“令政客們束手無策的這一危機，恰恰揭示美國政治體制的根本癥結”｜文化縱橫_風聞

 遊天龍、聶忠思

雲南大學民族學與社會學學院

【導讀】據媒體報道，近期因非法越過美墨邊境而被逮捕的移民人數已飆升至歷史最高水平，導致美國多地政府宣佈進入緊急狀態。非法移民危機正對美國聯邦政府的移民政策構成重大考驗。作為擁有200年移民治理經驗的國家，美國在移民治理上投入巨量資源，但為何面對邊境移民危機，卻一直束手無策？

本文認為，邊境移民危機實則反映美國移民治理的體制危機：它首先受制於多部門執法導致管理混亂的“拼圖式治理”窘境；繼而又受困於兩黨極化的“碎片化民主”格局，導致國會難以對移民執法部門有效監管、各州政府在移民問題上各行其是；在以美國為核心的全球資本主義體系下，美國社會被全球化所引發的移民危機所反噬，才是核心問題所在。

文章指出，美國移民治理受制於制度層面難以改弦更張的結構性困境，儘管美國政府一些不成熟的移民治理政策取得短期成效，但長時間來看卻不能突破經濟全球化和跨境人口流動的結構，反而會造成不可預知的負面後果。作者認為，在這種體制危機之下，不僅美國的移民治理危機會繼續加劇，其他方面的治理危機或都將進一步惡化。

****本文原載《文化縱橫》2023年第4期，原題為《碎片化威權：美式移民治理的體制危機》**************。******文章僅代表作者觀點，供讀者參考。

碎片化威權：

美式移民治理的體制危機

自拜登執政以來，美國南部邊境移民危機就愈演愈烈，2022財年美國逮捕了創紀錄的 230萬名非法入境人員。為表達對民主黨的不滿，得克薩斯、佛羅里達等邊境州的共和黨州長將大量非法移民運往並不位於南部邊境、卻以保護移民為口號的紐約州等民主黨州，導致當地收容所人滿為患，多地宣佈進入緊急狀態。2022年中期選舉前夕，53% 的美國人認為“美國南部邊境遭到入侵”，62%的美國人則認為“移民問題是決定他們投票的重要問題”，其中 37% 認為該問題“極端重要”。

非法移民數十年來的大量湧入，不僅直接導致美國的移民治理體系癱瘓，其人口流動去向和公民權利的增減也重塑了美國的選舉政治地理版圖，更因為不同種族人口比例的變化、對居住教育工作機會的直接競爭加劇了種族矛盾；加上美國在全球化進程中先後遭遇日本、中國等“黃種人”的經濟競爭和拉美后院“棕種人”非法移民的“文化威脅”，美國龐大的藍領白人羣體淪為全球化的失敗者，由此刺激了美國白人民族主義、右翼種族主義勢力的捲土重來。**2016年特朗普選舉勝出和2021年的國會山事件，都反映了美國右翼白人選民羣體對移民問題的普遍焦慮。**可以説，美國移民治理問題已經成為美國體制問題多重症結的集中體現。

讓人非常不解的是，美國政府在移民治理上投入了巨量的資源。2003~2021年，美國移民執法部門花費3300億美元，組建了一支8.4萬人的執法隊伍，在邊境修建了700多英里的“圍牆”，動用了無人機、高清攝像頭、腳步監測器等高精尖設備，並建立了一個包括223個移民辦公室、58家移民法院、200座移民監獄在內的全覆蓋管理體系。坐擁這麼一個總人數十餘萬人、武裝水平堪比中小國家軍隊的執法部門，結合200多年移民治理經驗，美國理應成為移民治理領域“最強大的國家”。

美國移民執法部門的工作也堪稱“兢兢業業”。僅在2020年，該部門就執行了10.7萬次逮捕，18.5萬次遣返，提起4479項刑事指控，給5397名移民嫌犯定罪。為了遏制非法移民浪潮，該部門採取了“骨肉分離”這一反人權措施，導致數以千計的家庭妻離子散。移民執法官員還在餐館、影院、教堂、學校、醫院、法庭、政府機關等公共場所肆意攔截、核查有非法移民嫌疑的深膚色民眾，甚至在手術枱上扣押了一位身患腦癌的女童。移民執法部門這種全國性運動式執法給移民社區造成持續性的恐慌，以至被學術界視為美國“最具有威權主義特徵的部門”。

然而，移民治理領域“最強大的國家”的“最具有威權主義特徵的部門”，為何卻拿邊境危機束手無策呢？

▍“拼圖式治理”：混亂的制度邏輯

美國移民執法部門大而不強的根本原因在於其制度邏輯的混亂。200多年來，美國的移民治理從單一部門治理逐漸演化為入境多主體治理的局面，背後的制度邏輯也幾經更迭。但**在部門執法重點變化的同時，歷代制度邏輯所存留的執法內容和程序卻並沒有徹底迭代，由此引發政策制定朝令夕改、執法標準張弛不一、基層人員莫衷一是等一系列問題****。**而管理混亂也給官僚們創造了將國家安全之“危”轉為部門利益之“機”的空間，最終釀成邊境移民危機。

美國在建國之初即在財政部下設立海關服務局管理移民出入，以徵收50美分入境費的方式創造財政收入，轉而將之抵押借款，助力於美國的開疆拓土和基建投資。20世紀初，隨着勞工移民的持續湧入，美國逐漸將移民問題視為勞工問題，把移民局從財政部轉到勞工部，並以保護工人利益為由在“一戰”後嚴格限制跨國勞動力流動。而在美國加入“二戰”前夕，迫於各參戰國移民干預美國參戰決策的現實，羅斯福又將移民局從勞工部轉移到司法部，對所謂“敵僑”實施有違人權的嚴刑峻法。2001年的“9·11”事件暴露了移民局在國家安全事務上的短板，痛定思痛的小布什政府又於2003年將之併入新成立的國土安全部。

**財政收入、經濟動力、人力資本、國家安全……不同時期的主導性制度邏輯讓移民治理體系不斷充實，但也導致該體系不斷割裂。**即使是最普通的移民申請手續，也可能牽扯國土安全部（移民執法部門）、司法部（移民法院和移民檢察院體系）、財政部（税務局和投資託管）、勞工部（就業資格和人才認定）、教育部（留學簽證和學校管理）、民政部門（婚姻和家屬團聚）等大大小小十幾個部門。這些部門在日常管理中也經常淪為官僚政治的淵藪，經常因為信息不通、爭權奪利、互相推諉導致政策無法落實。一系列的權力制衡，導致國土安全部在當前的移民治理體系中雖然看似一家獨大，實際上卻深陷“九龍治水”的窘境。這既讓移民們無端消耗了大量時間、精力、金錢應對毫無人情味的各級官僚，也讓那些試圖有所作為的國家領導人被疊牀架屋、盤根錯節的程序迷宮束縛得動彈不得。

即使像特朗普一樣將移民治理作為競選綱領的領導人，也要受到美國政府嚴峻的財政預算和人力資源的約束。據統計，現在每天都有超過4萬人羈押在美國移民監獄，移民局每日開支超過800萬美元，每年超過30億美元，還因為移民局估測模型嚴重失準，移民關押預算每每嚴重超支，自2010年以來已經翻了一倍。除此之外，移民執法部門還監管着230萬定期報到的待遣返移民，每日開支高達1000萬~1200萬美元，每年36億~43億美元。因為移民執法成本極高，對國家財政構成了巨大的負擔，在美國財政負債累累的情況下，移民執法部門不僅不可能把所有非法移民緝拿歸案，對於抓到了的非法移民也只能“抓了就放”。

**而移民遣返訴訟也存在過度法治化的問題。**美國在司法部內專門設有移民法院、移民上訴機構等行政法庭受理遣返案件。在移民法庭的訴訟程序中，待遣返移民往往充分利用各類司法救濟，比如可以不留下非法入境、居留記錄的“自願離境”（voluntary departure），允許因撫養擁有美國國籍的直系親屬而免於被遣返的“暫緩遣返”（withholding of removal）等；律師也會幫助他們窮盡所有程序保障以拖待變，有時候一個案件能持續幾十年之久。而通過消耗司法資源的方式，有能力的移民很可能又為自己爭取到了申請其他司法救濟的資格。

**同時，移民訴訟也面臨預算和人力的約束。**美國只有200多個移民法官，每年只有200多個工作日，即使每天僅僅處理遣返案件，面對邊境危機也是力有不逮，導致多達197萬各類移民案件積壓，平均出庭等待時間高達59個月。即使今年美國司法部大幅擴招600名移民法官，相比於邊境每天入境2萬人的數字來説也是杯水車薪。

**拼圖式治理體系還給了移民執法部門自利自肥的空間，導致邊境危機惡化。**執法者一方面通過濫抓無辜的方式刷新數據，另一方面又“縱容”非法移民湧入，從而在民眾中間深化“外籍入侵”的印象，用“養寇為患”“擁兵自重”的方式鞏固預算和政治優先級。而等到具體執法的時候，又製造了多達46個環節的案件管理制度，自行釀成人手短缺、案件積壓的問題，間接利用為程序所苦的民眾向上級施壓，謀得更多預算、人力、權力。而該部門人員不斷擴張也導致聯邦公務員工會實力大增，結果不僅強化了官僚集團在集體談判中的議價能力，導致國土安全部在和工會進行工資、福利談判的時候進退失據，還提高了聯邦公務員們的政治影響力，可以通過選票和捐款左右兩黨候選人的政策導向。最後，該部門變成聯邦政府最人浮於事、貪腐低效的部門，不斷陷入“增加人手—效率提高—更加官僚—效率降低”的怪圈。

▍“碎片化民主”：惡化的政治環境

**對於移民治理中存在的問題，美國國會卻束手無策。在高度極化的美國政壇，移民問題成為兩黨鬥爭焦點。**奉行多元文化主義的民主黨認為移民是國家的寶貴財富，主張改革移民制度來有序管理移民，並給非法移民身份合法化的渠道；而主要由白人基督新教徒構成的共和黨則認為移民湧入危及了美國的核心價值觀，主張嚴格限制包括合法移民在內的人口流入，並採用強力措施大規模遣返非法移民。雙方在選舉中都大打移民牌，導致一代代民選官員的立場越來越極端和頑固，彼此完全失去政策交集。近20年來，小布什、奧巴馬、特朗普、拜登都試圖進行不同程度的移民改革，最後都折戟沉沙，20世紀80年代中期尚能合作推進移民制度改革的兩黨，如今再也無法就此議題達成妥協。

而這一系列“議而不決”，究其原因還是“否決政治”已經全面滲透了美國的政治生態。任何一個法案要先提交參眾兩院的眾多委員會審核，經過漫長而繁多的聽證會質詢，增加數量不等的修正案，經由本黨領導層拉票催票利益交換湊足人數，爭取説服對方黨派部分議員的支持，挺過各路媒體選民的施壓和造勢，挫敗反對黨的各種拖延策略，分別在參眾兩院表決通過，再彌合參眾兩院法案內容上的分歧，把統一版本重新交付兩院表決，最終交給總統簽字且避免不被否決。在法案起草過程中，法案支持方要得到各方利益羣體的支持並徵詢他們的意見，併為防止行政部門曲解原意而把法案制定得詳細全面乃至冗長煩瑣，還要擔心經不住聯邦法院極具政治偏向性的司法審查，並要時刻把握選民意向來小心迴避或利用選舉週期……而稍有不慎，以上這一極簡版的立法程序的任何一個環節都可能讓數十年的努力付之流水。

美國高度極化的政治生態也決定了反對派一定會為了取悦本方選民、媒體、利益羣體而同樣地利用選舉週期，不假思索、不遺餘力、不顧現實地在每一個環節反對對方提出的任何法案，以阻擾執政黨治國施政。而移民改革恰恰是一個傷筋動骨的改革，涉及司法、國安、財政、撥款、外交、經濟等多個重要的立法委員會，又是一個關乎國家、國族、種族、文化、語言、宗教、意識形態等核心認同的重要議題，直接影響到美國就業、教育、居住、犯罪、商業、環境等日常生活的方方面面，所以深陷美國的否決政治泥沼。

**且不説美國移民治理體系近40年未能得到系統性改革，即使國會真的通過了移民改革法案，國會也很難真正對移民執法部門進行有效監管。**雖然從憲法上來説，國會作為立法分支有權監管以白宮為首的行政分支，國會兩院也設立了諸多和移民事務相關的委員會，可以傳喚移民局乃至其上級部門國土安全部的官員前來接受問詢，但實際上美國國會面臨制度性困境，導致監管只能流於形式。國會議員往往在多個委員會任職，不得不同時接觸多個領域的政府事務，還時刻為競選連任的事務佔據大量時間。相反，行政分支的公務員則可能畢生任職於一個部門，熟稔該領域方方面面的情況。結果，因為監管者和被監管者之間存在專業知識上的鴻溝，前者的問詢往往隔靴搔癢或者偏離焦點，甚至會當眾犯下常識性錯誤，更多時候只能做出一些取悦本黨選民的口號式問詢和表演式監管。而相比議員加助理不超過1萬人的國會，擁有24萬名員工、人數排行聯邦政府第三的國土安全部幾乎是前者規模的30倍，每天出台數以千計的條例、規定、指南、命令、建議，發起數以萬計的行動、訴訟、審批、複核，而枱面之下約定俗成的辦事程序、慣例、灰色地帶等，讓瑣事纏身的國會根本不可能進行實質性監管，僅能在鬧出大丑聞的時候召開聽證會刷一下存在感，回應一下民眾的關切。

而國會的監管意願強弱也受到國會黨派構成的影響，後者則在很大程度上反映了美國人口結構的變遷。因而，**移民在美國的長期居住和身份合法化，反過來重塑了美國的人口結構和選民結構，進而成為美國政壇一股不可忽視的既得利益羣體，通過影響美國政治局勢讓非法移民問題更加難解。**隨着人口增長，移民羣體不僅在全國層面成了一股各方爭取、舉足輕重的政治勢力，並重塑了某些州和地方層面的政治版圖，先後讓加利福尼亞、亞利桑那、內華達、卡羅萊納等州發生了政治光譜位移，從過去的紅色保守州逐漸變為如今紅藍相間的紫州乃至自由派的大本營，大大增加了有移民背景的各級民選官員的數量。而這又反映到總統大選等全國性政治，不僅讓民主黨更堅定地支持給予非法移民合法化途徑的移民改革方案，也讓該黨在選舉中具備人口結構方面的優勢。正因為如此，民主黨才能在通脹高企、經濟衰退的大背景下擋住2022年中期選舉共和黨的“紅潮”，不僅保住了參議院多數，還只丟失了極少的眾議院席位，創下執政黨的歷史最好成績。

移民人口的增長也改變了美國各州的地方政治生態，導致事態更加複雜。美國憲法雖然規定移民事務管理是聯邦所獨有的權力，只有聯邦國會可以立法設立簽證、邊檢、邊防、居留、入籍等事項，但美國各州和地方政府在教育、福利、就業、犯罪等社會日常治理中要和移民打交道。雖然聯邦制有着種種紙面上的好處，但這種職權分管、各行其是的情況在面對移民問題時就顯得尤為無力。

以難民危機為例，美國只有南部各州面臨難民潮的直接衝擊，導致當地監獄系統無法安置，社會福利、教育資源緊張，社區安全受到威脅，不得不動用當地警力“插手”原本應由聯邦政府管理的難民事務，屢屢遭到親移民的民主黨執政當局抨擊。與此同時，美國卻有數百個並不位於邊境地區的縣市自詡為“庇護市”（sanctuary city），通過向聯邦政府提出不合理條件、禁止提審被捕罪犯、停止協調溝通信息分享等方式拒絕配合乃至阻撓ICE的移民執法。也正是後者可以不付出成本地佔據道德制高點的傲慢和虛偽態度，激怒了本就為難民問題苦不堪言的邊境州市，加上部分邊境州州長試圖通過對非法移民強勢的姿態博取本黨選民的支持來搶佔2024年總統大選的“先發位置”，又趕上中期選舉臨近各方爭相搏出位，最終搞出了本文開頭“千里投人”的鬧劇。

▍“過載化霸權”：經濟全球化的移民治理成本

移民治理涉及外國人，天然地具備國內政治和全球治理雙重屬性，特別是美國這樣的全球霸權國家，要取得移民治理真正的效果，不僅需要提高本國治理體系的效率，也有賴於外國政府乃至全球治理體系的通力合作。但恰恰在這方面，美國能施加的影響力非常有限。

美國非法移民的前十大來源國均為內戰不休、黑幫橫行、民生凋敝、自然災害頻繁的拉美鄰國，這些國家一來沒有能力阻止自己的民眾逃離，二來也沒有能力有效登記管理民眾基本信息，三來又極度依賴外出移民為國家掙取外匯，四來也想通過移民流出減少本國失業、治安等問題，所以根本不願意配合美國接收遣返回國的移民。他們對美國的要求經常置之不理或虛與委蛇，以證件不全、無法核實等緣由拒絕承認待遣返移民為本國公民，甚至出現被遣返移民的親友懇請本國駐美使館拒辦護照，通過客觀上幫助非法移民滯留的方式拖延正常遞解程序。這些國家雖然位於美國後院，但美國卻沒有足夠的政治經濟槓桿施加影響。特朗普2016年競選階段就曾拜訪墨西哥總統，遭到對方羞辱；拜登上台後不久就派副總統哈里斯前往中美洲國家磋商解決方案，但也毫無成果。迫於無奈，美國自奧巴馬時期開始就將邊境管控外包，花錢請墨西哥政府把控墨西哥南部邊境，讓其成為美國邊境治理的第一道防線。

從上述案例也可看出，**以民族國家主權為核心原則的移民治理國內製度，和強調協同合作的移民治理國際體系之間存在不可調和的制度張力，這一張力揭示了美國移民治理的根本侷限性，即如今以美國為首的經濟全球化體系。**跨國人口流動的規模擴大、頻率加劇、距離增長，是資本全球化最顯著的影響之一，美國作為全球治理體系的核心，不可避免地要承受經濟全球化帶來的人口流動全球化後果，併為此付出巨大的治理成本。

美國經濟高度內嵌於美國自己參與構建和領導的經濟全球化體系，其國內已經形成了高度依賴全球化市場和跨國勞動力的經濟制度，甚至那些反移民的選民早就不知不覺中在生活的方方面面受益於此。比如，美國的現代化農業雖然高度機械化，但機械化並沒有顯著減輕現代化農業對勞動力的剝削，美國本國人極少有意願從事這類工作，而且經過工業化和去工業化的美國也無法提供足夠的農業勞動力。可以説，作為世界第一農業大國、第一農產品出口國的美國是完全無法離開大量湧入的廉價移民勞動力的，移民佔了美國近400萬農業勞動力的70%。而在作為全球經濟指揮中心的全球城市，比如紐約、芝加哥、洛杉磯，則在彙集了全世界人力資本最高的高技術人才的同時，也彙集了大量的低技術移民勞動力，形成了分層的沙漏型勞動力市場。因為前者投入全球性、跨時區的生產活動，私人時間被大量剝奪，不得不將自己私人生活“外包”，更依賴外食、保姆、園丁、托幼教輔機構等，為這些低端服務業提供了廣闊的發展空間。這些工作收入低、強度高、職業發展前景有限，也只能吸引廉價的移民勞動力參與。同樣的情況也發生在製造業，特別是勞動密集型的低端製造業，比如非常依賴移民勞動力的製衣業。可以説，美國的三大產業都僱用了相當多的移民勞動力。

**作為鞏固美國霸權的重要手段，美國的地緣政治戰略也會在短期或長期加劇美國的移民治理危機。**最明顯的就是美國倉促撤離阿富汗所導致的難民危機，引發了類似當年美國撤離西貢時的情況。雖然阿富汗難民主要是被周邊國家和距離更近的歐洲國家所接收，但依舊有幾十萬難民被臨時安置在科索沃地區等待入境美國。而有些地緣戰略會引起一連串反應，在幾十年後釀成意想不到的危機，最典型的案例就是如今美墨邊境的中美洲難民危機。冷戰時期，美國出於意識形態考慮，推翻、顛覆中美洲國家的左翼政權，導致這些國家陷入長期內戰，然後又將來自這些國家卻在美國淪落黑幫的移民遣返回國，導致回國的黑幫頭目在權力真空期攫取了真正的統治權，進一步激化這些國家的社會問題，最終在2014年引發了持續至今的中美洲難民危機。而追根溯源，恰是美國19世紀的殖民擴張將自然環境惡劣的美墨邊境各州併入領土，才導致如今即使佈置直升機、探測器、監視儀等高精尖設備都根本無法防範非法移民入境的情況——特朗普的“牆”連心理安慰的作用都起不到。

一些不成熟的移民治理政策短時間內似乎取得了成效，但從長時段來看，並不能突破經濟全球化和跨境人口流動的結構，反而可能造成不可預知的負面後果。就以修牆為例，其實早在20世紀80年代裏根總統時期，美國就開始在偷渡最多的聖地亞哥口岸和埃爾帕索口岸附近修牆，試圖以此阻擋墨西哥人進入美國。但經過90年代克林頓政府屢次在邊境的大規模掃蕩行動，到2000年人口普查數據出來的時候，美國人驚恐地發現非法移民和西語裔人口都倍增。後面歷屆總統雖然繼續修牆（小布什、特朗普）或者大肆逮捕（奧巴馬因此被斥之為“遣返統帥”），也都如火上澆油一般，導致事態越來越嚴重。究其原因，**美國和墨西哥兩國經濟發展水平存在結構性差距，但在世貿體系、北美自由貿易體系中唇齒相依，美國根本無法在允許貨物和資本自由流動的情況下對人員流動完全阻隔。**而封鎖兩個口岸，也不過是迫使人口走私團伙選擇更危險的亞利桑那州、新墨西哥州的沙漠口岸，或者採用挖地道等防不勝防的手段。增加的偷渡成本又進一步改變了偷渡客的定居意願，過去他們傾向於季節性往返流動，現在偷渡成本和風險都大大提高，讓他們更傾向於留在美國多賺錢，減少或者不再回到墨西哥，最終滯留人口規模越來越大，形成了組織程度更完整的移民社區，讓後來者更容易在美國生存，移民問題也就成了尾大不掉的老大難問題。

全球化引發的移民問題激化了美國原有的各種矛盾。拉美人湧進低端產業，在工資上對藍領白人構成競爭；華人、印度人在學術界、科技界、創業界的成功，也被特朗普首席戰略師班農視為威脅。而移民不論技能水平，都被美國本國人認為搶走了他們的工作，拉低了他們的工資，威脅了他們的生存。

**▍**結語

本文將美國的移民治理危機置於多層次政治經濟結構中去考察，指出這一危機是積重難返、問題叢生的美國國內政治制度和美國構建的全球經濟制度的一個表徵。本文指出，美國的移民治理危機首先受制於多部門執法的“拼圖式治理”窘境，繼而又受困於兩黨極化的“碎片化民主”格局，而美國被以美國為核心的全球資本主義體系所反噬才是核心問題所在。“欲戴王冠，必承其重”，美國最終要為其單極世界的霸權主義野心買單。

可以説，受制於在制度層面難以改弦更張的結構性困境，熱衷“頭痛醫頭腳痛醫腳”的美國政客顯然無法回應毫無耐心但又決不妥協的美國選民。在可預見的未來，不僅美國的移民治理危機會繼續加劇，美國其他方面的治理危機，如藥物濫用、槍支犯罪等，都會進一步惡化。這也意味着，在幾乎所有問題上都無法達成共識的美國兩黨必然會在他們少數能達成共識的議題——中國問題上繼續加碼，以外戰止內鬥。

而另一方面，隨着中國在全球化中扮演越來越重要的角色，通過“一帶一路”倡議將中國式現代化的發展經驗、智慧帶到欠發達國家和地區，如何避免重蹈美國的覆轍，以構建人類命運共同體的胸襟修正現有的經濟全球化的痼疾，讓全球化發展到更高水平，則是需要佈局擘畫的當務之急。