從巴統到瓦森納安排 出口管制的“小院”是如何構建的？_風聞

近年來，因美國泛化“國家安全”概念，頻繁實施技術限制，出口管制這一政策工具倍受關注。但作為貿易政策工具，出口管制是由戰時的“禁運”演變過來的，自二戰後就一直被使用，是專門針對出口環節採取的限制措施。本文，我們對國際出口管制機制從美國如何掌控多邊機制話語權和全球技術發展變化的時間軸兩個維度，做一次歷史性回顧。

一、美國掌控多邊機制話語權

二戰後，在美國的推動下，1949～1950年，歐洲國家通過多輪會談確定與美國共同實施出口管制，建立“巴黎統籌委員會”（簡稱“巴統”，縮寫為COCOM）；蘇聯及東歐鉅變後，巴統解體，又是在美國的推動下，於1996年成立瓦森納安排（縮寫為WA）。

這期間，無論是巴統，還是後續的瓦森納安排，都深受美國的影響。

（一）巴統標誌着美國獲得出口管制規則的制定權

１．巴統清單的由來

巴統成立之前，美國就與西歐國家互動，1948年3月底的《經濟合作法》第117[D]修正案規定，歐洲復興計劃（也稱馬歇爾計劃）參加國如果向非參加國出口美國禁運物資，美國有權拒絕向其提供援助物資，確立“如不管制貿易，就停止援助”的原則。

1948年夏，美國製定貿易管制清單，分為實行全面禁運的“1A”（軍用）清單和限制出口數量的“1B”（兩用）清單，隨後積極向西歐國家推薦其貿易管制清單。美國先是於1948年9月向英國提交了“美國貿易管制清單”，英國政府同意在出口美國“1B”清單物項時向美國提供情報。同年12月，法國、意大利、比利時、荷蘭、西德、奧地利、丹麥、瑞典、挪威才正式接到該清單。由此可見，對於西歐國家，美國採取不同政策，首先徵求英國意見，體現了美國對此前“日不落帝國”的重視，這也標誌着美國從擅長“貿易禁運”的英國手中獲得了規則的制定權。

1949年初，美國國會外部經濟合作聯合委員會派代表研究西歐的出口管制政策，強調西歐國家並未關注美國的出口管制努力。英國具備兼容性最強的清單，但163種物項中只有9種屬於美國1A清單。隨後美國要求西歐國家建立多邊委員會，考慮每月調整協調清單。

1949年1月，英國、法國、意大利、荷蘭、比利時、瑞典、瑞士七國代表在巴黎集會，討論美國的1A清單；3月，英法兩國共同起草了貿易管制清單，9月提出了比美國1A清單少48種物項的“共同清單”。

2．巴統清單的構成

1949年11月，美國、英國、法國、意大利、荷蘭、比利時六國召開會議，同意制定國際安全管制清單，於1950年1月成立巴統，主要針對蘇聯和東歐國家實施商品和技術禁運，清單即禁運商品和技術的列表。

巴統的國際安全管制清單共分三類：第一類為軍品清單，第二類為原子能清單，第三類為國際產業清單或國際清單。對於軍品清單和原子能清單，巴統成員國高度認同，認為需要實施出口管制；但對於國際產業清單，美國和西歐國家存在較大分歧，為此，巴統設立磋商小組，明確其為所有國家接受的最低水平，各國可以在此基礎上增加管制物項。

其中國際產業清單又分為三類：（1）國際清單I為完全禁運的物項，也稱禁運清單；（2）國際清單II為限制出口數量並交換實際出口情況的物項；（3）國際清單III為可以出售、但出口國需要監管最終用途的物項。

巴統成立後，美國1A清單（177種）中的144種列入國際清單I，6種列入國際清單II，27種列入國際清單III。

朝鮮戰爭爆發後，應美國強烈要求，1951年1月，巴統接受美國的1B清單，除47種待協商，其餘全部納入。

由此，二戰後，美國通過撬動日不落帝國--英國，藉助馬歇爾計劃作為“利誘”和條件，將歐洲復興發展計劃與出口管制捆綁實施，進而完成了從主導制定新規則，到將新規則輸出，並取得“盟友”價值認同的全過程，確立了美國對新多邊機制的主導權。

（二）瓦森納安排的建立及運行機制

蘇聯解體後，1992年12月，時任美國總統布什（老布什總統）提出建立一個不同於巴統的多邊機制；1993年4月，時任美國總統克林頓與俄羅斯總統葉利欽在會晤期間提出解散巴統。

1993年11月16日，巴統17個成員國代表在荷蘭海牙舉行的高層會議上同意解散巴統，建立新的多邊制度。

1994年3月在荷蘭瓦森納舉行的高層會議，進一步確認瞭解散巴統的決定。1994年3月31日，巴統正式解散。

“巴統”成員國同意，在新的機制建立之前，繼續採用巴統清單作為全球出口管制的基礎。

1．延續巴統的核心清單和軍品清單

1995年9月在荷蘭瓦森納舉行的高層會議同意接納俄羅斯、捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克作為創始成員國，並宣佈成立“新論壇”。12月的高層會議上，與會代表同意成立“關於對常規武器、兩用物項和技術實施出口管制的瓦森納安排”。

1996年4月，瓦森納安排在維也納舉行成立大會；1996年7月，全會復會；9月，瓦森納安排正式生效，清單于11月1日實施。

瓦森納安排延續了巴統核心清單（兩用清單）和軍品清單，而原子能清單由於成員國認為其內容已經被《不擴散核武器條約》（NPT）覆蓋而未被採納。

兩用管制清單沿用了巴統清單，編碼體系仍為三位的數字+字母組合，增加產品分類A設備、組件和部件拓展為系統、設備和部件，其餘未變。

2．在兩用清單中增設敏感和極其敏感清單

在巴統清單基礎上，瓦森納安排從中選出了部分物項，作為敏感清單和極其敏感清單。

敏感清單的選取標準為：兩用清單中直接與先進常規軍事能力本土化開發、生產、應用和提高相關的關鍵因素。

極其敏感清單的選取標準為：兩用清單中對最先進常規軍事能力本土化開發、生產、應用和提高至關重要的關鍵因素。

3．瓦森納的運行機制

瓦森納安排成員國對商定清單上的物項實施有效的出口管制，並定期審查這些清單，使其符合技術發展趨勢。

成員國定期在總部維也納舉行會議。瓦森納成員國通過交換意見及信息，報告某些受控兩用物項的轉讓或拒絕轉讓情況，評估技術轉讓相關的風險。成員國須每6個月通報向非成員國轉讓武器或轉讓/拒絕某些兩用產品和技術的具體情況。在一些情況下，適用更短的通報期限，如敏感清單為30-60天。

瓦森納安排的決定是通過成員國協商一致作出的，成員國與清單相關的提案也需要全體一致同意方能實施。

除清單外，瓦森納安排通過《最佳實踐》為成員國提供指導，涉及過境/轉運、非軍事化的軍事設備、兩用產品和技術、產業與學術界、最終用户和最終用户管控等八方面。

此外，成員國還分享國家出口管制執法方面的經驗，包括許可和執法實踐方面的經驗。

2018年以來，美國在《出口管制改革法》的實施過程中，高度重視新興技術，並在WA層面推進對“開發中的技術”的管制，如ECAD軟件等；對於不合乎美國企業利益的，積極推進清單修改，如網絡安全物項。可以説，從設立到多邊機制的運行，美國具有絕對的影響力。

二、全球技術發展變化時間軸

巴統管制清單隨着國際技術變化趨勢而調整，同時也配合地緣政治格局調整而變化。

從下表可見，清單的修改，既與當時的技術發展有關，也與地緣政治、國際關係密切相關。二戰後，在美蘇兩個超級大國冷戰的大背景下，出口管制列管物項充分體現了兩大陣營間的“技術對峙”。

1．1954年巴統清單首次縮減

朝鮮戰爭結束後，英國和法國要求縮減管制清單，物項從474種削減至252種，並將國際清單I的物項分為A～M共13個組。

2．1958年調整增列電子產品

蘇聯第一顆人造衞星上天后，1958年，巴統對管制清單進行大規模調整，國際清單I為禁運清單，以監控清單取代了國際清單II和國際清單III，監控原屬於禁運清單、現已解除限制，但對當時的社會主義國家--蘇聯和東歐等國是有重要意義的物項。禁運清單包含重要戰略物項，分為A~K共11個組，並根據技術發展情況增加了計算機、網絡設備等電子產品。

3．1960年確定編碼

在1960年修改的禁運清單中，軍品清單和原子能清單被列為A組和B組，隨後是此前國際清單I禁運清單中的兩用物項，並採用了規範的編碼，奠定了巴統兩用管制清單的基礎。

1960年確定的兩用物項有10類，如下表。這一時期，電氣和電力設備、合成橡膠等相關技術和產業都得到快速發展。這些領域中涉及的尖端技術也在清單中有所體現。

4．1969年禁運清單更名為出口管制清單

古巴危機後，美蘇關係有所緩和。1965年，美國東西方貿易政策特別委員會起草的報告認為，貿易應該納入政治範圍，根據機會和形勢，應有目的、系統地開展或抑制貿易……

1966年，巴統的禁運清單國際清單I正式更名為“產業清單”，軍品清單、原子能清單不再與其同列。產業清單仍分為10類，依次為：A組金屬加工機械；B組石化設備……

1969年，巴統清單中的“禁運”一詞消失，“禁運清單”改為“出口管制清單”，而清單分類並未變化。

5．優化技術分組

隨着科技發展，許多硬件不斷增加電子部件，自1976年起，巴統清單將G組科學儀器設備、伺服系統和攝影器材與F組電子設備含電信和雷達整合為電子設備含電信、雷達、計算機硬件及軟件，但架構基本未變。

由於J組合成橡膠和合成薄膜長期只有1種產品，1985年以後，該分類取消，產業清單變為九類。

6．1991年奠定未來基礎的核心清單

1984年，美國眾議院軍事委員會調查報告要求總統授權，對從事非法技術轉讓的巴統成員國實施制裁。西歐、日本與蘇聯的貿易受到影響，加之“東芝事件”影響，歐洲議會建議解散巴統；1988年1月～1989年10月，西歐國家不斷與美國進行激烈討論，要求放松管制。

1989年柏林牆倒塌以及蘇聯及東歐國家劇變後，美國政府向盟國提出對巴統進行謹慎改革的建議。

1990年6月6～7日召開的巴統高級會議決定採納美、英兩國建議，只對保障西方安全所必須的兩用物項和技術實施管制，制定一份核心清單，以取代現行的產業清單。

1991年3月，美國與16個西方盟友就構建新的出口管制體系達成協議，9月巴統開始實施核心清單。

核心清單採用全新分類方法，首次將軟件和技術納入，並構建3位編碼體系：第1位數字為產業分類，產業分類的名稱從此前的“組”改為“類”，仍有9類；第2位字母為產品分類，有5種：A是設備、組件和部件，B為檢驗、檢測和生產設備，C為材料，D為軟件，E為技術；第3位為自然序列號，由此奠定了現代編碼體系的基礎。

三、總結

巴統成立的初衷，是在“冷戰”背景下，以美國為首的“北約”國家限制以蘇聯為首的“華約”國家，對其實施高技術和戰略物資限制，防範蘇聯及東歐國家軍事能力的提高。

東歐劇變、蘇聯解體後，美國主導成立了瓦森納安排，在相對和平的國際環境下，美國以防止大規模殺傷性武器為基礎，與所謂“盟友”共同實施“全面管制”，限制他國軍事能力本土化開發、生產、應用，防範美國的關鍵技術被其認為是“敵對”國家或組織利用。

無論是巴統，還是承接其衣缽的瓦森納安排，都通過清單，“與時俱進”地根據全球技術發展趨勢，對先進的、可兩用的商品、軟件和技術等實施管制，這份管制清單相當於劃定了一個“小院”。現有多邊機制的成員都應遵守“小院”的規則，並與時俱進地根據“小院”規則的調整，對本國的管制物項作出相應的調整。

未來，隨着產業技術以及地緣政治的變化，“小院”的範圍，即清單內容，還會根據先進技術、戰略資源的變化，而作出相應的調整。近年來由美國智庫提出的出口限制“小院高牆”，原為軍事防禦概念，旨在限制特定技術出口，與瓦森納安排的“小院”範圍趨同。

從巴統到瓦森納安排，美國主導了兩用物項的出口管制方向，積極推動瓦森納安排成員國在多邊框架下接受美國的主張，實現協同共管，達到其限制、圍堵、遏制他國技術發展的目的！

（機工智庫研究員/趙秋豔）