外交政策丨美國無法阻止中國的崛起_風聞

原文截圖

譯按

      本文原題“America Can’t Stop China’s Rise”，由美國《外交政策》雜誌網站發佈於2023年9月19日。

      第一作者陳繁昌（Tony F. Chan），是沙特阿拉伯阿卜杜拉國王科技大學（KAUST）校長，曾任香港科技大學校長。第二作者本漢博（Ben Harburg），是全球性投資公司和玉資本（MSA Capital）管理合夥人，美中關係全國委員會（NCUSCR）董事會成員。第三作者馬凱碩（Kishore Mahbubani），是新加坡國立大學東亞研究所傑出研究員，曾任新加坡常駐聯合國代表、聯合國安理會主席。

      譯者聽橋，對原文有多分段，為原文加上小標題，為文中個別人物加上現有頭銜。

美國無法阻止中國的崛起

陳繁昌（Tony Chan） 本漢博（Ben Harburg） 馬凱碩（Kishore Mahbubani）

毫無疑問，美國政府已決意減緩中國的經濟崛起，尤其是在技術發展領域。 

可以肯定的是，拜登政府否認它有這樣的目標。財政部長珍妮特·耶倫4月20日表示: “中國的經濟增長不一定與美國的經濟領導地位不相容。美國仍然是世界上最具活力和最繁榮的經濟體。我們沒有理由擔心與任何國家展開健康的經濟競爭。”國家安全顧問傑克·沙利文4月27日表示：“我們的出口管制將繼續嚴格集中在可能打破軍事平衡的技術上。我們只是在確保美國及其盟國的技術不會被用來對付我們。”

但在行動上，拜登政府已經表明，其願景還在這些温和的目標之外。2019年7月，總統候選人喬·拜登批評了唐納德·特朗普2018年對中國徵收的貿易關税，他表示: “特朗普總統或許認為他對中國展示了強硬態度。結果是，他所兑現的一切都在讓美國的農民、製造商和消費者損失更多，付出更多。”但拜登政府並沒有廢止那些關税，相反，它試圖禁止出口芯片、半導體設備和特定軟件，以加碼對中國施壓。它還説服了荷蘭和日本等盟友如法炮製。

更近期，8月9日，拜登政府發佈了一項行政命令，禁止美國在中國進行涉及“半導體和微電子學、量子信息技術和人工智能領域敏感技術和產品”的投資，那些領域“對國家安全構成特別嚴重的威脅，因為它們有可能大幅提升中國的軍事、情報、監控或網絡能力”。 

所有這些行動都證實，美國政府正竭力遏阻中國的增長。但，大問題是美國能否在這場作戰中獲得成功，而答案很可能是否定的。幸運的是，美國調整對華政策方向，轉而更好地服務於美國和世界其他地區，眼下還不算太晚。

中國的技術發展不可遏止

美國減緩中國技術發展的決定類似於這句老生常談所揭示的愚蠢: 馬兒脱繮而去之後關上穀倉的門。當代中國已經一再證明，中國的技術發展是無法被中斷的。

自1949年中華人民共和國成立以來，已有若干行動，被用來阻止其在核武器、太空、衞星通信、全球定位系統（GPS）、半導體、超級計算機和人工智能等各種關鍵技術領域的進步，或限制其獲取那些技術。美國還嘗試過遏制中國在5G、商用無人機和電動汽車市場的主導地位。徵諸歷史，旨在遏制中國技術崛起的單方面或域外執法行動已經失敗，且在當前背景下，正對美國長期的地緣政治夥伴關係造成不可彌補的損害。1993年，克林頓政府試圖限制中國獲得衞星技術。如今，中國在太空中有大約540顆衞星，並正在打造一個與星鏈（Starlink）一決高下的衞星網絡。

同樣的道理也適用於全球定位系統。當美國在1999年限制中國使用其地理空間數據系統時，中國只是建起了自己類似的北斗全球導航衞星系統，這是重大技術脱鈎的第一波浪潮中的一個案例。在某些方面，今天的北斗系統優於全球定位系統。它是世界上最大的全球導航衞星系統，擁有45顆衞星，多於全球定位系統的31顆，因此能夠在全球絕大多數首都提供更多信號。它由120個地面站提供支持，因此有更高的精度，也有更先進的信號功能，如雙向信息傳輸。其他國家此前也曾試圖阻止中國的技術崛起，但以失敗告終。1950和1960年代，蘇聯拒絕向中國提供核武器技術，於是中國在1960年代初啓動了自己的“曼哈頓計劃”，並於1964年成功試驗了第一枚核武器。那一天，俄羅斯對中國的核優勢結束了。

拜登政府針對中國採取的許多措施，還是在沒有考慮中國報復能力的情況下執行的。雖然中國實際上沒有構造出美國技術體系的許多真正不可替代的組成部分，但中國人敏鋭意識到他們的原料投入(稀土)和需求(創收)在為美國創新生態系統提供動力方面的重要性，目前正用它們作為槓桿。在當前針鋒相對的態勢下，中國會開始擠壓價值鏈的這兩個關鍵端，作為對美國技術和資本出口限制的響應。中國7月頒佈的鎵和鍺出口禁令只是一個開端，意在提醒美國(及其步調一致的盟友)，中國在稀土和關鍵金屬領域佔據主導地位。該國在鎂、鉍、鎢、石墨、硅、釩、螢石、碲、銦、銻、重晶石、鋅和錫的加工方面幾乎處在壟斷地位。在鋰、鈷、鎳和銅等材料的中游加工方面，中國也佔據主導地位，那些材料對美國當前和未來的絕大部分技術雄心來講是必不可少的，對全球迅速發展的電動汽車行業來講是至關重要的。

雖然美國和其他中立國家擁有許多這些原料的礦產儲備，但假如因此而認為人們只要扳動開關就能採礦和生產，也是天真的。僅僅是修建必要的開採和處理基礎設施，至少就需要三至五年時間。更不用説招聘和培訓熟練工人，或獲得進行這些活動所必不可少的運營和環境許可了。事實或許會證明，兩者都不可能做到。稀土加工是毒性強烈且破壞環境的嘗試，不大可能獲得相關許可。假如亞利桑那州還在疲於奔命，要為其台積電製造工廠尋找合格的工人，並處置國內工會對引進外國熟練勞動力的反對意見，美國就不太可能發展出類似的原料加工能力。這期間，中國開始在如何分配其加工材料的供應方面扮演舉足輕重的角色，有可能限制對美國科技和國防巨頭的供應。

未能將中國的報復能力考慮在內，表明美國在與中國打交道時缺乏深思熟慮和全局眼光。

美國濫用制裁傷及自身

美國剝奪了中國獲得最先進芯片的渠道，此舉對美國大型芯片製造公司的傷害甚至可能超過對中國的傷害。

中國是世界上最大的半導體消費國。過去十年裏，中國一直在從美國公司進口大量芯片。據美國商會（US Chamber of Commerce）數據，2019年，設在中國的公司從美國公司進口了價值705億美元的半導體，這相當於那些公司全球銷售額的37%。一些美國公司，比如 Qorvo、德州儀器（Texas Instruments）和博通（Broadcom），大約一半的收益來自中國。高通60%的收益、英特爾四分之一的收益、英偉達五分之一的銷售來自中國市場。難怪這三家公司的首席執行官最近前往華盛頓警告説，那些出口管制措施可能損害美國的行業領導地位。美國公司也將蒙受中國報復行動的傷害，例如，5月，中國對來自美國美光科技生產的芯片實施了禁令。中國市場佔美光銷售額的25%以上。

這些對華銷售產生的鉅額收益盈餘被投入到研發工作中，反過來確保了美國芯片公司的領先地位。美國商會估計，假如美國完全禁止向中國出售半導體，美國公司每年將損失830億美元的收益，並將不得不削減12.4萬個工作崗位。它們還必須削減至少120億美元的年度研發預算，以及130億美元的資本支出。從長遠來看，這將使它們更難在全球範圍內保持競爭力。美國半導體公司痛苦地意識到，美國在芯片領域對中國採取的行動傷害它們的利益將超過傷害中國的利益。

7月17日，美國半導體產業協會（SIA）發表聲明稱，美國政府一再“推行過於寬泛、含糊不清、有時甚至是單方面的限制，這有可能削弱美國半導體產業的競爭力，擾亂供應鏈，造成嚴重的市場不確定性，並促使中國持續升級報復”，並呼籲拜登政府在沒有與半導體產業代表和專家進行更廣泛接觸的情況下，不要實施進一步的限制。

《芯片與科學法》不可能無限期補貼美國半導體產業，而且全球範圍內沒有其他需求基礎可以取代中國。其他芯片生產國難免另闢蹊徑，向中國出售芯片(正如它們歷史上所做的那樣) ，而美國的行動會徒勞無功。此外，在禁止向中國出口芯片和輸入其他核心供應期間，美國在作戰開始前幾年就向中國提交了戰爭計劃。中國不做他想，早早被迫行動起來，謀求自給自足。在美國對中興和華為實施零部件禁令之前，中國滿足於繼續購買美國芯片，專注於前端硬件。阿斯麥公司（ASML）首席執行官彼得·温寧克（Peter Wennink）表示，中國已在半導體關鍵應用和需求方面處於領先地位。温寧克寫道: “電信基礎設施、電池技術的推出，是中端製程和成熟半導體的最佳選擇，而那也毫無例外是中國領先的領域。”

美國短視的保護主義政策喚醒了沉睡的巨人。眼下，美國面對的短期威脅是關鍵收益的損失，而正是那些收益激勵了令美國成為創新領袖的研發工作；美國面對的長期必然性是，中國將建立自己全面的半導體生態系統。儘管美國實施了嚴厲制裁，華為仍推出了 Mate 60 Pro，這是一款由中國國內生產和開發的5G芯片和操作系統驅動的新型智能手機。華為的這一能力表明，美國試圖阻止中國技術進步和發展的政策是多麼不明智。

美中更開明的接觸有利於全人類

考慮到美國不可能阻止中國的技術進步和發展(事實上，也不可能阻止中國作為與美國並駕齊驅的全球性強國的崛起) ，更開明的接觸方式是存在的。伊索寓言《北風與太陽》（The North Wind and the Sun）最能闡明這一點，在這個故事裏，北風猛烈，卻沒能吹走旅人的外套，更確切地説，是温暖的陽光説服了旅人脱下他的外逃。

眼下，美國決策者普遍認為，美國與中國五十年之久的接觸政策已經失敗了。正如庫爾特·坎貝爾(Kurt Campbell)和伊利·拉特納(Ely Ratner)近期在《外交事務》文章中坦陳的那樣: “自尼克松首次邁出和解的步伐後，近半個世紀以來的記錄愈發清楚表明，華盛頓再度過於相信自己左右中國行進軌跡的實力……相反，中國走上了自己的道路，在這一過程中證明了一系列美國預言的落空。”（庫爾特·坎貝爾，生於1957年，現任美國國家安全委員會印太事務協調員。伊利·拉特納，生於1977年，現任美國國防部印太事務助理部長。本段提到的文章見於《外交事務》2018年3/4月號，原題“The China Reckoning”。“近期”是原文措辭。——譯註）

假如接觸政策旨在改造中國的內部治理體系，那麼它已經失敗了，這一點確鑿無疑。可假如這就是目標，那麼對一個擁有兩百五十年曆史的共和國(佔中國總人口的四分之一)來説，認定它能夠將一個擁有四千年曆史的文明改造成自己喜歡的樣子，是非同尋常的狂妄自大之舉。但假如美國政策的目標是鼓勵中國成為一個“負責任的利益相關者”(借用羅伯特·佐利克的話) ，那麼該政策很可能已經成功了。（羅伯特·佐利克，生於1953年，2007年至2012年擔任世界銀行行長。鼓勵中國成為負責任的利益相關者，是其2005年擔任美國副國務卿時所講。——譯註）

美國外交政策全國委員會(NCAFP)、美國公誼服務會(AFSC)和四位獨立研究者進行的一項綜合研究表明，各類接觸政策改變了中國的行為，尤其是在減少氣候變化、改善公眾健康和全球金融穩定方面。前國務院官員、外交政策全國委員會亞太安全論壇(Forum on Asia-Pacific Security)主任蘇珊·桑頓(Susan Thornton)作為主管負責這項研究。她表示: “對美中外交的細緻考察表明，我們可以通過協商談判取得進展，中國也履行了自己的承諾。那種認為與中國接觸沒有令美國獲益的觀點是完全不準確的。”實際上，美中關係記錄表明，伊索的《北風與太陽》藴含着智慧: “和顏悦色和體貼寬容的勸説在武力和威嚇失敗的地方獲勝。”

一個根本問題是，美國的國內政治正迫使美國決策者對中國採取咄咄逼人而非務實可行的立場。例如，阻止中國國防部長訪問美國的制裁正對防範軍事事故發生的美中防務對話構成障礙。美國政府卻束手無策。它無法解除制裁，哪怕事實已經證明那些制裁措施在確保美國政策目標方面是無效的。

所以，對美國來講，是時候鄭重其事，重新評估它用來確保外交政策目標的方法了。作為美國不二之選的制裁策略未能中斷中國的技術發展，或是對中國的行為產生任何重大影響，而且絕大多數國家並不認為附和那些制裁符合它們自身的利益。有替代制裁的更有效辦法嗎？

2022年5月，國務卿安東尼·布林肯在一份解釋拜登政府對華思路的聲明中表示: “我們將滿懷自信地展開競爭; 我們將在任何可能的領域合作; 我們將在必須競爭的領域競爭。”我們認可這一思路。美國理當實行更開明的技術政策，而不是損害自身利益，壯大一個地緣政治和經濟競爭對手。重點必須放在可持續地支持和拓展美國創新領導力的倡議上，同時以外科手術的方式清除具體的國家安全威脅。

作為對美中技術競爭的一個零和框架的替代選擇，可持續的合作架構對兩國和人類都有利。中國在太陽能、風能和電池能源方面擁有許多專利和核心投入，沒有中國的參與，西方的減排目標絕大多數是無法實現的。聯合研究計劃、臨牀試驗和數據集，對解決癌症等慢性全球健康問題至關重要。脱鈎的技術生態系統不只妨礙進步，還會因平行發展和單方面管制而造成其他地方性風險。人工智能或核能等潛在世界末日技術的不受節制的進步立即浮現在我們的腦海中。繼續歡迎中國的科學人才到美國學習、工作和定居，對兩國的科學進步都是有益的。這些科學家可充當美中之間科學合作的橋樑。

美國政府還應考慮全面重啓早些時候由布什政府發起、奧巴馬政府繼續實施、特朗普政府終結的所有高級別對話。恢復高級別對話，加上舉行匯聚兩國頂尖科學家的高級別科學技術對話，大可能為美國的長期國家利益帶來更積極的成果。

一開始，這樣的大國合作可以聚焦於雙方有共同長期利益的領域(如氣候變化、大流行並防備、全球經濟穩定、教育)。當基本的信任關係確立，對話與合作即可逐步擴大。這些舉動沒有一個會削弱美國的實力和世界地位。

事實上，當世界其他國家看到美國奉行服務於美國和全球利益的合理政策，美國的聲望和地位是大可能上升的。假如美國實施更明智的對華路線，它仍將是世界上最受尊敬的國家。