雲南雙江調研報告：農村用地秩序為啥亂、怎麼管_風聞
心之龙城飞将-10-13 16:34
10月12日，雲南雙江縣委辦公室在其微信公眾號上發佈了《關於農村建房用地管理現狀的調研報告》。該報告指出，現實中，絕大部分集體經濟組織既無財力也無能力來落實，致使農民建房的耕地佔補平衡成為一句空話。若依法拆除新建房，農民經濟損失大，會產生許多不穩定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，助長了違法佔地違法建設氣焰，導致城區及結合部非法哄搶及轉讓宅基地甚至耕地建房的現象愈演愈烈。
雙江屬雲南臨滄，是全國唯一的拉祜族佤族布朗族傣族自治縣，國土面積2157平方公里，轄4鄉2鎮2農場，總人口16.48萬人。今年2月底以來，雙江縣委辦公室由9名副科級幹部牽頭組成9個調研組，撰寫了一批調研報告，本篇《關於農村建房用地管理現狀的調研報告》是其中之一。
該報告稱，近年來，隨着雙江縣農村經濟持續快速發展，農民收入水平大幅度提高，居住條件得到了明顯改善。但是，在不斷高漲的農村建房熱潮中，農民個人建設用地普遍存在着“不批就建，少批多建，無序亂建”等現象，既違反集約節約用地政策，對耕地保護工作帶來了巨大壓力，也嚴重影響了村容村貌和農村經濟的可持續發展，阻礙了鄉村振興進程。
現狀：大量農村住宅和宅基地閒置荒廢
經調研組梳理，當地農村建房用地存在的突出問題有四：
一、土地利用效益低下。據土地利用更新調查數據顯示，目前雙江縣農村居民點用地3690.16公頃，按農村人口13.7671萬人計算，人均佔地面積2680平方米，遠遠高出國家規定的農村村鎮人均用地150平方米的上限標準。主要表現為：單户用地面積較大，通常户與户之間都會留有巨大的間隙，並且前有禾場後有庭院，以及人為形成的灣子林，破壞和浪費了大量耕地；一户多宅現象普遍，建新不拆舊、農村人口進城不歸還宅基地等，造成相當數量的農村住宅和宅基地閒置荒廢；公路沿線建房盛行，但受公路控制紅線的約束，房屋與公路之間的土地基本閒置或低效利用。
二、房屋建設佈局散亂。大多數村民建房隨意選址，建設用地雜亂無序，一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側建房，形成不少空心村，也有相當一部分農民新房建設見縫插針，哪裏地勢好、風水好就在哪裏建，造成新房舊宅斑駁錯雜，住房的朝向、大小、高矮參差不齊，亂建亂佔現象嚴重，村容村貌較差，浪費了大量土地資源，也不利於基礎設施配套，這些都與鄉村振興政策各項要求格格不入，嚴重影響了村莊規劃的落實。
三、違建現象非常普遍。截至2022年，全縣仍有較多農户在新建住房前未到自然資源局履行申報審批程序，建房用地秩序較差。
四、隱形市場極其活躍。在縣城和集鎮規劃區、城郊結合部、交通區位優勢明顯的區域，受城鎮化進程加快和房價高企的影響，農民和集體經濟組織往往不顧土地管理相關法律規定，在社會資金的加入下，採取對手成交、以租代徵等方式變相交易集體土地，並非法在集體土地上進行小產權房地產開發，致使大量耕地被佔用，擾亂了正常的城區建設用地和房地產秩序，造成了鉅額土地收益流失。
絕大部分集體經濟組織無力落實佔補平衡
根據這份調研報告分析，農村建房違法用地的主要原因包括村莊建設規劃滯後、耕地保護政策受限、建設管理缺位越位、羣眾法律意識淡薄等。
其中，雙江縣現行的土地利用總體規劃編制於上世紀末期，由於以前各級對規劃重視程度不夠，且缺少公眾參與，加上受當時農村發展情況及編制技術水平的限制，規劃從一開始執行就顯現出它的不適應性。雖然現在土地修編已經完成，但仍然缺少可以有效規範和引導農民建房的村鎮建設規劃，導致違法建房的行為時有發生，出現了公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪裏的現象。儘管在推進鄉村振興過程中各村都制訂了村莊建設規劃，但大部分都無法與土地利用總體規劃相銜接，規劃的控管作用並不明顯。
農村税費改革實施後，雲南省對涉及佔用耕地的，由所在的集體經濟組織負責落實佔補平衡。報告稱，現實情況是絕大部分集體經濟組織既無財力也無能力來落實，致使農民建房的耕地佔補平衡成為一句空話。國家實行土地的用途管制，嚴格控制農用地轉為建設用地，即使是農民建房佔用農用地，也要報經省政府授權的市人民政府批准農用地轉用審批手續，但受到土地利用計劃、農民建房用地的面廣點多及隨機性的影響，需要大量紮實的工作投入才能辦理規範的農民建房用地審批手續。
在履職盡責上，一方面是部門和鄉管理職責缺位。實際工作中，鄉鎮政府履行耕地保護的責任不夠，在經濟發展和耕地保護上，更加傾向於經濟發展。同時，縣直相關部門普遍認為農民建房用地是自然資源局的事，配合管理力度不夠，加上機構改革後，鄉鎮國土資源管理人手少且素質參差不齊，造成了土地違法行為多發。另一方面是村級管理越權或越位。部分村幹部片面理解土地管理相關法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對集體土地的完全所有權，擅自將農用地出讓、轉讓、出租用於非農業建設，謀取經濟利益，違反了國家土地用途管理制度，造成了農村用地秩序紊亂。
報告還指出，由於農村個人建房用地需求的急速增長，羣眾對國家惠農政策認識不足，以及珍惜保護土地意識淡薄，不少農民羣眾思想上存在一些錯誤觀念和不良傾向，助長了農村個人建房用地隨意性，導致農村個人建房用地管理出現了較為混亂的局面。同時，土地管理法對農民違法用地建房實行只能拆除的特殊處罰措施，而依法拆除新建房，農民經濟損失大，會產生許多不穩定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，違法成本幾乎可以忽略不計，助長了違法佔地違法建設氣焰，導致城區及結合部非法哄搶及轉讓宅基地甚至耕地建房的現象愈演愈烈。
應對之舉：報告呼籲各部門形成合力
針對前述問題，報告呼籲，要建立齊抓共管的聯動機制、大力推行農村建設用地整理等。
具體而言，要加強農民建房用地管理考核。充分發揮鄉鎮人民政府在農村宅基地審批中的審核作用，對各鄉鎮農民建房用地管理狀況實行考核和責任追究。部門要形成規範農民建設用地管理的合力，如電力、供水部門憑農民取得的合法建設用地通知書及規劃許可證（包括改擴建）通電、通水；積極推行農村建設用地復墾整理，增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，優化城鄉建設用地佈局。對新建中心村或居民點所需用地作為村組公共用地，不承包到各家各户，為農民建房相對集中創造條件；對已分到農户需調整承包經營權的，可以用復墾新增加的耕地來調整平衡，多餘的耕地村組統一對外發包用於農業生產，農户復墾的擁有優先承包經營權。
該報告提出，土地隱形市場非常普遍的一個手段就是利用户口遷移轉賣土地，必須採取相應的對策加以整治。比如對遷入中心城區的農業户口，村組不論什麼情況均不安排宅基地；對遷入城郊和城鄉結合部的農業户口，採取限制措施安排宅基地，由遷出地村組和國土資源所、遷入地村組和國土資源所共同確認是否符合申請宅基地條件。此外，加強土地價值明顯地區村組幹部羣眾的教育管理，預防土地違規交易。對在非法轉讓耕地上新建的小產權房，要組織強有力的專班，從重從嚴查處，甚至拆除部分影響大的違法建築，讓違法者不僅無利可圖，還要付出高昂的成本，從而震懾和打擊隱形交易後違法用於房地產開發的現象。
報告還呼籲，在充分徵求公眾意見的基礎上，儘快實現土地利用總體規劃和村莊建設規劃的完全對接，用來控管和引導農民建房。政府還應出台優惠政策，在防止出現新的違法用地情況下，鼓勵社會資金投入到小城鎮進行農民公寓建設。