任勇｜重視新時代“楓橋經驗”的數字治理面向_風聞

任勇｜華東政法大學政府管理學院院長、教授

本文原載《探索與爭鳴》2023年第8期

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任勇

雖然“楓橋經驗”在不同歷史時期具有不同內涵，但其貫徹黨的羣眾路線，依靠羣眾、組織羣眾、發動羣眾來化解社會矛盾風險的核心內容一直沒有變化。同時我們要看到，近年來，互聯網、大數據、雲計算等新興數字技術加速創新，並日益融入了經濟社會發展各領域全過程，數字技術日益成為影響社會治理變革的重要力量之一，數字化轉型正在呈現出全局性、戰略性、革命性的意義。在此背景下，就需要在堅持和發展新時代“楓橋經驗”過程中將黨的羣眾路線優良傳統與數字治理新技術新手段有機結合起來，更加重視其數字治理面向及其相應的應用過程，具體可以從新時代“楓橋經驗”數字治理的場景應用、平台載體、過程融合等方面入手，激發人民羣眾的聰明才智創新基層社會治理機制，真正做到自律與他律、剛性與柔性、治身與治心、人力與科技相統一，為建構富有活力和效率的新型基層社會治理體系提供良好基礎。

**就場景應用而言，數字治理主要指在國家、市場、社會各方力量互動過程中，通過數字技術將具體人、地、物、場所以及需求等有效鏈接，以便能夠更好地提前預警和精準識別各種類型的基層社會矛盾。**從“楓橋經驗”的發展過程來看，其產生之初主要表現為農村地區的社會治理經驗。後來隨着大規模城市化進程的推進，其作用發揮已經不再侷限於農村地區，亦拓展到迅速發展的城市社區。與傳統農村地區相比，現代城市社區的社會矛盾糾紛顯得更為複雜和多變，並逐步具有了跨界性、關聯性、傳導性逐步增強的新特點，甚至開始具有複合迭代的趨勢，其中涉及經濟金融、民生保障、家庭鄰里等領域的矛盾風險以及與互聯網相關的社會矛盾糾紛更是如此，加之社會發展過程中的戾氣增大，就更增加了有效識別和預防社會矛盾風險的難度。隨着我國社會主要矛盾發生根本性變化，人民羣眾對於平安建設的期望和需求不僅越來越呈現出多樣化和差異化的特徵，而且對平安建設也會有新的更高要求。在這種情況下，就需要藉助數字技術來針對新時代“楓橋經驗”展現的不同應用場景進行合理設計，通過數字治理的過程來提前預防與精準識別各類社會矛盾風險隱患產生的影響要素，既要考慮不同區域類型層次的新舊社會矛盾風險，將可能出現的風險矛盾的議題提前納入數字治理場景，又要考慮人民羣眾對於平安建設和社會治理的不同需求和期望，將平安建設中的老百姓急難愁盼需求準確應用到數字場景治理當中。即通過新興的數字技術將場景應用與政府治理有效銜接起來，實現議題預警識別和需求發現定位與政府風險治理資源更加敏捷的匹配，通過數字技術運用更加主動發現各種矛盾風險源，以預測風險的精準性來提升處置各種可能矛盾風險的效率，努力達到消未起之疾、治未病之疾的治理效果。但同時需要規避數字治理場景歸類業務化、場景應用簡單化、場景識別粗疏化等可能的弊端。

**從應用過程來看，不少地方政府在設計數字治理場景時仍傾向於以矛盾糾紛性質等傳統業務分類標準來完成事項分流工作。**但是經常會出現對複雜社會治理事務的簡單化拆解與條塊化分工，使得在數字治理場景運用時對矛盾糾紛風險因子的動態識別和風險內在生髮邏輯的推理分析存在一定缺失，進而難以觀測到社會風險數據背後隱匿的深層邏輯連接，就可能導致基層治理單元錯失將社會矛盾化解在小、化解在早的時機。因此，要結合對矛盾糾紛數據中結構要素的精細化、科學化處理，根據平安建設和社會矛盾化解的不同實際治理需要來決定場景應用的方向，同時需要將一些新興社會風險納入其中，而這些正是我們推動新時代“楓橋經驗”數字治理面向最重要的立足點之一。

**從平台載體而言，當前各地主要以基層綜治中心為單元，以綜合集成指揮平台為依託來推進數字治理載體建設，以此對資源合理配置來實現社會矛盾糾紛化解的敏捷反應治理。**任何一種類型的數字治理，都需要通過適當的平台載體來實現其目標，作為以化解社會矛盾進行平安建設為目標的新時代“楓橋經驗”必然要依託集合各種模塊的治理平台，形成基於平台的治理方式，這一治理方式可以打破原有科層組織實質權威分散、信息不對稱等弊端，創新組織羣眾發動羣眾的機制，更好地回應羣眾的差異化需求。在這個過程中，可以充分發揮平台載體的指揮集成作用，藉助敏捷和韌性行動或方法來最大限度阻斷細小問題向社會風險的演化鏈條。

**換言之，新時代“楓橋經驗”數字治理平台迭代更新的關鍵在於堅持以人民為中心的目標指向，**以智慧數字平台建設為依託，在數字技術的賦能下統合基層條塊關係，準確把握基層羣眾的訴求，推動多元主體良性互動，建構合作治理化解基層矛盾糾紛的樣態，進而實現對複雜社會治理動態環境的快速響應和積極調整。這就意味着，在治理目標上，要以基層羣眾多層次多樣化需求和體驗為出發點，關注社會矛盾風險發生機制及因果網絡，通過機器學習和模型構建來完成對風險點的前置預測和精準管控，做好對社會問題的信息化抽取和風險精準畫像；在治理主體上，要打造基層良法善治共同體，在搭平台、匯情況、通信息、共督促的一體化建設過程中釐清各級政府、各類市場主體和社會組織等多元主體的權責邊界，着重降低多主體力量相互協同過程中產生的摩擦和成本，全面統籌基層治理單位的資源力量，形成基層綜合治理的制度合力；在組織形式上，要以“一網一中心一平台”建設為契機，充分發揮平台聚資源、促配置的作用，以平台整合多元治理主體和多種治理工具，在兼顧效能、效率和效果等多目標的同時，挖掘矛盾糾紛領域各類數據中隱匿的內在規律，實現各類事項全鏈條處置，真正做到高效地辦成一件事、高效地處置一件事。

但同時要意識到，構建“以數字為樞紐”的新時代“楓橋經驗”平台化運轉方式既要通過對計算邏輯和管理邏輯的統籌推進，以海量數據的規模儲存和系統化歸集處理來調適理論範式與科層管理體制之間的內在張力，推動矛盾糾紛化解和平安建設工作向源頭治理、綜合治理和智慧治理轉型，也要避免陷入“技術主義”的陷阱，眼下重數據數量、輕數據質量，重線上平台建設、輕數實融合的種種“數字化形式主義”表現，使得耗費大量人力物力財力建設的智慧化平台未能有效實現賦能賦權。對此，要充分結合基層社會矛盾化解的真實業務環境，從使用便利性角度出發，將“以人民為中心”貫穿於數字治理的各個環節，在“科層為體、平台為用”的理念引領下實現技術賦能助力和數據為民所用，真正將矛盾糾紛化解在基層。

從過程融合而言，主要是指需要實現社會矛盾糾紛化解線上和線下的有機結合。60年來“楓橋經驗”經過不同演變階段，不同歷史發展階段下其所藴含的議題類型和實踐樣態也趨於多樣化。一方面，作為具有中國特色的原創基層治理典範，“楓橋經驗”形成於社會主義建設時期、發展於改革開放時期、創新於中國特色社會主義新時代，其實踐過程與我國不同發展階段中湧現的各類問題具有極強內在關聯，如早期強調化消極因素為積極因素，中期聚焦化解矛盾糾紛和維護治安穩定，眼下則重點關注“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”。另一方面，在數字化時代背景下，諸多社會場景的變化使得不同領域內議題的關聯性、交叉性和聯動性顯著增強，譬如“數據泛在可見”等安全缺陷可能引入的內生安全威脅，產生諸如算法歧視等由數字權力擴張而引致的社會風險。針對議題多元化和問題複雜化的鮮明特徵，未來要結合棘手問題發生的具體場域，從政府所處的制度環境出發，結合治理議題屬性，關注議題之間的互動關係，通過以職能為中心的組織架構調整和以事項為核心的業務流程再造，服務於具體且多元的社會矛盾糾紛化解問題情境。

此外，隨着數字技術嵌入的不斷深化，新時代“楓橋經驗”數字治理不再侷限於實體矛盾糾紛調解中心的建設，而是**更注重技術系統與制度系統、線上平台與線下實體的雙向互構。**從組織架構來看，意味着要突出服務導向，以“一站式受理”“一攬子調處”“全鏈條服務”為目標，整合散落在信訪、調解、訴訟等多元渠道的線上線下資源，形成“由橫到縱”的平台化政府組織形態。從職能組合來看，要搭建上下一體、條塊結合、虛實交融的跨部門跨主體協作體系，其中上級部門負責平台體系的整體運行，中間層級負責解決屬地、職責範圍內的矛盾糾紛，基層單位負責將資源落到實處，辦好羣眾的身邊事。從功能實現來看，要深度融合社會綜合治理、網格化服務管理、數字治理指揮等工作，以平安工作聯動、重大問題聯判、重大矛盾聯調的“三聯”工作體系為基點，構建彈性化、立體化的基層綜合治理聯動體系。從結構糾偏來看，要綜合事件的經驗性、推理性分析和數據模型的智能化研判，基於需求和場景驅動，達成對多元矛盾糾紛風險的實時檢測與精準評估。

近年來，伴隨着數字化技術的泛在應用和數字政府建設進程的加快，基層績效評價體系中的指標設計和激勵機制也開始強調數字技術嵌入和矛盾糾紛領域數據的再利用。但從實際情況來看，地方政府推動數字化建設過程往往呈現出時間緊、任務重、要求高的趨勢，一定程度上加劇了基層執行層面的短期化、拼湊化傾向，同時過度重視線上的內容拓展，容易忽視線下服務供給，而實際上提供有效線下服務仍然是人民羣眾迫切的需求之一。因此部分地方儘管耗費巨大財力物力人力，卻未能擺脱協同難、場景不足、機制不順的困境，信息技術非但未能成為調適科層弊端的利器，反而加劇了基層社會風險產生鏈條的延展。在這種背景下，就需要我們在推動新時代“楓橋經驗”的數字治理過程中，重視線上線下有機融合，將兩者的優勢發揮到最大限度，善於將數字時代的羣眾工作落到實處，真正提升社會公共安全治理水平。

隨着我國經濟社會發展進入數字時代，面對日趨複雜多樣的矛盾糾紛形態，以及傳統社會風險與新興社會風險相互交織帶來的各項挑戰，**堅持和發展好新時代“楓橋經驗”必然要跳出以往治理方式的窠臼，向綜合治理、源頭治理和數字治理轉變，並實現它們之間的相互支撐、相互賦能。**作為一種隨數字技術在社會生活廣泛應用而產生的新型治理方式，數字治理在優化條塊矛盾處理能力、理順縱向政府間關係、形塑組織治理流程等方面無疑提供了重要支撐。而“楓橋經驗”則是在新時代偉大實踐中得以豐富發展的，未來新時代“楓橋經驗”的數字治理面向必須從應用場景、平台載體和過程融合層面加以推進。場景應用維度，需要在多維度全量數據整合的基礎上，結合矛盾糾紛要素和風險因果鏈條，推動場景應用的科學化、系統化、實用化。平台載體維度，應以敏捷治理理念為引領，將羣眾需求作為工作方向，打破既有科層結構中的主次關係和層級差異，助力主體之間多中心互動關係的形成。過程融合維度，則應以議題的整合與線上線下統籌為關鍵點，不斷理順體制機制，全力構建線下有組織架構、線上有化解場域的協同閉環管理網絡。爭取通過以上三個維度的共同努力，真正將新時代“楓橋經驗”數字治理面向的高效能充分發揮出來，為建設更高水平的平安中國奠定良好的基礎，進而以高水平安全來保障高質量發展。