或配備“容量20升以上的氣霧劑布撒系統/裝置”）的三類軍民兩用無人機**實施臨時出口管制。管制物項的具體指標如下表所示：[7]

2015年第20號公告

一、射/航程等於或大於300千米的無人駕駛航空飛行器系統。

二、具有下列任一特徵的，具備自主飛行控制和導航能力的無人駕駛航空飛行器系統：

1 包含容量為20升以上的氣霧劑布撒系統/裝置；或

2 經設計或改進後能配備容量20升以上的氣霧劑布撒系統/裝置。

三、具有下列任一特徵的，具備操作員從視距外控制飛行能力的無人駕駛航空飛行器系統：

1 包含容量為20升以上的氣霧劑布撒系統/裝置；或

2 經設計或改進後能配備容量20升以上的氣霧劑布撒系統/裝置。

注：為娛樂或競賽專門設計的模型飛機不屬於上述三類的管制範圍。

上述三類無人駕駛航空飛行器的海關商品編號為8802110010和8802200011。

針對本次措施，商務部產業安全與進出口管制局表示：“實施有效的出口管制是中國政府維護國家安全、履行相關國際義務的一項重要任務。對軍民兩用無人機實施臨時出口管制措施，是中國政府進一步加強出口管制工作的重要舉措。出口經營者應嚴格遵守公告規定，依法開展軍民兩用無人駕駛航空飛行器的對外貿易。”[8]

此外，中國航天科工集團三院北京海鷹科技情報研究所有關人士向媒體表示，“限制規定的出台，標誌着我國的無人機技術水平已上升至世界前列。限制出口應是出於技術保護和國家安全考慮。”[9]

（三）2015年第31號公告

2015年7月31日，商務部和海關總署聯合發佈公告，[10]根據《對外貿易法》和《海關法》的相關規定，為維護國家安全，自2015年8月15日起，對達到特定技術指標（最大續航時間大於等於1小時，或者最大續航時間大於等於30分鐘小於1小時且在大於等於46.3千米/小時（25節）的陣風條件下具有起飛能力和穩定可控飛行能力）的兩類無人機實施出口管制，同時對無人機相關的特定改裝部件、發動機實施出口管制。管制物項的具體指標如下表所示：[11]

2015年第31號公告

1.無人駕駛航空飛行器和無人駕駛飛艇

1.1在操作人員自然視距以外，能夠可控飛行，並具有下述任一特性的無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇（海關商品編號:8802200011、8801009010）：

1.1.1最大續航時間大於等於30分鐘小於1小時，以及在大於等於46.3千米/小時（25節）的陣風條件下，具有起飛能力和穩定可控飛行能力；

1.1.2最大續航時間大於等於1小時。

技術説明：

“操作人員”指操控無人駕駛航空飛行器、無人駕駛飛艇飛行的人員；

“續航時間”指換算到國際標準大氣環境條件（ISO2533：1975）下海平面零風狀態的持續飛行時間；

“自然視距”指無任何輔助手段，有或沒有視力矯正情況下的人的視距。

1.2無人駕駛航空飛行器和無人駕駛飛艇相關設備及部件

1.2.1專門設計的用於將有人飛行器、有人駕駛飛艇改裝為1.1所列無人駕駛航空飛行器、無人駕駛飛艇的設備或部件；

1.2.2 設計或改型後用於在15420米（50000英尺）以上高空飛行的無人駕駛航空飛行器、無人駕駛飛艇的吸氣活塞式或轉子式內燃發動機（海關商品編號：8407102010）。

注：1.1、1.2不適用於模型飛機或模型飛艇。

針對本次管制措施，商務部新聞發言人表示：“為維護國家安全，加強對敏感物項出口管制，根據《對外貿易法》和《海關法》的相關授權，參照相關國際出口管制機制規則，商務部和海關總署聯合發佈公告，自2015年8月15日起，對達到一定技術指標的無人駕駛航空飛行器[…]實施出口管制。將上述敏感物項納入出口管制，有利於維護我國家安全，更好地履行相關國際義務；有利於為企業創造安全的貿易環境，促進產業健康發展。”[12]

我們理解，國家出口管制管理部門在2015年重點關注無人機行業並加強管制措施，可能與當時無人機行業高速發展有關。據報道，中國九成以上的無人機出口廠家位於深圳，2015年1至5月，深圳出口無人機16萬台，貨值7.5億元，達到去年同期的69倍和55倍。[13]

（四）2023年7月31日公告

2023年7月31日，商務部、海關總署、國防科工局、中央軍委裝備發展部聯合發佈2023年第28號公告和第27號公告，根據《出口管制法》《對外貿易法》《海關法》有關規定，為維護國家安全和利益，自2023年9月1日起：（1）對特定無人機實施期限不超過2年的臨時出口管制，[14]（2）對特定無人機相關物項實施出口管制。[15]

1. 2023年第28號公告

2023年第28號公告規定的無人機管制措施分為按照技術指標進行管制和按照最終用途進行管制兩個層面。

就技術指標管制而言，2023年第28號公告在2015年第31號公告管制措施的基礎上將管制範圍延伸到“部分消費級無人機”，以應對不斷上升的“部分高規格高性能的民用無人機轉用軍事風險”。[16]（強調為添加）如前所述，2015年第31號公告對續航時間大於等於1小時，以及續航時間大於等於30分鐘且能夠在特定陣風條件下飛行的無人機進行管制。2023年第28號公告則進一步擴大最大續航時間大於等於30分鐘的無人機受管制的範圍，對於同時滿足（1）該等續航時間要求，（2）達到特定重量，且（3）具備六個規定特性之一的無人機實行出口管制。（詳見下表）

2023年第28號公告

性能指標未達到現有管制指標，但已達到下述指標的無人駕駛航空飛行器（參考海關商品編號：8806100010、8806221011、8806229010、8806231011、8806239010、8806241011、8806249010、8806291011、8806299010、8806921011、8806929010、8806931011、8806939010、8806941011、8806949010、8806990010），未經許可，不得出口：

在操作人員自然視距以外能夠可控飛行，最大續航時間大於等於30分鐘，且最大起飛重量大於7千克（kg）或空機重量大於4千克（kg），並具有下述任一特性的無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇：

（一）機載無線電設備功率超過國際民用無線電產品核准認證的功率限制值；

（二）攜帶具有拋投功能的載荷或者自帶拋投器；

（三）攜帶高光譜相機，或者攜帶支持560納米（nm）、650納米（nm）、730納米（nm）、860納米（nm）以外波段的多光譜相機；

（四）攜帶的紅外相機噪聲等效温差（NETD）小於40毫開爾文（mK）；

（五）攜帶的激光測距定位模塊符合以下任一要求的：

1.攜帶的激光測距定位模塊屬於GB7247.1-2012規定的3R類、3B類或4類激光產品；

2.攜帶的激光測距定位模塊屬於GB7247.1-2012規定的1類激光產品，同時可達發射極限（AEL）大於等於263.89納焦（nJ），參考口徑大於22毫米（mm），在5納秒的時間內激光脈衝最大發射功率大於52.78瓦（W）；

3.攜帶的激光測距定位模塊屬於GB7247.1-2012規定的1M類激光產品，同時可達發射極限（AEL）大於等於339.03納焦（nJ），參考口徑大於19毫米（mm），在5納秒的時間內激光脈衝最大發射功率大於67.81瓦（W）。

（六）可支持非認證載荷。 

就重量指標而言，我們理解，按照《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的分類，微型無人機和輕型無人機因為空機重量不超過4千克且最大起飛重量不超過7千克，應不在本次管制範圍內，而小型、中型和大型無人機如果具備六個規定特性之一，則屬於管制範圍。[17]目前市場上攝影愛好者購買的航拍用無人機通常屬於“輕型無人駕駛航空器”，因此落入管制範圍的可能性較小。

至於六個規定特性，據專家解讀，其“結合了行業和技術發展特點，充分調研軍用民用的技術差異性，做到了兼顧民用和限制軍事濫用的平衡，做到了精準管制、科學管制”。[18]就第（一）個關於無線電設備功率的特性指標而言，在民用應用場景中，無線電設備為取得合法認證，不能發送超過無線電核准要求的無線電功率，而在軍事或其他濫用場合中，無線電設備往往使用超標無線電功率或非法使用無線電頻段以獲取更好的通信性能或更大通信距離，因此本次管制針對這種情況作出限制。第（二）個特性指標容易理解，因為具備拋投功能或自帶拋投器的無人機相對容易被濫用於拋投危險品或爆炸物。就第（三）個特性指標而言，遙感應用中發揮重要作用的多光譜相機，560nm、650nm、730nm、860nm幾個波段主要適合用於測量水稻、棉花、馬鈴薯農作物的葉綠素含量，同時這些波段並不適用軍事設施甄別應用，因此本次臨時管制將其排除在外，不影響科技造福農業。就第（四）個特性指標而言，在民用應急救援和基礎設施巡檢領域應用的紅外相機噪聲等效温差（NETD）指標通常在50mk左右，不在本次管制的範圍內。至於第（五）個特性指標，大多數民用場合考慮人眼安全，激光器安規等級認證會限制在class 1和class 1M，再結合激光器安規等級並配合接收孔徑限制，可將激光定位器工作範圍限制在幾公里以內以匹配大多數民用場景，大大降低其轉軍用風險。[19]

其次，2023年第28號公告明確禁止任何用於大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義活動或者軍事目的的無人機出口，即使該等無人機沒有落入管制清單或臨時管制的範圍。相比《出口管制法》第十二條第三款規定的“全面管制”，該公告中列出的最終用途管制增加了“軍事目的”這一最終用途。據此，所有民用無人機均被禁止出口用於軍事目的。

2. 2023年第27號公告

2023年第27號公告對滿足特定性能指標的、用於無人機的航空發動機、重要載荷、無線電通信設備，以及民用反無人機系統實施出口管制。具體指標如下：

2023年第27號公告

（一）最大持續功率超過16千瓦（kW）的專門用於特定無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇的航空發動機（參考海關商品編號：8501200010、8501320010、8501330010、8501340010、8501400010、8501520010、8501530010、8407101010、8407102010、8408909230、8408909320、8411111010、8411119010、8411121010、8411129020、8411210010、8411221010、8411222010、8411223010、8411810002）。

（二）滿足一定技術指標的專門用於特定無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇的載荷，包括紅外成像設備、合成孔徑雷達和用於目標指示的激光器。

1.具有下述任一特性的紅外成像設備（參考海關商品編號：8525891110、8525892110、8525893110）：

（1）波長範圍在780納米（nm）至30000納米（nm）之間；

（2）瞬時視場角（IFOV）小於2.5毫弧度（mrad）。

2.作用距離大於5千米（km），且具有下述任一特性的合成孔徑雷達（SAR）（參考海關商品編號：8526109011）：

（1）條帶模式分辨率優於0.3米（m）；

（2）聚束模式分辨率優於0.1米（m）。

3.可在高於55攝氏度（℃）環境中穩定工作，且具有下述任一特性的用於目標指示的激光器（參考海關商品編號：9013200093）：

（1）免温控型；

（2）能量大於80毫焦（mJ）；

（3）穩定度優於15%；

（4）光束髮散角小於0.3毫弧度（mrad）。

（三）專門用於特定無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇，且具有下述任一特性的無線電通信設備（參考海關商品編號：8517629910、8517691002、8526920010）：

1.無線電視距傳輸距離大於50千米（km）；

2.一站控多機能力大於10架。

（四）民用反無人機系統：

1.干擾範圍大於5千米（km）的反無人機電子干擾設備（參考海關商品編號：8543709960）；

2.專門用於反無人機系統的輸出功率大於1.5千瓦（kW）的高功率激光器（參考海關商品編號：9013200093）。

技術説明：“特定無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇”是指滿足商務部、海關總署公告2015年第31號（《關於加強部分兩用物項出口管制的公告》）中1.1款所列條件的無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇。

對前三類物項而言，受管制的僅限於專門用於商務部、海關總署公告2015年第31號所管制的無人機的物項，且需達到規定的技術指標。據瞭解，航空發動機可能用於大型無人機，但通常不會用於微型、輕型、小型、中型無人機，後者一般使用電機作為動力來源。在三種載荷中，“紅外成像設備”和“用於目標指示的激光器”目前在測繪、搜救、安防等民用領域有所應用；“合成孔徑雷達”多見於航空航天應用領域。無人機領域的無線電通信設備一般是指地面站和天空端之間通信（典型是指遙控器與無人機間的通信）的工具，用於輕型無人機的無線電通信視距傳輸距離一般達不到本次管制的技術指標。

至於反無人機系統，市場上較為常見的是第1類“電子干擾設備”，其是通過信號屏蔽的方式干擾無人機；第2類“高功率激光器”是通過擊穿電路板等物理方式損傷干擾無人機，一般用於軍事用途。

二、技術出口

2020年8月28日，商務部、科技部對發佈修訂後的《禁限目錄》，將符合特定控制要點的無人機技術界定為限制出口技術。[20]根據商務部服貿司2022年12月發佈的《禁限目錄》（徵求意見稿），技術出口主管部門擬在無人機技術條目新增無人機任務載荷關鍵技術和無人機飛行控制系統等兩項控制要點。[21]其中擬新增的“光電/紅外傳感器、合成孔徑雷達及激光雷達的製造技術”與2023年第27號公告中列出的載荷具有一定程度的對應關係，但擬新增的前述技術沒有列出技術指標。現行《禁限目錄》與徵求意見稿相關條目對比如下：

三、合規建議

首先，無人機企業應對自身產品進行全面梳理，判斷無人機及相關物項是否落入管制清單或臨時管制範圍。我們注意到，2015年兩項無人機出口管制公告發布後，多家無人機企業曾表示消費級無人機由於未達到相關技術標準，幾乎不會受到該等出口管制措施的影響。[22]不同於2015年的管制措施，商務部明確表示2023年受到臨時管制的物項包含“部分消費級無人機”。有關企業應組織技術部門與法務/合規部門協調配合，逐項分析已上市產品和研發產品是否屬於管制物項，必要情況下應向出口管制管理部門進行諮詢。產品梳理的材料和結果應歸檔保留，以備後續申請許可或接受主管部門調查、業務夥伴問詢時使用。對於落入管制物項的產品，應提前準備出口許可的申請資料，通過省級商務主管部門向商務部提出申請。對於沒有落入管制物項範圍但海關編碼符合2023年第27、28號公告的產品，企業應予以重點關注，充分準備技術資料和其他證明材料，積極應對海關檢查。

其次，根據2023年第28號公告的要求，無人機企業應加強最終用户和最終用途管理，對於未達到管制指標的的民用無人機，仍需審慎評估是否被直接用於或者被轉用於軍事用途的風險。相關企業不僅應當向客户瞭解最終用途/用户信息，還應當根據客户和最終用户基本信息、無人機產品參數、運輸路徑等信息（尤其應當注意是否存在《兩用物項出口管制內部合規指南》附件一列舉的“警示性行為”）主動判斷是否存在用於軍事用途的風險。如果發現明顯的異常情況或風險信號，應當進行額外的盡職調查，排除風險信號後再繼續供貨。根據交易具體情況，企業可以要求客户簽署最終用途聲明或在交易文件中納入出口管制合規條款，要求對方遵守中國出口管制法律法規，並賦予本方在特定情形下中止或終止交易的權利。

第三，根據《出口管制法》相關規定，為出口活動提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平台和金融等服務的經營者也應當防範出口管制違法風險。相關服務提供者在處理涉及無人機和有關配件的出口交易中，應與出口商重點確認產品是否屬於管制物項，以及最終用途是否為民用；對於應申請許可證的產品，應要求出口商提交許可證複印件。

最後，商務部新聞發言人在就2023年7月31日管制措施答記者問中再次強調出口管制合規制度的重要性：“未來，對於內部合規制度運行良好的出口企業，主管部門將積極採用通用許可等便利措施，支持企業合規出口。”無人機及相關行業企業應參考商務部《兩用物項出口管制內部合規指南》並結合本公司實際情況，建立健全出口管制內部合規制度。這既有助於避免出口管制違規行為的發生，還可在適當情況下爭取出口便利措施。

* 實習生孫凡博（北京大學國際法學院）對本文亦有貢獻。

[1] 本文所稱無人機包括出口管制清單和臨時管制中的“無人駕駛航空飛行器”“無人航空飛行器”“無人駕駛飛艇”，以及《禁限目錄》中的“無人機”。

[2] 《導彈及相關物項和技術出口管制清單》

第一部分

一、能把500千克以上有效載荷投擲到300千米以上的完整彈道導彈、運載火箭、探空火箭、巡航導彈和無人駕駛航空飛行器，以及為其專門設計的生產設施

參見：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/201504/20150400954426.shtml。

[3] 2023年《兩用物項目錄》：http://images.mofcom.gov.cn/aqygzj/202212/20221230192140395.pdf。

[4] 我們以“無人”作為關鍵詞，對《兩用物項目錄》進行檢索。需要説明的是，表格所列物項均來自《導彈及相關物項和技術出口管制清單》，此外，我們注意到《生物兩用品及相關設備和技術出口管制清單》項下“噴霧（霧化）系統”（描述：專門設計或改進後可安裝在輕於航空器或無人駕駛型航空器（UAVs）的飛行器上,並能將液體懸浮液以每分鐘大於2升的流量播散為體積中值直徑（VMD）小於50微米的初始液滴。技術説明：[略]）和“噴頭或多頭噴霧組件”（描述：用於專門設計或改進後可安裝在輕於航空器或無人駕駛型航空器（UAVs）的飛行器的氣溶膠發生器，並能將液體懸浮液以每分鐘大於2升的流量播散為體積中值直徑（VMD）小於50微米的初始液滴。技術説明：[略]）也是用於無人機的管制物項。

[5] 商務部公告2015年第20號：http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/g/201508/20150801079265.html。

[6] 2023年《導彈及相關物項和技術出口管制條例》

第十七條 經國務院、中央軍事委員會批准，國務院外經貿主管部門會同有關部門，可以臨時決定對《管制清單》以外的特定物項和技術的出口依照本條例實施管制。

參見：http://www.mofcom.gov.cn/article/swfg/swfgbf/201101/20110107353351.shtml。

[7] 2015年第20號公告管制物項目前被列入《兩用物項目錄》“六、導彈及相關物項和技術出口管制清單所列物項和技術”（十四）臨時管制物項，對應海關商品編號不再包括8802110010、8802200011，已變更為：8806239010、8806249010、8806299010、8806939010、8806949010、8806990010。

[8] 商務部等部門對軍民兩用無人駕駛航空飛行器實施臨時出口管制：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/jckgz/201507/20150701039578.shtml。

[9] 中國日報轉載京華時報《海關總署：三類軍民用無人機遭出口管制》：http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-07/22/content_21374563.htm。

[10] 商務部公告2015年第31號：http://www.mofcom.gov.cn/article/fgsjk/201507/20150702649561.shtml。

[11] 2015年第31號公告管制物項目前被列入《兩用物項目錄》“九、部分兩用物項和技術”。下表“無人駕駛航空飛行器和無人駕駛飛艇”對應海關商品編號不再包括8802200011、8801009010，已變更為：8801009010、8806229010、8806239010、8806249010、8806299010、8806929010、8806939010、8806949010、8806990010；“設計或改型後用於在15420米（50000英尺）以上高空飛行的無人駕駛航空飛行器、無人駕駛飛艇的吸氣活塞式或轉子式內燃發動機”對應海關商品編號目前未發生變化。

[12] 2015年8月4日商務部例行新聞發佈會：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwlxfbh/201508/20150801070110.shtml。

[13] 人民網轉載經濟日報《我國為何限制部分無人機出口》：http://it.people.com.cn/n/2015/0805/c1009-27412785.html。

[14] 商務部公告2023年第28號：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/202307/20230703424616.shtml。

[15] 商務部公告2023年第27號：http://aqygzj.mofcom.gov.cn/article/glml/202307/20230703424598.shtml。

[16] 2023年7月31日“商務部新聞發言人就無人機出口管制政策應詢答記者問”：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwfyrth/202307/20230703424756.shtml。

[17] 《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第六十二條將無人機分為微型無人駕駛航空器、輕型無人駕駛航空器、小型無人駕駛航空器、中型無人駕駛航空器、大型無人駕駛航空器、農用無人駕駛航空器等6種類型。

[18] 參見《封面新聞》對全國航空器標準化技術委員會無人駕駛航空器系統分技術委員陳明的採訪報道《我國為何對部分無人機實施臨時出口管制？獨家專訪航空器專家陳明》：https://www.thecover.cn/news/e3NSkp/v96WH90qSdq8Jkw==。

[19] 同上。

[20] 商務部公告2020年第38號：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/xxfb/202008/20200802996641.shtml。

[21] 關於《中國禁止出口限制出口技術目錄》修訂公開徵求意見的通知：http://fms.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/202212/20221203376696.shtml。

[22] 參見：證券時報《無人機出口受管制 消費級產品無大礙》：

http://epaper.stcn.com/paper/zqsb/page/1/2015-08/04/A007/20150804A007_pdf.pdf；

每日經濟新聞《無人機出口部分受限 民用級別或不受影響》：https://www.nbd.com.cn/articles/2015-08-03/935267.html；

中國日報轉載京華時報《海關總署：三類軍民用無人機遭出口管制》：http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-07/22/content_21374563.htm。