爭搶“新石油”：一場關鍵礦產引發的大國激戰｜文化縱橫_風聞

鄧歡娜｜歐亞系統科學研究會

李竺畔｜中國人民大學

【導讀】近年來，新一輪科技與產業革命加速推進，全球能源結構也面臨轉型，關鍵礦產已成為全球主要大國戰略博弈的新領域。今年以來，主要工業國家紛紛出台或更新關鍵礦產戰略，凸顯其在地緣政治中的重要意義。為何關鍵礦產的地位變得如此重要？各主要國家又是如何進行關鍵礦產戰略佈局的？

本文首先界定何為“關鍵礦產”，分析關鍵礦產戰略價值凸顯背後的地緣動因：一是能源轉型的客觀需要使工業國家從依賴傳統能源轉向關鍵礦產，後者逐漸獲得“新石油”的地位；二是關鍵礦產供應鏈集中，而近年來主要工業國家關鍵礦產的自給能力嚴重匱乏，因此尤其關心地緣政治對關鍵礦產的影響；三是關鍵礦產競爭背後，是大國產業競爭意識的覺醒。

文章指出，當下主要國家關鍵礦產戰略的主要動向，包括建立戰略儲備、增強國內生產能力和加強以“友岸外包”為特徵的供應鏈合作。**目前，各國的關鍵礦產戰略和美國打造的關鍵礦產聯盟已初現雛形。**但長遠來看，關鍵礦產聯盟仍面臨平衡地緣競爭、經濟安全、經濟效益等多重目標的難題。

本文原載《文化縱橫》2023年第5期，原題為《關鍵礦產：從“工業味精”到“新石油”》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

關鍵礦產：

從“工業味精”到“新石油”

俄烏衝突對石油、天然氣等傳統能源的衝擊，連同近年來逐漸加強的應對氣候變化的行動，極大加速了全球範圍內的能源轉型進程。而要實現能源轉型，關鍵是發展以綠色技術為核心的製造業，這需要投入大量關鍵礦產，比如稀土永磁材料之於新能源汽車電機、鋰之於動力電池。歐盟委員會主席馮德萊恩甚至聲稱，“鋰和稀土很快將比石油和天然氣更重要”。**能源轉型勢必製造新的資源依賴關係，主要工業國家為此紛紛未雨綢繆，佈局關鍵礦產戰略以護衞本國產業發展。**圍繞關鍵礦產供應鏈主導權的競爭，日益成為更廣闊的產業和地緣競爭的重要環節。 

**▍**能源轉型中的關鍵礦產

**關鍵礦產（critical minerals）指在第四次工業革命中不可或缺的礦產資源，被廣泛運用於先進製造業、國防工業和可再生能源技術中。對於關鍵礦產的具體定義和何種礦產被列入“關鍵”名錄，各國定義有所不同，但都強調兩個基本要素：（1）事關經濟發展或國家安全的戰略性工業部門所需的礦產；（2）具有高對外依存度和高供應鏈風險的礦產。**一個違反直覺的現象是，從資源儲量的角度來看，許多被歸入“關鍵礦產”範疇的礦物並不稀缺。一些被認可為關鍵礦產的礦物元素應用範圍十分廣泛，但是總消耗量有限，因此也常被稱為“工業味精”或“工業維生素”。以最先引發西方關切的稀土為例，稀土元素在地殼中丰度較大，全球探明儲量約為1.3億噸，但2022年全球礦產量僅為30萬噸、市場總價值約為100億美元，不到鐵礦的3%。關鍵礦產戰略價值的凸顯，既有市場因素的推動，也有着深刻的地緣動因。

**首先是客觀需求的增長。****能源轉型使得工業國家的能源依賴從傳統能源逐漸轉向關鍵礦產，這是關鍵礦產獲得“新石油”地位的基礎。**與傳統工業依靠石油、煤炭驅動不同，低碳時代新工業的礦物密集型特徵更加突出。清潔能源相關產業需要投入大量特定礦產，例如，電動汽車動力電池的主要原材料包含鋰、鈷、鎳、錳等金屬元素，風力渦輪機依賴稀土永磁體，太陽能光伏板組件和電網擴張則需要大量銅、鋁。與傳統工業相比，電動汽車所需要的礦物資源是燃油汽車的6倍，而海上風力發電廠是同規模火電廠的13倍。國際能源署2021年《世界能源展望報告》估算，為達到淨零排放目標，未來20年，清潔能源技術相關的礦物總需求將增加4倍，其中，電動汽車和動力電池對礦產的需求增長近30倍，風能和光伏等可再生能源發電的礦物需求增長近3倍。雖然技術路線更新會影響對特定礦物的需求數量，但並不能改變對關鍵礦物的總體需求不斷上升的趨勢。

**其次，相較於傳統能源，關鍵礦產供應鏈更集中。****整體而言，關鍵礦產的供應鏈呈現三分天下的格局。**西方國家依靠金融資本優勢，借大型跨國礦業企業控制着勘探-開採-加工技術。在產業鏈上游，大部分產量出自少數資源國家，例如澳大利亞（鋰，46.9%）、印度尼西亞（鎳，48.8%）、剛果民主共和國（鈷，70%）、南非（鉑，73.6%）。中國憑藉發達完備的重化工業體系，在產業鏈中下游佔據重要地位：精煉鎳佔全球產能的35%、碳酸鋰約60%、精煉鈷約70%、稀土近90%。這種高度集中的分工模式，是由關鍵礦產整體市場規模小、盈利能力有限的特徵決定的。但近年來，供應鏈的地理集中開始明顯出現地緣政治風險，包括新冠疫情大流行、俄烏戰爭等外部衝擊和資源國有化、出口限制、貿易爭端等各類政策干擾。這使得部分關鍵礦產的價格波動加劇。主要工業國家關鍵礦產的自給能力嚴重匱乏，因此尤其關心地緣政治對關鍵礦產的影響：日本2009年制定稀有金屬保障戰略，強調“資源外交”的重要性，2020年《新國際資源戰略》進一步強調國家對特定礦種的保障能力，並大幅提高了稀土儲備；歐盟2008年啓動《原材料倡議》，2023年正式出台《關鍵原材料法案》，為應對供應鏈中斷風險設定了多種行動。2011年，美國能源部發布了第一份關鍵原材料的戰略性文件，此後在美國地質調查局、能源部和國防部協作下，不斷完善關鍵礦產清單和行動戰略。

**最後是大國產業競爭意識的覺醒。****雖然“減碳”和“供應鏈去風險”話語經常出現在圍繞關鍵礦產的討論中，但西方關鍵礦產戰略的核心關切其實是產業競爭。**在綠色轉型加速的過程中，中國在電動汽車、光伏等多個產業領域實現彎道超車，並塑造了垂直整合、自主可控的產業鏈。一些研究關鍵礦產與地緣政治關係的學者認為，中國在稀土與鋰這兩種關鍵礦產上執行了有效的產業政策，並通過“一帶一路”倡議推動全球發展轉型，而西方國家過去普遍忽視資源戰略，並且缺乏協調的夥伴關係，可能會付出喪失全球經濟和未來轉型主導地位的代價。在此情景下，依賴技術進步或市場調節的傳統手段，已經無法讓西方國家在新興產業中再次取得優勢。美國國家安全顧問傑克·沙利文在2023年4月主題為“更新美國經濟領導地位”的演講中，對正統的自由貿易政策予以嚴厲批評，提出了在美國國內奠定產業戰略基礎並據此重構國際經濟政策的內外協調戰略。這表明了美國政策轉向的深度和廣度，也揭示了當下關鍵礦產競爭的基本思路和走向。

**▍**關鍵礦產戰略的內與外

當下，主要國家關鍵礦產戰略的主要動向包括建立戰略儲備、增強國內生產能力和加強以“友岸外包”為特徵的供應鏈合作。

**第一，建立關鍵礦產清單和戰略儲備。**根據自身資源稟賦特徵和在供應鏈中的不同位置，美國最新公佈的關鍵礦產清單包含50種礦物，歐盟清單包含30種，日本清單包含34種，韓國清單包含33種，加拿大清單包含31種，澳大利亞清單包含26種。多數國家根據清單推進了關鍵礦產的戰略儲備，以在極端情況下保障特定戰略物資的短期供應。美國的戰略儲備以國防需求為主要導向，國防部儲備了總價值約8.88億美元的55種戰略和關鍵原材料，並於2022年追加1.25億美元撥款——這屬於30年來首次新增撥款，重點採購半導體、稀土和儲能技術製造有關的材料。日本和韓國的戰略儲備則更重視經濟安全，兩國分別建立了60天和100天的關鍵礦產儲備目標，以應對可能的供應短缺。歐盟儘管一度提出建立關鍵礦產戰略庫存，但2023年《關鍵原材料法案》最終放棄了歐盟層面戰略庫存的制度安排，而是提出了聯合採購機制設想。

**第二，重整產業政策。**關鍵礦產戰略儲備對日常生產活動的供給需求影響有限。主要國家引進了更為寬泛的產業政策，目標是增強關鍵礦產的開採、加工、回收能力，打造垂直整合的產業鏈。以美國為例，特朗普執政期間，通過援引《國防安全法》，為關鍵礦產項目打開了聯邦資助之門，還利用《能源政策法》的創新技術貸款擔保條款，增加了美國能源部對關鍵礦產項目的貸款擔保。拜登政府的關鍵礦產戰略延續了這些政策工具，並通過2022年《通脹削減法案》為滿足條件的關鍵礦產項目提供10%的長期税收抵免。**排他性的補貼政策支持為美國本地礦業注入了新動力。**以美國全力推進建設的稀土供應鏈為例，美國唯一的稀土礦芒廷帕斯礦因經營問題數度關閉，2018年礦山重新啓動，目前約佔全球稀土產量的15%。2020年以來，礦山經營商MP Materials前後獲得政府4460萬美元支持，以進一步建立輕稀土分離和加工能力。MP Materials還計劃於得克薩斯州建設投資規模約7億美元的永磁工廠，為美國通用汽車公司供應新能源汽車驅動電機所需要的稀土永磁材料。由此，美國稀土產業鏈被打造成一個“產業迴流”的成功樣本。

**第三，加強供應鏈夥伴關係。**即使迴流政策取得部分成果，以國內生產替代大規模進口的策略在經濟上並不可行。因此，**一種以美國及其民主盟友為核心夥伴、以重要資源國為外圍合作對象的聯合產業政策現象開始出現。**2022年6月，美國聯合主要西方盟友，發起被稱為“金屬北約”的“礦產安全夥伴關係”（MSP），旨在促進對關鍵礦產的公共和私人投資，另一重未直接言明的目標則是削弱中國對供應鏈的主導地位。MSP 既包括礦產資源生產大國（如加拿大和澳大利亞），也包括加工強國（如日本、韓國、芬蘭等），還包括消費大國（如美國、日本、韓國和德國等），構成了一個完整的產業鏈條，產業協同效應十分明顯。MSP以及加拿大隨後牽頭髮起的“可持續關鍵礦產聯盟”，還通過提升關鍵礦產治理規則和標準的話語權來制衡中國對現有供應鏈的影響：在生產端，強調採礦實踐要符合最高的環境、社會和治理（ESG）標準；在採購端，要求企業對礦產開採和加工過程採取盡職調查，從而提高中國企業的市場準入門檻。

關鍵礦產議題經由美國的大力倡導，已經瀰漫到多邊和小多邊機制中。2023年4月G7部長會議提出關鍵礦產安全的“五點計劃”，包括進行長期供需預測、創建負責任的礦物供應鏈、發展回收能力、促進開發替代材料的創新以及為短期供應中斷做好準備。四方安全對話（QUAD）和印太經濟框架（IPEF）的談判中也納入了關鍵礦產議題。今年正值印度擔任G20集團輪值主席國，印度正在積極推動關鍵礦產成為G20的重點議題。

在供應鏈夥伴關係的協調上，正如傑克·沙利文所言，美國正在貿易領域採取不同於傳統自由貿易協定的“新方法”，以國內政策為基礎來重塑國際經濟夥伴關係。《通脹削減法案》規定，電動汽車所使用的關鍵礦產來自與美國有自由貿易協定的國家，可同等享受税收抵免。但是，日本與歐盟被排除在了補貼範圍之外。2023年2月，日本與美國單獨簽訂加強關鍵礦產供應鏈的協議，以不徵收關鍵礦產進出口關税的自由貿易協定方式，解決日本的税收抵免優惠資格問題；歐盟近期也在爭取與美國達成類似協議。美國與澳大利亞簽訂的關鍵礦產協議，則特別承諾將澳大利亞添加為美國《國防生產法》規定的“國內來源”，以便於促進美英澳三邊安全夥伴關係（AUKUS）框架內的合作。這些安排充滿“定製化”和排他性特徵，初步完成了貿易伙伴間利益協調的作用，儘管是以政策複雜性為代價。

**▍**高成本的資源競爭？

當前，各國的關鍵礦產戰略和美國打造的關鍵礦產聯盟已初現雛形。但長遠來看，關鍵礦產聯盟面臨平衡地緣競爭、經濟安全、經濟效益多重目標的難題。

**首先，關鍵礦產聯盟內部存在利益分化。**美國、歐盟、日本雖然都積極推動關鍵礦產戰略，但各自側重點差異較大，對於供應鏈“安全”的理解也因此產生微妙差異。**美國戰略尤其關注對中國的資源依賴可能引發的地緣政治後果，**在當前美國國內的政治環境中，對中國的任何依賴在政治上都會被無限放大。歐盟和日本更關注保持工業競爭力，重要目標是供應鏈多元化，確保價格低廉且持續穩定的原材料供應。澳大利亞、加拿大等資源國家的戰略重點則在於如何從供應鏈新體系中獲取更多資源利益，實現吸引投資、增加就業的長期目標。在綠色產業戰略上，歐盟和美國的跨大西洋聯盟存在顯著競爭關係，拜登政府的《通脹削減法案》對電動汽車產業鏈的本地含量要求、補貼和税收抵免政策，就曾引發歐盟和日韓對不正當競爭的擔憂，為此，歐盟公佈高達2500億歐元的《綠色協議工業計劃》，以回應美國發起的補貼競賽。

**其次，圍繞關鍵礦產的各項舉措，可能不足以為西方國家創造出足夠的供給。**標普公司評估了在《通脹削減法案》的刺激下鋰、鈷、鎳三種礦物的供需動態，情況表明，到2035年，鋰有可能滿足美國的需求，但是鎳和鈷的供應將變得困難。約翰·霍普金斯大學淨零工業政策實驗室一項包含14種關鍵礦物的評估發現，在預設關鍵礦產採礦業長期繁榮、能夠實現增產的前提下，**到2030年，僅靠民主聯盟內部的生產潛力，鈷、石墨、鋰、鎳、銀、碲和錫等金屬將面臨嚴重短缺。**礦產項目從勘探到投產的週期十分漫長，容易因短期的價格波動而停滯，更不用説在許多發達國家還面臨複雜的監管、許可程序和環保主義挑戰。

**最後，替代戰略的經濟效益不高。**西方關鍵礦產聯盟希望儘量降低對中國的依賴，但中國在供應鏈中有着不可替代的特殊位置。作為工業原料的“世界工廠”，中國是礦產資源的最大進口國和消費國，擁有全球最大規模的關鍵礦產精煉加工產能，不僅供給本土，也滿足世界各地的製造業需求；並且，由於在關鍵礦產及綠色技術產品方面的大規模產能帶來價格降低效應，中國在降低全球脱碳成本方面發揮着重要作用，將中國排斥出關鍵礦產供應鏈的代價十分高昂。例如，中國是鎵、鍺、硒、銦等稀散金屬的重要生產國，這些金屬年產量不足千噸，但被廣泛應用於半導體材料和太陽能電池中，部分還是國防工業的必需礦產。然而它們都屬於伴生礦，是中國在大規模生產銅、鋁等基礎工業金屬過程中的副產品，這意味着幾乎沒有經濟上可行的替代戰略。

發展中國家的產業政策同樣制約着關鍵礦產聯盟的成效。非洲、東南亞、拉美都具有豐富的關鍵礦產儲備，當下的關鍵礦產熱潮，為這些經濟相對落後的資源國提供了發展的新砝碼。在關鍵礦產時代，資源民族主義有可能以產業政策的形式重新出現，**但這一次，資源國不再滿足於大宗商品繁榮的短期收益，而是將主要目標定位為提升礦產附加值，**進一步發展礦產開採、加工甚至製造業下游產業能力，從而實現資源型現代化。印度尼西亞最早成功借鎳原礦出口禁令來發展本國鎳加工產業，目前計劃進一步發展電動汽車和電池製造產業。在非洲，津巴布韋和納米比亞相繼禁止未加工的鋰礦出口，以獲得更多工業投資。這些最新變動，意味着對發展中國家的礦產綜合投資成本將大大提高。

儘管存在種種制約，當下關鍵礦產供應鏈變化的影響是深遠的。西方重構供應鏈的努力缺乏平等參與的多邊主義安排，有可能促使關鍵礦產供應鏈分化為互相競爭的兩極循環體系。關鍵礦產的競爭博弈，將倒逼中國重新定位資源戰略的目標和方向，思考如何推動建立更加公正、合理、穩定、普惠的全球資源秩序。