老城更新的核心邏輯,你Get到了嗎?_風聞
丈量城市-丈量城市官方账号-用城市战略专家的视角丈量城市,一起“看世界”。09-04 13:51

7月底,中共中央政治局召開會議,分析研究當前經濟形勢,部署下半年重點工作。其中,房地產政策是社會各界的最大關注點之一,政策重點是「加大保障性住房建設和供給,積極推動城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設,盤活改造各類閒置房產」。
同樣是在7月,21日的國常會上通過了《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》,這讓老城更新,更準確地説是頻繁出現的「城中村改造」格外耀眼。
新一輪的城中村改造,是棚户區改造的2.0版嗎?
▼ 深圳市區水圍村更新,通過人才公寓改造,幫助城市吸納人才

恐怕不是,原因有兩點。
其一,在2021年,住建部就已經明確規定,城市更新禁止大拆大建,不得以城市改造為名,做新的棚户區改造。2022年,政府工作報告提出的棚改計劃,也只有120萬套。而且,全國很多地方的城中村改造,開始試點以房票形式取代現金拆遷款,幫助已建成項目去庫存。
其二,《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》關注的重點是超大特大城市,並不是上一輪全國上下齊頭並進的棚改。而且,三、四線城市在之前的棚改中,城中村已經改造的差不多了,超大特大城市中卻還有不少城中村。更直白點説,只有超大特大城市還有的改,還有市場。
▼ 老城,將成為城市更新的主戰場

不過,城中村改造只是老城更新的一個側面,老城區還要面對老舊小區改造、老商圈升級、歷史文化街區保護等等一系列更新問題,同時,更新還要在「去地產化」的既定條件下進行,可謂充滿挑戰。例如,《北京市城市更新條例》明確指出,本市城市更新活動不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。
▼ 北京市城市更新,催化出「勁松模式」

挑戰歸挑戰,老城更新是在經濟放緩、人口減少的趨勢下,城市能落地實施促進內需、拉動投資、吸引人口等舉措中,為數不多看得見摸得着的「抓手」。只是新需求下,需要重新審視更新的核心邏輯,才能做到有的放矢、物盡其用。
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那麼,老城更新的核心邏輯是什麼?
用一句話概括——「信心」比「目標」重要,「內容」比「外殼」重要。
具體來説,老城更新由於產權複雜、難度係數大,實現目標不可能依賴「一個人」獨自完成,需要吸引「一羣人」共同參與,但這些的前提是要有足夠的「信心」。
老城更新是個「慢活」,更是一個「微利」的活, 而且「新外殼」會隨着大眾的喜新厭舊失去吸引力,只有 「內容」才能支撐更新走得更遠。
在此邏輯下,老城更新需要樹立信心的「激勵機制」,也需要內容可持續發展的「產業動力」。
01
老城更新需要何種激勵機制?
眾所周知,老城區更新的極限動作是「留改建」,這使更新的回收週期變得更長——如採取微改造模式的永慶坊,俢舊比建新更花錢,改造成本是每平方米1萬元,是新建成本的2倍。在實現收支平衡的前提條件下,預計回收週期為12.5年。
▼ 永慶坊

正是以上種種原因,很多社會資本、資源在面對老城更新時望而卻步。要知道,僅依賴政府推動老城更新,建設本身或許不是問題,但更新後的項目需要持續運維,甚至可以説運維決定了項目的生命週期,而商業化、市場化的運維恰恰是政府所不擅長的。
因此,很多政府通過激勵機制(調規、增加可售面積等)的設計,創造更多的「機會」,讓企業、社會資本打消顧慮,加入老城更新行列中。
**1.**容積率轉移機制
在國際上,「容積率轉移」是較為常見且較為有效的激勵機制。
容積率轉移是指,在更新受限的地塊做開發,開發者可將被減少的開發容積率,轉移到其他可開發地塊,相當於提高開發者在其它項目的容積率。
我國正在進行容積率轉移的探索,如《上海市城市更新條例》規定的建築容積率受到限制的,可以按照規劃實行異地補償;《深圳經濟特區城市更新條例》規定在城市更新中承擔文物、歷史風貌區、歷史建築保護、修繕和活化利用,給予容積率轉移或者獎勵等等,但尚未形成可借鑑的操作機制。
▼ 容積率轉移示機制意圖

事實上,容積率轉移能否順利實施,受到3個因素的影響。其一,容積率轉出區域適用範圍過窄;其二,容積率轉入區過度地產化,缺乏產業支撐,增加了城市的地產庫存量;其三,能否確保轉出區與轉入區均有效開發,而不是開發者的投機行為。
面對這些影響因素,我們一起看看紐約和東京的容積率獎勵,是如何實施的。
**2.**紐約容積率轉移機制
紐約容積率轉移機制實施過程中,具有代表性的是劇院特區。
劇院特區位於曼哈頓中城,是百老匯的所在地,是紐約文化產業的重要支柱。該區域坐擁大大小小的劇院500多家,在2018-2019演出季,百老匯一共為紐約經濟貢獻了147億美元,而這與容積率轉移機制推動更新密不可分。
▼ 劇院特區俯瞰

百老匯歷史可追溯至19世紀初,到1920年代,百老匯劇院文化盛極一時。在經歷了1933年經濟「大衰退」,特別是1960年的嬉皮文化和老城空心化的衝擊下,百老匯區淪落為低俗娛樂區、犯罪高發區,紐約時報稱這裏為「市內最差的街區」。
此後,曼哈頓中城的地產市場需求開始旺盛,紐約城市開發當局計劃拆除部分老舊劇院,用於地產開發。
古建劇院的拆除引發了「拯救劇院」運動,紐約成立地標保護委員會,目的是能讓古老劇院在房地產高壓下保存下來。
但是一旦建築被列為了「文物」,就意味着區域的更新停滯,文物區的民眾也將無法獲得城市發展的紅利,更意味着每年需要投入大量資金維護。
▼ LYCEUM劇院,是劇院特區第一個被授予歷史保護地標的百老匯劇院(來源:Wikipedia)

▍劃定特定意圖區
一邊是更新需求,一邊是保護要求,這就造成了「既要、又要」的發展矛盾。
因此,紐約城市規劃部在百老匯劃出特定意圖區,也就是劇院特區(紐約市的第一個特殊意圖區)。目的是,在保護區域文化、建築特色的基礎上,通過「激勵政策」和「城市設計」激活區域發展,容積率轉移機制由此登場。
▼ 劇院特區範圍示意(來源:NYC)

劇院特區的容積率轉換突破了距離限制(此前只允許轉出區與轉入區相距一個街區),實行「任意交易」制度——在整個劇院特區內,允許修復的古建與特區內任何一個地塊進行容積率轉移交易;制定容積率轉移標準,具體內容包含進行綜合再分區、規定基礎容積率、規定不同情形的容積率轉移標準等。
這樣一來,古建既得到了修復,其產權所有者也有了保護古蹟的動力,社會資源也有信心參與更新建設。
▼ 劇院區的容積率轉移機制示意

▼ 容積率轉換使劇院特區形成新舊融合的風貌

▍容積率銀行
為防止容積率轉換出現供需不均衡,大起大落的狀況,容積率銀行孕育而生。
容積率銀行作為一種特殊的不動產管理機制,由政府或其他非營利機構負責收儲(被保護地未使用的容積率),再視開發需求進行分配。容積率銀行是將容積率貨幣化,形成「購買容積率—銷售容積率」的運作模式,出售一般採取公開拍賣方式。
容積率銀行還有個伴生品「劇院基金」,其資金來源為開發商在購買容積率時繳納的「手續費」(每平方英尺需支付17.6美元),劇院基金主要為戲劇產業的發展提供資助。
▼ 容積率銀行及劇院基金,為演出市場的發展注入活力(來源:Wikipedia)

容積率轉移機制及相關配套政策,使得容積率被轉出區的古建得以保留,戲劇產業得到蓬勃發展,例如在2018-2019演出季,百老匯接待觀眾超過1477萬人次,提供崗位達9.7萬個;而容積率轉入區,則成為紐約搶手的商務區。
劇院特區容積率轉移機制的成功,開啓了曼哈頓的更新大幕,後續誕生了很多成功案例,如高線公園——允許高線廊道下方及控規範圍內的土地所有者,將控規範圍內的未建設空間指標,出售給高線公園範圍以外的企業。
購買後的企業,可突破原有容積率限制進行建設,相當於以騰挪的方式實現價值共享。
▼ 實施容積率轉移機制的高線公園

▼ 高線公園容積率轉移機制示意

將容積率轉移機制用到極致的,當屬東京。
**3.**東京容積率轉移機制
東京也在自己的「特定意圖區」實施容積率轉移,該區域被稱為「都市再生緊急建設區域」(緊急、重點推進的都市再生區域,日本共52個)。
在都市再生特別地區內,會根據建設實際需求實施容積率標準:包括調整容積率基準,容積率在區域內部平衡,容積率分攤等,像東京的日本橋二丁目地區,更新後容積率從700%翻倍到1990%。
▼ 更新後的日本橋二丁目地區

容積率轉移成就了日本CBD的中心——丸之內地區(4300家知名企業,產值佔日本GDP的20%)。
▼ 丸之內地區商務區俯瞰

丸之內地區在20世紀60年代,就成為東京首屈一指的商務區,但隨着新宿、池袋、品川、澀谷等新一代的商務區崛起,以及日本泡沫經濟破裂,丸之內地區不僅設施老化,競爭力下滑明顯,成為了東京晝夜人口差異最大的區域之一。
也就是説,CBD軟硬件太老了,需要更新升級。
▼ 品川等新一代商務區,挑戰了丸之內地區的商務地位

2002年,日本正式頒佈《都市再生特別措施法》,保障對重點區域、重點項目的發展升級。同年,丸之內地區被指定為都市再生緊急建設區域。
▍實施特別容積率標準
丸之內地區制定了特別容積率標準,包括提高原始容積率,放寬建設高度限制等。
建於1914年的東京站,則是容積率轉移機制最為核心的轉出區——東京站區域被劃定為優先轉售區域,容積率優先向車站周邊的地塊轉移,轉入區的不僅容積率獲得提升,建築高度限制也獲得了極大突破(原有31m的高度放寬至最高200m)。
▼ 東京站作為容積率轉出區,在周邊的6棟建築實施了容積率轉出

剩餘未使用的容積率指標,可以在都市再生緊急建設區域內出售,收入一部分用於東京站修復更新、維護資金,一部分用於公共空間更新。在激勵機制的推動下,丸之內地區開始了以東京站為核心的TOD建設。
▼ 丸之內地區特別容積率轉換機制示意

▍TOD,CBD升級引擎
東京站TOD首先是提升運行效率與便捷度,通過地下車站層、地面層、連廊層、走廊層、接駁設施的無縫連接,形成立體化換乘。其次,在TOD引入文化、交流、觀光等功能,包括會議場館、博物館、美術館、劇場、影院、商業中心、輕醫療等,提高CBD的綜合魅力,消除晝夜人口差異最大的不利影響。
▼ 更新後的丸之內增強了CBD的休閒屬性(上圖來源:Wikipedia,下圖來源:Flickr)


最後,TOD區域內實施「綠色區域」戰略,通過建設屋頂綠化、建築物綠化、道路綠化、公共空間綠化的塑造,完成CBD的環境升級。
更新後的東京站TOD,不僅提升了CBD的活力,還為城市貢獻了一個文化消費中心。丸之內地區再度成為東京重要的城市競爭力引擎,有107家上市企業總部在這裏聚集,為城市提供了28萬個工作崗位。
▼ 「綠色區域」戰略升級了丸之內的綠色環境(來源:Flickr)

無論是紐約還是東京,激勵機制為參與者帶來了信心,更提升了政府所關注的項目「安全性」。不過安全性,並不能為更新提供 「生存保障」,只有選對「內容」也就是「產業」,更新才能長遠發展。
像本章節的2個案例,均自帶產業基礎,如果是以居住為主的「城中村」,僅有空間更新,而沒有產業的支撐,更新走向失敗是大概率的事件。
02
城中村更新如何引入產業?
請注意,這裏所説的產業支撐,並非社區商業一類輕量級的服務業,而是能與城市互動的產業,但這談何容易。
例如,波士頓西區近鄰城市CBD,原本計劃通過城市更新,將整個貧民區拆除,再通過大師設計,遷入市政府等行政機構,將市CBD的商務功能延伸至此,完成區域升級。事與願違,更新雖然完成了,但商務功能向其相反的方位聚集即波士頓南灣(近鄰機場、高速路、海灣),波士頓西區並未能吸引到足夠的產業作為支撐。
▼ 波士頓西區、CBD、波士頓南灣的空間關係示意

2015年,波士頓重建局正式向市民道歉,承認波士頓西區更新失敗,並着手新一輪的再更新。
▼ 波士頓西區市政廳區域,主體出自Kallmann McKinnell & Wood設計公司,廣場由貝聿銘設計。由於嚴重缺乏人氣,被媒體稱為「行將死在葡萄藤上」的區域

那麼不是大拆大建,而是通過微更新,通過藝術類產業是不是更有效呢?
**很遺憾,藝術可以成為老城更新的特色、亮點,但很難成為產業發展的核心動力。**就像倫敦Soho區作為居住區,由於土地權屬複雜,便採用了公共空間更新+點狀更新的微更新方式。
流行音樂(特別是搖滾樂)曾一度主導了Soho區,但流行音樂的發展「過於垂直」(更何況搖滾強調的是叛逆精神),對區域的帶動遠低於其 「伴生品」酒吧、夜店的破壞作用, Soho區也逐漸成為倫敦著名的「問題區」。
▼ Soho區內的樂器店(來源:Wikipedia)

90年代末,Soho區嘗試發展本土獨立電影,用產業推動轉型,不過獨立電影過於小眾,形不成規模化的產業需求。
直到2013年,近鄰Soho區的BBC總部建設更新完成,帶來了22個媒體工作室,新媒體產業快速進入Soho區,目前區域內超過23%的勞動力從事相關工作。可以説,是BBC這類龍頭企業,帶動了Soho區的更新轉型。
只是對於絕大多數老城更新來説(特別是城中村),能引來龍頭企業具有高度不確定性,吃租金、做商業似乎是比較穩妥的選項。
▼ 北京前門更新後的共享辦公

還有另外一個思路,那就是發展創意供應鏈。
**1.**老城更新背後的創意供應鏈
老城更新絕非孤立地局部更新,它的發展更多是來自外部,特別是與城市的互動。
這種互動,取決於城市產業網絡的豐富度,來自於產業對市民技能多元化的需求。這也就意味着城市規模越大,功能越複雜,需求越多元,技能越豐富,更新就容易發展出適合自身特點的產業。
比如倫敦,它是金融中心、文化中心、科技中心、旅遊中心,它的老城更新誕生了眾多各具特色的產業聚集區,如東倫敦的科技創新,倫敦西區的戲劇產業,倫敦南岸的文創產業,克勒肯維爾的設計產業,國王十字區的總部經濟,南肯辛頓區的博物館經濟等等。
▼ 西區的戲劇產業

▼ 南肯辛頓區的博物館經濟

在這一系列產業聚集區背後,除了倫敦規模大、多元化的因素外,更為重要的是通過打造創意供應鏈*,將產業錨定在特定的更新區域內,也就是將產業本地化,避免形成逐利而行的「遊移型」產業鏈。
需要強調的是,創意供應鏈的構建與倫敦「創意之城」戰略轉型,文創市場的繁榮,文化產業門類豐富密不可分,可以説是因和果的關係。
*創意供應鏈:是指在創意不同階段,支持創意消費或生產的一系列商品和服務。倫敦每1個創意崗位,會帶動創意供應鏈上的0.75個崗位需求。2017年,倫敦創意產業收入約522億英鎊,其中400億用在創意供應鏈支出上。
▼ 創意供應鏈示意(來源:大倫敦政府官網)

下文我們通過克勒肯維爾,如何藉助設計產業驅動更新進行説明。
**2.**克勒肯維爾的創意供應鏈
位於倫敦老城區的克勒肯維爾,擁有 200 多個建築事務所和 80 多個設計公司,其創意企業密度比倫敦任何地區都高,克勒肯維爾設計周更是享譽全球的設計節。
▼ 克勒肯維爾俯瞰

▼ 克勒肯維爾設計周(來源:Flickr)


克勒肯維爾曾是倫敦城外的一座小村落,在莎士比亞的《亨利四世》、查爾斯·狄更斯的《霧都孤兒》中,均能看到他的身影,不過主要是以其髒亂差、小偷盛行的場景示人。
到了工業革命時期,釀酒、印刷、鐘錶製作等手工業作坊開始在此聚集,大量移民特別是意大利移民的聚集,因此被稱為意大利村。
克勒肯維爾製造業屬性一直延續到二戰前,戰後的城市空心化,製造業外遷,使這裏的大量建築空置,人口流失嚴重,逐漸只剩下失業工人居住區的屬性。
▼ 克勒肯維爾保留着大量工業革命時期的住宅以及古蹟


1960年代,當地政府開始推動更新,拆除大量廠房建設了芬斯伯裏莊園等一批住宅項目,並完善了區域配套商業功能,希望吸引到中產階級,但此時正值倫敦大建衞星城,疏解內城人口的年代,更新效果可想而知。
▼ 大拆大建的芬斯伯裏莊園住宅項目

那麼克勒肯維爾,是如何成為倫敦設計聚集區的呢?
▍抓住城市發展的外因
1970年代末,隨着《內城地區法》頒佈,倫敦發展重心重新迴歸老城區,特別是撒切爾執政後的一系列自由主義改革,金融業進入快速增長階段,倫敦金融城由此崛起。
撒切爾還大力削弱政府對市場的干預,導致負責城市規劃的部門被削減,規劃開始放鬆監管(特別是建築功能的更新),這讓很多項目在更新上進行了多方面的探索。
在這些更新項目中,影響力最大的,當屬位於金融新城和克勒肯維爾之間的巴比肯中心。這是由2000多套住宅(含公租房)和音樂廳、劇場、畫廊等文化設施組成的文化綜合區。
1982年,女王伊麗莎白二世親自剪綵揭幕,巴比肯中心迅速成為倫敦的文化中心,現代主義建築的代表,城市更新的典範。
▼ 位於金融新城和克勒肯維爾之間的巴比肯中心更新

有了示範作用,倫敦進入城市更新「黃金期」,建築師、設計事務所開始大量湧入倫敦。而近鄰巴比肯中心,又被其它有待更新區環繞,又有大量閒置建築的克勒肯維爾,引起了設計企業的注意。
**當地政府抓住時機,通過税收的優惠,功能改造限制的寬鬆,以及「懷舊」的環境,吸引設計企業。**20世紀80年代開始,建築設計公司開始進入該地區,如扎哈·哈迪德 、威爾金森·艾爾等等。
**▍**孵化創意供應鏈
克勒肯維爾的更新,也面臨權屬複雜問題,完整的地塊已在上一輪住宅建設中用完,只能採用Soho區公共空間更新+點狀更新的微更新路徑。
與Soho區聚焦某一產業走到黑不同,克勒肯維爾以建築設計為切入點,逐漸延伸到更廣泛的設計領域,並藉助擁有產業工人的優勢,孵化出自身從設計到製造的創意供應鏈。
▼ 克勒肯維爾的微更新圍繞「設計」行業展開


如設計從建築延伸到相關的景觀、傢俱、室內、品牌等領域,形成設計一條龍能力。負責區域公共空間運營的非營利組織克勒肯威爾綠色保護協會,**以公共空間為展台,時常舉行各類主題設計活動,街區成為設計產業的展示場,**在提升環境品質的同時,進一步吸引更多企業與人才來到克勒肯維爾。
▼ 公共空間成為展示設計能力的窗口(來源:Flickr)

再比如工藝中心(Craft Central),是藝術家、創客、設計師和手工業者的交流平台,很多天馬行空的設計,從構思到打磨,再到樣品製造,都能在這裏一氣呵成。
就如克勒肯維爾設計周的合作商達倫·牛頓所説:「克勒肯維爾擁有設計界所需的一切,以及創建世界上最令人興奮的設計區所需的所有元素」。
▼ 克勒肯維爾「遺留」的產業工人、產業空間,使區域具備了「新制造能力」(來源:Flickr)


**正是擁有了從設計到製造的能力,克勒肯維爾逐漸融入西區的戲劇場景、服裝設計製造,南肯辛頓區的展陳呈現等等更廣泛的創意生態鏈中。**可以説,克勒肯維爾早已不限於設計領域,成為倫敦更為廣泛的文化創意產業鏈中不可缺少的一環。
▼ 克勒肯維爾成為了倫敦創意生態鏈的交叉區域(來源:大倫敦政府官網)

03
小結
總結來説,激勵機制解決的是老城更新如何樹立信心,如何創造機會,如何提升安全性的問題;創意供應鏈則是針對老城更新如何「高質量地活下去」,而構建的一套內生動力。
雖然老城更新各有不同,激勵機制、創意生態鏈也不是必選項,甚至在當前發展背景下,文旅驅動更新、科創驅動更新、商業社區驅動更新等等更為適宜,但無論更新主題如何變化,「信心」比「目標」重要、「內容」比「外殼」重要的核心邏輯是不變的。