老城更新的核心邏輯，你Get到了嗎？_風聞

7月底，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，部署下半年重點工作。其中，房地產政策是社會各界的最大關注點之一，政策重點是「加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設，盤活改造各類閒置房產」。

同樣是在7月，21日的國常會上通過了《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，這讓老城更新，更準確地説是頻繁出現的「城中村改造」格外耀眼。

新一輪的城中村改造，是棚户區改造的2.0版嗎？

▼ 深圳市區水圍村更新，通過人才公寓改造，幫助城市吸納人才

恐怕不是，原因有兩點。

其一，在2021年，住建部就已經明確規定，城市更新禁止大拆大建，不得以城市改造為名，做新的棚户區改造。2022年，政府工作報告提出的棚改計劃，也只有120萬套。而且，全國很多地方的城中村改造，開始試點以房票形式取代現金拆遷款，幫助已建成項目去庫存。

其二，《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》關注的重點是超大特大城市，並不是上一輪全國上下齊頭並進的棚改。而且，三、四線城市在之前的棚改中，城中村已經改造的差不多了，超大特大城市中卻還有不少城中村。更直白點説，只有超大特大城市還有的改，還有市場。

▼ 老城，將成為城市更新的主戰場

不過，城中村改造只是老城更新的一個側面，老城區還要面對老舊小區改造、老商圈升級、歷史文化街區保護等等一系列更新問題，同時，更新還要在「去地產化」的既定條件下進行，可謂充滿挑戰。例如，《北京市城市更新條例》明確指出，本市城市更新活動不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。

▼ 北京市城市更新，催化出「勁松模式」

挑戰歸挑戰，老城更新是在經濟放緩、人口減少的趨勢下，城市能落地實施促進內需、拉動投資、吸引人口等舉措中，為數不多看得見摸得着的「抓手」。只是新需求下，需要重新審視更新的核心邏輯，才能做到有的放矢、物盡其用。

▼ 亮馬河的更新，激活了沿線的經濟活力

那麼，老城更新的核心邏輯是什麼？

用一句話概括——「信心」比「目標」重要，「內容」比「外殼」重要。

具體來説，老城更新由於產權複雜、難度係數大，實現目標不可能依賴「一個人」獨自完成，需要吸引「一羣人」共同參與，但這些的前提是要有足夠的「信心」。

老城更新是個「慢活」，更是一個「微利」的活， 而且「新外殼」會隨着大眾的喜新厭舊失去吸引力，只有 「內容」才能支撐更新走得更遠。

在此邏輯下，老城更新需要樹立信心的「激勵機制」，也需要內容可持續發展的「產業動力」。

---

01

老城更新需要何種激勵機制？

眾所周知，老城區更新的極限動作是「留改建」，這使更新的回收週期變得更長——如採取微改造模式的永慶坊，俢舊比建新更花錢，改造成本是每平方米1萬元，是新建成本的2倍。在實現收支平衡的前提條件下，預計回收週期為12.5年。

▼ 永慶坊

正是以上種種原因，很多社會資本、資源在面對老城更新時望而卻步。要知道，僅依賴政府推動老城更新，建設本身或許不是問題，但更新後的項目需要持續運維，甚至可以説運維決定了項目的生命週期，而商業化、市場化的運維恰恰是政府所不擅長的。

因此，很多政府通過激勵機制（調規、增加可售面積等）的設計，創造更多的「機會」，讓企業、社會資本打消顧慮，加入老城更新行列中。  

**1.**容積率轉移機制

在國際上，「容積率轉移」是較為常見且較為有效的激勵機制。

容積率轉移是指，在更新受限的地塊做開發，開發者可將被減少的開發容積率，轉移到其他可開發地塊，相當於提高開發者在其它項目的容積率。

我國正在進行容積率轉移的探索，如《上海市城市更新條例》規定的建築容積率受到限制的，可以按照規劃實行異地補償；《深圳經濟特區城市更新條例》規定在城市更新中承擔文物、歷史風貌區、歷史建築保護、修繕和活化利用，給予容積率轉移或者獎勵等等，但尚未形成可借鑑的操作機制。

▼ 容積率轉移示機制意圖

事實上，容積率轉移能否順利實施，受到3個因素的影響。其一，容積率轉出區域適用範圍過窄；其二，容積率轉入區過度地產化，缺乏產業支撐，增加了城市的地產庫存量；其三，能否確保轉出區與轉入區均有效開發，而不是開發者的投機行為。

面對這些影響因素，我們一起看看紐約和東京的容積率獎勵，是如何實施的。

**2.**紐約容積率轉移機制

紐約容積率轉移機制實施過程中，具有代表性的是劇院特區。

劇院特區位於曼哈頓中城，是百老匯的所在地，是紐約文化產業的重要支柱。該區域坐擁大大小小的劇院500多家，在2018-2019演出季，百老匯一共為紐約經濟貢獻了147億美元，而這與容積率轉移機制推動更新密不可分。

▼ 劇院特區俯瞰

百老匯歷史可追溯至19世紀初，到1920年代，百老匯劇院文化盛極一時。在經歷了1933年經濟「大衰退」，特別是1960年的嬉皮文化和老城空心化的衝擊下，百老匯區淪落為低俗娛樂區、犯罪高發區，紐約時報稱這裏為「市內最差的街區」。

此後，曼哈頓中城的地產市場需求開始旺盛，紐約城市開發當局計劃拆除部分老舊劇院，用於地產開發。

古建劇院的拆除引發了「拯救劇院」運動，紐約成立地標保護委員會，目的是能讓古老劇院在房地產高壓下保存下來。

但是一旦建築被列為了「文物」，就意味着區域的更新停滯，文物區的民眾也將無法獲得城市發展的紅利，更意味着每年需要投入大量資金維護。

▼ LYCEUM劇院，是劇院特區第一個被授予歷史保護地標的百老匯劇院（來源：Wikipedia）

▍劃定特定意圖區

一邊是更新需求，一邊是保護要求，這就造成了「既要、又要」的發展矛盾。

因此，紐約城市規劃部在百老匯劃出特定意圖區，也就是劇院特區（紐約市的第一個特殊意圖區）。目的是，在保護區域文化、建築特色的基礎上，通過「激勵政策」和「城市設計」激活區域發展，容積率轉移機制由此登場。

▼ 劇院特區範圍示意（來源：NYC）

劇院特區的容積率轉換突破了距離限制（此前只允許轉出區與轉入區相距一個街區），實行「任意交易」制度——在整個劇院特區內，允許修復的古建與特區內任何一個地塊進行容積率轉移交易；制定容積率轉移標準，具體內容包含進行綜合再分區、規定基礎容積率、規定不同情形的容積率轉移標準等。

這樣一來，古建既得到了修復，其產權所有者也有了保護古蹟的動力，社會資源也有信心參與更新建設。

▼ 劇院區的容積率轉移機制示意

▼ 容積率轉換使劇院特區形成新舊融合的風貌

▍容積率銀行

為防止容積率轉換出現供需不均衡，大起大落的狀況，容積率銀行孕育而生。

容積率銀行作為一種特殊的不動產管理機制，由政府或其他非營利機構負責收儲（被保護地未使用的容積率），再視開發需求進行分配。容積率銀行是將容積率貨幣化，形成「購買容積率—銷售容積率」的運作模式，出售一般採取公開拍賣方式。

容積率銀行還有個伴生品「劇院基金」，其資金來源為開發商在購買容積率時繳納的「手續費」（每平方英尺需支付17.6美元），劇院基金主要為戲劇產業的發展提供資助。

▼ 容積率銀行及劇院基金，為演出市場的發展注入活力（來源：Wikipedia）

容積率轉移機制及相關配套政策，使得容積率被轉出區的古建得以保留，戲劇產業得到蓬勃發展，例如在2018-2019演出季，百老匯接待觀眾超過1477萬人次，提供崗位達9.7萬個；而容積率轉入區，則成為紐約搶手的商務區。

劇院特區容積率轉移機制的成功，開啓了曼哈頓的更新大幕，後續誕生了很多成功案例，如高線公園——允許高線廊道下方及控規範圍內的土地所有者，將控規範圍內的未建設空間指標，出售給高線公園範圍以外的企業。

購買後的企業，可突破原有容積率限制進行建設，相當於以騰挪的方式實現價值共享。

▼ 實施容積率轉移機制的高線公園

▼ 高線公園容積率轉移機制示意

將容積率轉移機制用到極致的，當屬東京。

**3.**東京容積率轉移機制

東京也在自己的「特定意圖區」實施容積率轉移，該區域被稱為「都市再生緊急建設區域」（緊急、重點推進的都市再生區域，日本共52個）。

在都市再生特別地區內，會根據建設實際需求實施容積率標準：包括調整容積率基準，容積率在區域內部平衡，容積率分攤等，像東京的日本橋二丁目地區，更新後容積率從700％翻倍到1990％。

▼ 更新後的日本橋二丁目地區

容積率轉移成就了日本CBD的中心——丸之內地區（4300家知名企業，產值佔日本GDP的20%）。

▼ 丸之內地區商務區俯瞰

丸之內地區在20世紀60年代，就成為東京首屈一指的商務區，但隨着新宿、池袋、品川、澀谷等新一代的商務區崛起，以及日本泡沫經濟破裂，丸之內地區不僅設施老化，競爭力下滑明顯，成為了東京晝夜人口差異最大的區域之一。

也就是説，CBD軟硬件太老了，需要更新升級。

▼ 品川等新一代商務區，挑戰了丸之內地區的商務地位

2002年，日本正式頒佈《都市再生特別措施法》，保障對重點區域、重點項目的發展升級。同年，丸之內地區被指定為都市再生緊急建設區域。

▍實施特別容積率標準

丸之內地區制定了特別容積率標準，包括提高原始容積率，放寬建設高度限制等。

建於1914年的東京站，則是容積率轉移機制最為核心的轉出區——東京站區域被劃定為優先轉售區域，容積率優先向車站周邊的地塊轉移，轉入區的不僅容積率獲得提升，建築高度限制也獲得了極大突破（原有31m的高度放寬至最高200m）。

▼ 東京站作為容積率轉出區，在周邊的6棟建築實施了容積率轉出

剩餘未使用的容積率指標，可以在都市再生緊急建設區域內出售，收入一部分用於東京站修復更新、維護資金，一部分用於公共空間更新。在激勵機制的推動下，丸之內地區開始了以東京站為核心的TOD建設。

▼ 丸之內地區特別容積率轉換機制示意

▍TOD，CBD升級引擎

東京站TOD首先是提升運行效率與便捷度，通過地下車站層、地面層、連廊層、走廊層、接駁設施的無縫連接，形成立體化換乘。其次，在TOD引入文化、交流、觀光等功能，包括會議場館、博物館、美術館、劇場、影院、商業中心、輕醫療等，提高CBD的綜合魅力，消除晝夜人口差異最大的不利影響。

▼ 更新後的丸之內增強了CBD的休閒屬性（上圖來源：Wikipedia，下圖來源：Flickr）

最後，TOD區域內實施「綠色區域」戰略，通過建設屋頂綠化、建築物綠化、道路綠化、公共空間綠化的塑造，完成CBD的環境升級。

更新後的東京站TOD，不僅提升了CBD的活力，還為城市貢獻了一個文化消費中心。丸之內地區再度成為東京重要的城市競爭力引擎，有107家上市企業總部在這裏聚集，為城市提供了28萬個工作崗位。

▼ 「綠色區域」戰略升級了丸之內的綠色環境（來源：Flickr）

無論是紐約還是東京，激勵機制為參與者帶來了信心，更提升了政府所關注的項目「安全性」。不過安全性，並不能為更新提供 「生存保障」，只有選對「內容」也就是「產業」，更新才能長遠發展。

像本章節的2個案例，均自帶產業基礎，如果是以居住為主的「城中村」，僅有空間更新，而沒有產業的支撐，更新走向失敗是大概率的事件。

---

02

城中村更新如何引入產業？

請注意，這裏所説的產業支撐，並非社區商業一類輕量級的服務業，而是能與城市互動的產業，但這談何容易。

例如，波士頓西區近鄰城市CBD,原本計劃通過城市更新，將整個貧民區拆除，再通過大師設計，遷入市政府等行政機構，將市CBD的商務功能延伸至此，完成區域升級。事與願違，更新雖然完成了，但商務功能向其相反的方位聚集即波士頓南灣（近鄰機場、高速路、海灣），波士頓西區並未能吸引到足夠的產業作為支撐。

▼ 波士頓西區、CBD、波士頓南灣的空間關係示意

2015年，波士頓重建局正式向市民道歉，承認波士頓西區更新失敗，並着手新一輪的再更新。

▼ 波士頓西區市政廳區域，主體出自Kallmann McKinnell & Wood設計公司，廣場由貝聿銘設計。由於嚴重缺乏人氣，被媒體稱為「行將死在葡萄藤上」的區域

那麼不是大拆大建，而是通過微更新，通過藝術類產業是不是更有效呢？

**很遺憾，藝術可以成為老城更新的特色、亮點，但很難成為產業發展的核心動力。**就像倫敦Soho區作為居住區，由於土地權屬複雜，便採用了公共空間更新+點狀更新的微更新方式。

流行音樂（特別是搖滾樂）曾一度主導了Soho區，但流行音樂的發展「過於垂直」（更何況搖滾強調的是叛逆精神），對區域的帶動遠低於其 「伴生品」酒吧、夜店的破壞作用， Soho區也逐漸成為倫敦著名的「問題區」。

▼ Soho區內的樂器店（來源：Wikipedia）

90年代末，Soho區嘗試發展本土獨立電影，用產業推動轉型，不過獨立電影過於小眾，形不成規模化的產業需求。

直到2013年，近鄰Soho區的BBC總部建設更新完成，帶來了22個媒體工作室，新媒體產業快速進入Soho區，目前區域內超過23％的勞動力從事相關工作。可以説，是BBC這類龍頭企業，帶動了Soho區的更新轉型。

只是對於絕大多數老城更新來説（特別是城中村），能引來龍頭企業具有高度不確定性，吃租金、做商業似乎是比較穩妥的選項。

▼ 北京前門更新後的共享辦公

還有另外一個思路，那就是發展創意供應鏈。

**1.**老城更新背後的創意供應鏈

老城更新絕非孤立地局部更新，它的發展更多是來自外部，特別是與城市的互動。

這種互動，取決於城市產業網絡的豐富度，來自於產業對市民技能多元化的需求。這也就意味着城市規模越大，功能越複雜，需求越多元，技能越豐富，更新就容易發展出適合自身特點的產業。

比如倫敦，它是金融中心、文化中心、科技中心、旅遊中心，它的老城更新誕生了眾多各具特色的產業聚集區，如東倫敦的科技創新，倫敦西區的戲劇產業，倫敦南岸的文創產業，克勒肯維爾的設計產業，國王十字區的總部經濟，南肯辛頓區的博物館經濟等等。

▼ 西區的戲劇產業

▼ 南肯辛頓區的博物館經濟

在這一系列產業聚集區背後，除了倫敦規模大、多元化的因素外，更為重要的是通過打造創意供應鏈*，將產業錨定在特定的更新區域內，也就是將產業本地化，避免形成逐利而行的「遊移型」產業鏈。

需要強調的是，創意供應鏈的構建與倫敦「創意之城」戰略轉型，文創市場的繁榮，文化產業門類豐富密不可分，可以説是因和果的關係。

*創意供應鏈：是指在創意不同階段，支持創意消費或生產的一系列商品和服務。倫敦每1個創意崗位，會帶動創意供應鏈上的0.75個崗位需求。2017年，倫敦創意產業收入約522億英鎊，其中400億用在創意供應鏈支出上。

▼ 創意供應鏈示意（來源：大倫敦政府官網）

下文我們通過克勒肯維爾，如何藉助設計產業驅動更新進行説明。

**2.**克勒肯維爾的創意供應鏈

位於倫敦老城區的克勒肯維爾，擁有 200 多個建築事務所和 80 多個設計公司，其創意企業密度比倫敦任何地區都高，克勒肯維爾設計周更是享譽全球的設計節。

▼ 克勒肯維爾俯瞰

▼ 克勒肯維爾設計周（來源：Flickr）

克勒肯維爾曾是倫敦城外的一座小村落，在莎士比亞的《亨利四世》、查爾斯·狄更斯的《霧都孤兒》中，均能看到他的身影，不過主要是以其髒亂差、小偷盛行的場景示人。

到了工業革命時期，釀酒、印刷、鐘錶製作等手工業作坊開始在此聚集，大量移民特別是意大利移民的聚集，因此被稱為意大利村。

克勒肯維爾製造業屬性一直延續到二戰前，戰後的城市空心化，製造業外遷，使這裏的大量建築空置，人口流失嚴重，逐漸只剩下失業工人居住區的屬性。

▼ 克勒肯維爾保留着大量工業革命時期的住宅以及古蹟

1960年代，當地政府開始推動更新，拆除大量廠房建設了芬斯伯裏莊園等一批住宅項目，並完善了區域配套商業功能，希望吸引到中產階級，但此時正值倫敦大建衞星城，疏解內城人口的年代，更新效果可想而知。

▼ 大拆大建的芬斯伯裏莊園住宅項目

那麼克勒肯維爾，是如何成為倫敦設計聚集區的呢？

▍抓住城市發展的外因

1970年代末，隨着《內城地區法》頒佈，倫敦發展重心重新迴歸老城區，特別是撒切爾執政後的一系列自由主義改革，金融業進入快速增長階段，倫敦金融城由此崛起。

撒切爾還大力削弱政府對市場的干預，導致負責城市規劃的部門被削減，規劃開始放鬆監管（特別是建築功能的更新），這讓很多項目在更新上進行了多方面的探索。

在這些更新項目中，影響力最大的，當屬位於金融新城和克勒肯維爾之間的巴比肯中心。這是由2000多套住宅（含公租房）和音樂廳、劇場、畫廊等文化設施組成的文化綜合區。

1982年，女王伊麗莎白二世親自剪綵揭幕，巴比肯中心迅速成為倫敦的文化中心，現代主義建築的代表，城市更新的典範。

▼ 位於金融新城和克勒肯維爾之間的巴比肯中心更新

有了示範作用，倫敦進入城市更新「黃金期」，建築師、設計事務所開始大量湧入倫敦。而近鄰巴比肯中心，又被其它有待更新區環繞，又有大量閒置建築的克勒肯維爾，引起了設計企業的注意。

**當地政府抓住時機，通過税收的優惠，功能改造限制的寬鬆，以及「懷舊」的環境，吸引設計企業。**20世紀80年代開始，建築設計公司開始進入該地區，如扎哈·哈迪德 、威爾金森·艾爾等等。

**▍**孵化創意供應鏈

克勒肯維爾的更新，也面臨權屬複雜問題，完整的地塊已在上一輪住宅建設中用完，只能採用Soho區公共空間更新+點狀更新的微更新路徑。

與Soho區聚焦某一產業走到黑不同，克勒肯維爾以建築設計為切入點，逐漸延伸到更廣泛的設計領域，並藉助擁有產業工人的優勢，孵化出自身從設計到製造的創意供應鏈。

▼ 克勒肯維爾的微更新圍繞「設計」行業展開

如設計從建築延伸到相關的景觀、傢俱、室內、品牌等領域，形成設計一條龍能力。負責區域公共空間運營的非營利組織克勒肯威爾綠色保護協會，**以公共空間為展台，時常舉行各類主題設計活動，街區成為設計產業的展示場，**在提升環境品質的同時，進一步吸引更多企業與人才來到克勒肯維爾。

▼ 公共空間成為展示設計能力的窗口（來源：Flickr）

再比如工藝中心（Craft Central），是藝術家、創客、設計師和手工業者的交流平台，很多天馬行空的設計，從構思到打磨，再到樣品製造，都能在這裏一氣呵成。

就如克勒肯維爾設計周的合作商達倫·牛頓所説：「克勒肯維爾擁有設計界所需的一切，以及創建世界上最令人興奮的設計區所需的所有元素」。

▼ 克勒肯維爾「遺留」的產業工人、產業空間，使區域具備了「新制造能力」（來源：Flickr）

**正是擁有了從設計到製造的能力，克勒肯維爾逐漸融入西區的戲劇場景、服裝設計製造，南肯辛頓區的展陳呈現等等更廣泛的創意生態鏈中。**可以説，克勒肯維爾早已不限於設計領域，成為倫敦更為廣泛的文化創意產業鏈中不可缺少的一環。

▼ 克勒肯維爾成為了倫敦創意生態鏈的交叉區域（來源：大倫敦政府官網）

03

小結

總結來説，激勵機制解決的是老城更新如何樹立信心，如何創造機會，如何提升安全性的問題；創意供應鏈則是針對老城更新如何「高質量地活下去」，而構建的一套內生動力。

雖然老城更新各有不同，激勵機制、創意生態鏈也不是必選項，甚至在當前發展背景下，文旅驅動更新、科創驅動更新、商業社區驅動更新等等更為適宜，但無論更新主題如何變化，「信心」比「目標」重要、「內容」比「外殼」重要的核心邏輯是不變的。