官權與吏權的悄悄分化, 正裸露一個不容忽視的風險?｜文化縱橫_風聞

王泉偉

中國海洋大學國際事務與公共管理學院

【導讀】近年來，山西、安徽、青海等地分批試點人口小縣機構改革，大幅精簡壓縮事業單位機構和人員編制，探索人口與財政供養人員的合理比例與新模式。大量的基層工作者承擔着行政的具體工作與輔助事務，這與古代的“吏”有着異曲同工之處。有官必有吏，如何看待中國的“官吏”人事？二者的區分有何歷史軌跡？

**本文指出，以往研究者多以“治理論”解釋中國的官吏二分體制，但這一思路有其自身困境，有必要從“風險論”視角重新審視。**從政治邏輯出發，作者梳理了兩漢至隋唐時期“官吏分途”現象的演變及其原因，認為：兩漢官吏相通時代，二者並不相同。這一時期的官，利用人事權力構築權力網絡，形成官僚貴族化趨勢。同時，吏則通過制度化渠道成為官，二個羣體有較大交疊。九品官人法與科舉制加劇了這一趨勢，使得官與吏形成一種分明的疊壓結構。官吏分途在唐代定型之後，使得吏這一羣體的職權責利嚴重不匹配，因而帶來嚴重治理問題。

本文認為，官吏分途的制度安排，使得人們對古代中國官僚體制的理性化程度有所懷疑。龐大的胥吏羣體構成整個官僚體系的基礎，但是胥吏人事制度卻沒有得到很好的安排，整個官僚機器如同一座沙中之塔。而這種不合理的根源，在於政治邏輯與治理邏輯的張力始終存在。今天，官僚人事風險已經引起國家層面高度重視。如何在防範官僚人事風險的同時，實現高效治理，是當下與未來需要關注的重大問題。

本文節選自《統治風險與胥吏人事：官吏分途現象形成與持續的政治邏輯分析**********》，原載《社會》2023年第4期。******僅代表作者觀點，供讀者參考。

統治風險與胥吏人事：

官吏分途現象形成與持續的政治邏輯分析

**▍**解釋官吏分途：“治理論”的新嘗試

近年來，中國政治史中的“官吏分途”得到了學術界較多的關注和研究。**“有官必有吏”，古代中國的官僚體系中一直有官與吏的區分。在各個衙門之中，官員一般負責領導與決策，胥吏主要是執行具體公務的行政輔助人員。“官吏分途”可被視為一種特殊的官吏關係，是指官員羣體與胥吏羣體在行政層級、社會地位、道德評價三個主要方面截然兩分，並且越來越判若雲泥。**官吏分途的現象起源於魏晉南北朝，成形於隋唐之際，一直持續至清朝滅亡。若從發端開始計算，至少存在了1600多年；即便從隋唐成形期開始計算，也有1200多年的歷史。考慮到古代中國官僚制帝國也不過兩千多年的歷史，可以説官吏分途現象在相當長的時間段內存在，並對王朝國家的整體治理結構與治理能力產生了深遠影響。

古人的政論以及近現代的史學研究基本都對官吏分途這一制度安排持激烈否定態度。**大約從宋代開始，官吏分途就成為當時的核心政治議題之一。**歷代的諸多政論家，典型的如宋代葉適、明清之際的黃宗羲與顧炎武、清末的郭嵩燾與馮桂芬等，幾乎都眾口一詞地對官吏分途加以批評，認為它造成了嚴重的治理問題。現代史學研究也基本認為官吏分途是一種極不合理的制度安排。由此而來的一個問題就是：這種制度現象為什麼會形成，又為何能夠持續如此長的時間？傳統的研究較多地描述制度的演變過程，對這兩個問題較少探討。近些年，一些學者嘗試從“治理”的邏輯出發，重新審視歷史中的官吏分途現象。為行文方便，本文將這些研究稱為解釋官吏分途現象的“治理論”。“治理論”的主要思路是嘗試從委託—代理困境的角度去理解官吏分途。“治理論”的另一種思路是從行政分工和分層的角度來解釋官吏分途。此外，也有學者從財政角度加以分析，認為官吏分途是一種財政上不得已的安排。

對於官吏分途現象，傳統的觀點大多持否定態度，認為它導致了深重的胥吏之弊，對政治生態產生了嚴重腐蝕。最近出現的“治理論”則嘗試對成説進行重新審視，其中雖不乏精彩的洞見，但是也存在很多難以自圓其説的地方。從治理角度來看官吏分途，這一制度安排的確存在重大缺陷，那麼不妨換一下思路，從政治邏輯而非治理邏輯出發，探尋官吏分途產生與持續的主要原因。

**▍**統治風險視角下的胥吏人事

“治理論”認為官吏分途能夠長期持續，是治理邏輯的產物，其默認的前提是帝國統治者在制度設置過程中會優先考慮治理效率。對於這種默認的前提，以曹正漢為代表的學者曾經針鋒相對地提出了“風險論”的觀點，認為相比於治理效率，規避統治風險是更優先的考慮對象。“風險論”的思路為官吏分途研究提供了兩個重要啓示：（1）官吏分途的制度安排從治理角度看弊端重重卻又能夠長期持續，可能是因為隱藏着政治邏輯上的合理性；（2）官吏分途的制度安排在治理上是沒有效率的，但是在統治上是安全的，換言之，在古代中國的政治框架下，官吏不分途的安排可能會帶來統治風險。

那麼，胥吏人事這種看上去如此“行政性”的安排會關聯何種統治風險呢？目前**“風險論”主要關注兩種統治風險：一是社會風險，它是源於民眾的統治風險，指集權統治有可能遭到民眾抵制**，比如，民眾有可能抗議、爆發騷亂甚至發生大規模叛亂，威脅到政權穩定；二是代理風險，即源於地方官的統治風險，指地方官可能偏離中央政府的控制，甚至反叛中央或謀求割據獨立。也有學者認為這兩者都屬於內部風險，除此之外還應該考慮外部政治風險，如外敵入侵等。官吏分途可能導致的統治風險顯然不在這些範疇之內，我們需要拓寬對“統治風險”的認識，關注一些更加隱蔽和較緩慢發揮作用的官僚人事風險。**官僚人事權力是古代中國皇權統治賴以維繫的重要權力之一，統治者應該牢牢地掌握對官員的任命與獎懲等權力。一旦這一大權旁落，導致皇權之外的力量掌握了至關重要的官員人事權力，會從根本上削弱皇權專制的力量。**這種官僚人事風險可能是以潛流的形態，緩慢地作用於政治過程之中，它的政治危害會在較長的時間內逐漸顯現。但是，這種政治風險又是切實存在的。官僚人事風險本質上屬於“代理風險”，即作為皇權代理人的官僚們部分脱離了皇權的控制而潛藏着政治風險。本文認為，“代理風險”不應該侷限於地方官叛變或獨立的風險，這一理論概念還可以進一步拓展。在中國古代，皇權統治面臨的官僚人事風險最為典型的就是朋黨與官僚貴族化。

官僚體系中的朋黨集團是指官僚依靠各種複雜的個人關係網絡形成的鬆散結合體。朋黨集團的主要目的是“控制中央和地方政權、壟斷仕途、獨佔各項政治經濟權益”。朋黨集團中，不乏相似地位者結成的橫向政治聯盟，但更重要的是縱向的“恩庇侍從網絡”。以一個或數個黨魁為中心，朋黨集團通過控制政權與竊取帝國的人事權力，來為自己廣泛地培植私人黨羽勢力。仕途的交易是朋黨政治的核心內容，壟斷仕途是朋黨集權的主要目的以及進一步謀取利益的重要保障，一個朋黨集團要擴大權勢就必須獲得人事權力來培植黨羽，編織權勢的網絡。而個人攀援某個朋黨集團，主要目的也是獲得庇護和官位上的提升。組建朋黨集團是臣僚竊取君主權勢的重要手段。韓非説“黨與之具，臣之寶也”（《韓非·二柄第七》），官僚一旦結成朋黨就能夠獲得強有力的權勢。反過來，這會給皇權專制帶來巨大威脅，“朋黨比周，相與一口，惑主敗法，以亂士民，使國家危削，主上勞辱，此大罪也”（《韓非·孤憤第十一》）。歷朝歷代的統治者都對朋黨深惡痛絕。

官僚貴族化主要是指出現了一個形同貴族的世襲化官僚羣體，世代壟斷了中高級官僚職位。官僚貴族化非常接近韋伯曾經討論過的官僚組織的“閉鎖化”現象。官僚可能會發展為一個封閉性的“官僚身份團體”，使官職只對特定的身份團體開放。韋伯指出，這種傾向即便在現代官僚制中都“絕非罕見”，更不用説古代的俸祿官吏制度中。中國歷史中比較典型的官僚貴族化時代是東漢末年至中唐這段時期。當時，存在着大量擁有強大勢力的“士族”，他們是與皇權“共天下”的官僚貴族。在鼎盛時期，貴族家庭幾乎壟斷了所有的高官爵位，導致皇權處於空前低落的狀態。

從風險的危害程度來説，上述官僚人事風險不如外部風險、地方官叛亂風險或民眾起義風險那麼直接與深重。**從歷史上看，絕大多數朋黨集團可能不會對皇權產生直接威脅，他們的目的是在既有的權力格局中獲取更多利益。即便是官僚貴族們，也多滿足於“共天下”式的分享特權，而非取代皇權。**但是，這樣的風險又很難置於“治理”的範疇之中去看待，它無疑是高度“政治”的。官僚人事風險或許不會直接危及皇權，但是會損害皇權的統治基礎。皇權應該是至高無上的、獨佔的、絕對的，任何臣僚出於私人目的對人事權力的私下竊取或公開分享都是大逆不道的。尤其是官僚貴族化的局面，使得整個官僚帝國重新滑向了某種貴族體制，極大地削弱了皇權專制的力量。總而言之，官僚構建朋黨集團與貴族化這一類官僚人事風險，在客觀上侵害了皇權獨佔的權力地位，藴藏着皇權衰敗與傾覆的政治風險，是統治者必須要加以防範的。

對官僚人事風險的防範深刻地影響了整個官僚體制的構建，其中就包括胥吏制度。胥吏人事的重要性在於，其本質是如何安排各級政府中的行政輔助人員，而政府中官員與行政輔助人員的上下級關係是建立私人權力網絡的重要渠道。歷史中的朋黨集團與官僚貴族們都在其形成過程中大量利用了這種手段。這裏的主要矛盾在於，治理的有效性與統治的安全難以兼顧。**大規模的官僚帝國要實現有效治理，不得不較大程度地將包括人事權力在內的權力下放至下級政府，尤其是地方政府；但是放權藴含着巨大的政治風險，可能會方便官員結成朋黨與逐漸自我貴族化。**胥吏人事制度的設計便是在這種矛盾中尋求平衡的結果。對統治者來説，如果一定程度的朋黨政治難以避免，那麼至少應該避免出現官僚世襲的嚴重局面，以將官僚人事中的政治風險降到最低。胥吏人事制度的設計應當從這個角度加以理解。

中國古代各個王朝嘗試過不同類型的胥吏人事制度，其中政治上最為危險的組合是“闢署制”。闢署制是“闢”與“署”的結合，並隱含了“舉”的內容。“闢”是指各級政府官員可以自由地選擇屬下的胥吏；“署”是指這些被選擇的胥吏將獲得體制內的身份。單從命名來看，闢署制強調的是胥吏進入政治體制的方式及相應待遇，但是同樣重要的是這些胥吏的出路。闢署制下的胥吏可以進一步晉升，他們的主管官員通常具有向上察舉屬吏為官的制度化權力。闢署制與察舉制往往組合出現，或者説闢署制一定會導向某種形式的察舉制。在闢署制之下，各級政府長官具有自由選拔胥吏與向上舉薦胥吏的巨大權力，這種權力非常容易被濫用以培植私人勢力。闢署制盛行的時期，都不同程度地出現了朋黨化與貴族化的傾向，其中最為典型的就是兩漢。到了東漢時期，長期的闢署制已經造就了一批世代為官的豪門大族，並在魏晉南北朝完全貴族化。隋唐以後，統治者充分意識到了闢署制的風險，極力避免“闢”“署”與“舉”完全結合的情況，以防止胥吏人事制度成為統治安全的漏卮。常見的做法是部分開放地方官“闢”的權力，而嚴格限制其“署”與“舉”的權力。如隋唐以來，地方政府中的胥吏就基本喪失了體制內的身份，這相當於廢除了地方官原來具有的“署”職之權，由此也自然地廢除了地方官向上“舉”胥吏為官的權力。

因為官僚人事風險的存在，看上去不起眼的胥吏人事制度就與帝國的一些根本性政治議題相關聯。官吏分途的形成與持續都與上述官僚人事風險緊密相關。首先，官吏分途的形成是遏制官僚貴族化的直接結果。官****僚貴族化所帶來的社會身份差異是官吏分途形成的主要動力來源，官僚貴族企圖將顯要官職閉鎖化，並據此對原有的官吏格局進行改造。貴族與庶族的區分投射到官制中，最終形成了流內官與胥吏羣體的上下疊壓結構，前者主要由貴族擔任，後者主要由庶族擔任。官吏分途的格局至此基本奠定。其次，統治者對胥吏人事制度中政治風險的戒懼是官吏分途長期持續的主要原因。兩漢闢署制的政治風險被充分認識，統治者開始嚴格防範。隋唐時期通過建立科舉制等措施，有效地打擊了官僚貴族的勢力，但是並沒有因此改變官吏分途的格局，反而將之固定化。宋代以後，官吏分途導致的弊端日益顯現，出現了很多關於胥吏問題的思考。官吏分途下胥吏名實不符、職權責利不統一被認為是吏弊形成的主要根源。改革建議幾乎都指向了重新引入闢署制，以恢復胥吏制度的名實統一。但是，統治者寧願忍受官吏分途帶來的治理困境也不願冒着統治風險恢復闢署制。官吏分途遂一直持續至清末。

本文將以時間為線索展開討論。首先，回到兩漢的官吏相通時期，通過比對官吏不分途時代的官吏關係樣貌，釐清官吏分途現象的本質，回應既有的一些誤解。兩漢的官吏相通並非官吏相同，官與吏之間已經存在着可以辨識的差異。其次，探討官吏分途產生的過程。官吏分途的產生是東漢以來官僚貴族化的結果，政治因素在其中起到了主導作用。這一格局在魏晉南北朝時期趨於穩固，於隋唐時期正式定形。最後，探討官吏分途得以延續的原因。通過檢視宋代以來關於胥吏制度的相關政論可以發現，出於對官僚人事中統治風險的戒懼，統治者寧願忍受官吏分途所帶來的行政惡果，也不願意進行必要的改革。

**▍**官吏不相同：重新審視兩漢官吏相通時代

要釐清官吏分途，需要先明確官吏不分途是何種狀態，這就需要回到兩漢時期。兩漢時期被認為是官吏相通的時代。首先，官吏都被納入一個整體的秩祿序列中，皆屬於體制內的成員。如《漢書·百官公卿表》記載：“吏員自佐史（通“吏”）至丞相，十三萬二百八十五人。”廣義上上至丞相下至底層佐吏在內的全部人都可以稱為“吏”。更重要的是，**兩漢時期官吏兩個羣體存在着高度交疊，很大一部分官員都有過當吏的經歷，並不以充吏為恥。下層胥吏擁有制度化的進入中上層的****機會。**兩漢官員的典型職業生涯是先在各級衙門當吏，然後通過察舉等渠道成為官，再一步步地晉升。由胥吏當到三公、位極人臣的例子並不少見。

但是，官吏相通不等於官吏相同。兩漢時期官與吏之間同樣存在較為明確的區別。有學者指出，儘管秦漢官與吏的劃分不像後世那樣清晰，制度規定上也不那麼具體，但二者已有了一定的區分。在權力來源、官秩劃分、仕進制度三個方面都可以看到較為明顯的官吏分別。首先是權力來源。周代的官僚體制下有“命卿”的概念，周天子的直屬臣子為“王臣”，屬於命卿；“府史（通‘吏’）胥徒”等人不是命卿，“非王臣”，屬於王臣之臣，頗類似於西歐封建制下“我封臣的封臣不是我的封臣”的現象。秦漢也延續了這一概念，將體制內成員分為命卿與非命卿。以漢代的郡縣為例，有所謂“長吏”，即郡縣長官與丞、尉等副職，由中央任命，屬於命卿；有所謂“少吏”，即其下的胥吏，他們皆由郡縣長吏於當地自行選擇，不屬於命卿。長吏與少吏基本就是“官”與“吏”的差別。官的權力來源於君，吏的權力則來源於官。胥吏會將自己的長官視為“君”，彼此的君臣關係可以持續終身。其次，官吏的不同也明顯地體現在官秩上。秦漢時二百石似乎是官與吏的分界線。各級衙門的長吏秩祿沒有低於二百石的，而少吏秩祿沒有高於二百石的。在百石小吏和二百石以上俸祿的官員之間，橫有一道“二百石關口”。最後，官吏區分也可以從仕進制度中看出。漢代實行察舉制度，胥吏可以被州郡推選為秀才、孝廉，是入仕為官的主要途徑。這一制度一直被用來論證官吏相通，但同時也可以看到官與吏的身份差異，察舉的過程正是一個身份轉變的過程，即從官員之臣到皇帝之臣的轉變。總之，秦漢時期官吏相通，也明顯地官吏有別。官與吏之間連續性的仕途呈現一種被“攔腰斬斷”的現象，呈現了階段性和層次性。

從治理邏輯的角度來看，兩漢的胥吏人事制度，尤其是地方層面的實踐具有相當程度的合理性，非常符合周雪光所闡釋的“帝國的邏輯”理論。作為一個廣土眾民的大帝國，漢朝需要權衡中央權威與地方治理效率之間的矛盾，在人事上的制度安排就是中央委任地方官員與地方官員自主選拔吏的有機結合。自上而下所有的“官”都由中央統一任命，以此體現中央的統一權威。現代中國在人事上實行“下管一級”的做法，以此來對比漢代就是“下管到底”，縣級政府的正副長官都直接由中央任命。這些被中央任命的官員都是“流官”，隨時接受中央的考核獎懲與調換任命，而且依循“迴避”制度通常只能在家鄉之外異地任職。另一方面，胥吏的人事權完全委任給各級政府，實行全面的闢署制。中央委任的郡縣官員可以自主地選擇政府中所有的胥吏，還明確規定胥吏必須從當地人中選擇。通過下放闢署權力和廣泛任用當地人，中央政府派遣的異地流官們能夠吸納當地精英進入政府，以有效地治理地方。周雪光認為，官吏分途這一制度安排的優點在於，“集郡縣統領之權於中央，而將實際治理之權下沉至基層”，“從而降低帝國官僚體制人事管理的成本”，這恰恰可以非常貼切地解釋兩漢官吏相通格局之下的制度安排。兩漢時期的胥吏制度説明，“中央管官、地方管吏”的制度安排與將胥吏納入體制內並不矛盾，官吏不分途同樣有辦法平衡中央權威與地方治理效率之間的矛盾。由此可以確信，帝國的邏輯並非官吏分途的主要動力來源。兩漢的事實説明，帝國的邏輯會導致官吏分別，但不必然導向官吏分途。

兩漢吏制因其內在治理邏輯上的合理性一直為後世所稱道，但是其中也存在着致命的缺陷。各級政府官員的人事自主權過大，難以避免“選署不公”的情況。身居高位者或憑藉權勢、或憑藉關係，能夠讓地方官推舉自己的子弟充吏、察舉，進而“一人得道，雞犬升天”，形成一些能夠世代擔任官職的“官族”。史書中類似的記載並不少見。另一方面，地方上的權勢家族（所謂“豪強”）佔有大量土地，豢養着半軍事化的武裝橫行鄉里，他們積極地通過諸多手段使其子弟充當郡吏和接受察舉，而地方官為了施政的順利多選擇與之進行合作。還有一些所謂的“學門”，即世代學習法律或者儒術的士大夫家族，因為其子弟的優秀文化素養而不斷被闢署和察舉。到了東漢後期，三者開始出現融合的趨勢，很多大姓豪強憑藉優越的經濟條件，供子弟學習經術而成為“學門”，並憑藉知識優勢和關係網絡出仕州郡朝廷而成為官族，“豪強、學門和官族三者的互動逐漸依族姓而形成閉鎖的循環”。最終的結果是形成了一些世代為官的大家族，典型的如東漢末年號稱“四世三公”的汝南袁氏、弘農楊氏等。因為這些家族帶有明顯的士大夫色彩，所以也被稱為“士族”，以和單純依賴武力的豪族相區別。

**官員依靠巨大的人事權力來構建自己的權力網絡，形成大大小小的朋黨集團，又利用這些權力網絡來照顧親族子弟，導致官位的世襲，形成大大小小的官僚貴族。**官僚貴族化在兩漢的胥吏人事制度下成為一個自然的趨勢。官僚貴族化的格局一旦形成，又反過來徹底破壞了兩漢官吏相通的制度安排。

**▍**官吏分途的形成：官僚貴族化與官吏疊壓結構的建立

兩漢的官吏相通不但意味着吏有制度化的渠道升遷為官，更重要的在於當官人羣與充吏人羣之間具有很大的交疊。大部分的官———包括很大一部分中高級官員———都有早年擔任胥吏的經歷。人羣的區隔是官吏分途的核心，從邏輯上來講，首先，當官的羣體與充吏的羣體出現明顯的區隔，繼而才能夠在行政等級、社會身份與道德評價等方面呈現不同。官吏分途之後當官羣體與充吏羣體開始截然兩分，極少交疊。胥吏不再是官員的主要來源，而絕大部分官員不再有擔任胥吏的經歷。官員通過充吏之外的渠道———中古時代是九品官人法，隋唐之後是科舉制———直接進入仕途。由此，官吏之間形成了一種分明的疊壓結構。

從官吏相通到官吏分途，制度變遷的動力來源是東漢以來的官僚貴族化趨勢。官僚貴族化趨勢肇始於東漢後期，成熟於魏晉南北朝，並延續至隋唐時期。官僚貴族化的制度根源在於兩漢人事制度內在的缺陷，導致皇權被削弱。秦漢時期一度較為理性化的官僚體制受到了人格化關係網絡的侵蝕，出現了向貴族制的嚴重退化。官僚貴族產生之後，又能夠通過察舉制以及九品官人法實現不斷的自我繁衍，從而累代佔據着權力位置。原本由皇權獨佔的人事權力在很大程度上被官僚貴族私有化了。皇權在這一時期處於低谷狀態，東晉時期曾一度出現“王與馬，共天下”的局面。帝國官僚人事中藴含的統治風險在這一時期得到了最充分的展現。強大的官僚貴族勢力也影響到正式政治制度的構建，改變了原有的官吏格局。

九品官人法的創立是官吏關係演變中的一個重要環節。魏晉時期設立的九品官人法本意是想破除這種官僚貴族化的局面，但事與願違，在士族大勢已成的情況下，九品官人法又成為士族世襲的有利工具。九品官人法以個人的能力與品德來定高低不同的“鄉品”，個人由此獲得任官資格，然後上報中央獲得實際的“官品”和職位。但是在實踐中，區分鄉品高低的主要不是個人才德，而是出身門第。所謂“上品無寒門，下品無勢族”，九品官人法很輕易地就被改造為官僚貴族再生產的人事制度，反而強化了原有的官僚貴族化趨勢，逐漸形成了“士族”與“庶族”兩大羣體。九品官人法的另一個深遠影響是打通了不經充吏直接入仕的渠道。在這一制度下，入仕的資格取決於中正定下的鄉品等級，充吏與基層工作經歷都不再是必需條件。大量壟斷上品評價的士族子弟直接獲得出仕為官的資格，更不屑於去充當胥吏。只有那些無法直接通過九品官人法獲得出仕機會的庶族才會將胥吏作為仕途的起點。由此產生了影響深遠的階層區隔。

官僚貴族化以及由此產生的士庶隔離在制度史上產生了深遠影響。士庶隔離的社會結構導致了官制的重構。一開始，原來連續的官職序列尚得以保留，但產生了流品分化的現象。官職依據一些默認的習慣被分為“清官”與“濁官”，分別由士族與庶族擔任。士族壟斷了“清官”以及各種中高級職位，庶人只能擔任“濁官”和較低的職位。經過南北朝後期的改革，流品分化的安排逐漸制度化。正式的官僚體制進行了適應貴族化社會的改變。整個官僚機構也按照士庶隔離的格局進行了“流內”與“流外”的重新劃分。原來的中高級官階被重新分為流內官十八班，主要由士族充任；原來的大量低級官階被重新分為流外七班和六品勳位官，合稱“流外勳品”，主要由庶族擔任。“胥吏”作為一個政治概念正是在此時出現，成為“流外勳品”人員的別稱。官與吏在正式行政層級上有了更為明確的劃分，更重要的是官與吏的來源人羣從此變得截然兩分。兩漢時期充吏與當官的人羣大量重疊，兩者的主體基本是同一批人。此時則形成了士族當官、庶族充吏的新格局。在新的格局下，士族可以通過九品官人法直接獲得官職，不再需要經過充吏的步驟；庶族通過充吏雖然也可以獲得一些進身之階，進入官員的序列，但是已經不再構成官員的主流，也難以獲得中高級職位。隨後的歷史發展證明，階層的區隔具有決定性的意義。**唐宋之後，即便官僚貴族化現象不再存在，官與吏來源人羣不同、交疊程度很低的特徵依然延續了下來，成為官吏分途現象的主要特徵之一。正是在這一時期，對官吏兩個羣體的道德評價也開始分途。**士族官僚對充當胥吏的庶族羣體在道德上百般歧視。兩者的關係被類比為古代的“君子”與“小人”，士族貴族自視為道德高尚的君子，而將胥吏貶低為道德低下的小人。至此，官吏分途所內含的行政等級、社會身份、道德評價這三個層面的分途基本定形。可以看到，官僚貴族化造成的社會等級差異是整個制度變遷的核心動力，官與吏的分途是當時士庶社會分層在官僚制度中的反映。

隋唐時期的統治者通過引入科舉制等改革試圖改變官僚貴族化的格局，然而這些改革並沒有改變官吏分途的局面，反而將魏晉南北朝以來形成的官吏分途格局固定化。隋唐時期有兩個非常重要的人事制度改革，一是用科舉制替代了九品官人法。陳寅恪指出，建立科舉制的主要目的是打破官僚貴族化的局面。察舉制以及九品官人法依賴舉薦，是世代居於高位的士族得以再生產的主要制度手段。科舉制通過公平的考試選拔官員，並逐漸面向整個士大夫羣體，從而打破世家大族對官員職位的長期壟斷。隋唐統治者堅定地推行科舉制度，逐步瓦解了舊有的官僚貴族秩序。但從九品官人法到科舉制的轉變並沒有衝擊已經形成的官吏分途格局。在科舉制下，科舉成績取代了立足於家族門第的九品評價，成為主要的任官資格，但已經形成的官吏分途格局則原封不動地保留了下來。士大夫依然不需要經過充吏的環節就可以由科舉渠道獲得流內官職，從而保持着與胥吏羣體的區隔。胥吏們被保留了一定的“流轉”機會，少數人有機會獲得流內的官職，但大多隻能充任末流小僚，在整個官員羣體中處於邊緣位置。絕大多數中高級官員沒有擔任胥吏的經歷。官吏分途產生於九品官人法時期，卻也能夠與科舉制契合無間。唐宋以後，伴隨着科舉制的長期持續，官吏分途的制度安排也延續了下來，官員與胥吏的差距甚至進一步拉大。

隋唐時期另一個重要的制度變化是“廢鄉官”，這是與科舉制度相配套的一個制度變化，主要針對的是地方政府自闢僚屬的行為。魏晉南北朝時期，部分無法在中央層面顯達的大家族通過繼續佔據地方州、郡的僚屬職位艱難維持家族地位，以待時機。北方漢人大族大都依靠這樣的方式撐過了魏晉南北朝的大亂世。所謂“廢鄉官”，是先將地方政府中由長官自行辟召的僚屬胥吏轉為沒有實職的“鄉官”，而後再予以廢除，實質就是廢除地方政府的闢署制。這一改革的目的是從根本上斬斷貴族再生產的可能性。宮崎市定指出了這一改革的極端重要性：

在以往的貴族制度裏，正是這個州郡僚屬的辟召制度被貴族恃為牙城。特別是州官（筆者注：指州的僚屬官員，州的長官為中央任命的“刺史”）被一流貴族所壟斷，他們為當地土著勢力，所以比中央任命的刺史更加尊貴。如果中央不優待貴族，他們就不會勉強出仕，而滿足於擔任州官，培育實力。在此期間，如果時機來臨，朝廷重用貴族，他們便會接受禮遇出山。華北的貴族就是以此戰術應對五胡十六國直至北魏的亂局，忍耐艱難，維持貴族的特權。然而，隋文帝為了有效地統治新領地，首先就必須整治盤踞在州郡的貴族勢力，徹底廢除貴族賴以為最後牙城的州郡僚屬辟召制度。不用説，廢除辟召制度意味着不用當地人，因此，貴族以後就不可能在當地擔任僚屬了。

宮崎市定的這段話可謂一針見血地道出了隋朝廢鄉官改革的深層政治邏輯。不過最後“不用當地人”的論述仍有待商榷。隋朝廢除了地方政府的闢署權力，“海內一命之官，並出於朝廷，州郡無復有闢署之事”，將任命僚屬的人事權力徹底收歸中央。但是，全國各個地方政府的僚屬人數眾多，中央勢必沒有能力一一進行選拔，最終能夠覆蓋的只有少數幾個高級職位。因此，最後的結果就是將“體制”的範疇極大縮小，將原來屬於體制內的大量胥吏踢到體制外。原來官與吏處在一個連續的秩祿序列中，魏晉南北朝時期開始區分流內與流外，胥吏整體淪落為流外。而經過隋唐時期的改革，雖然也保留了“流外”的序列，但是流外所包含的只有少數高級吏員。中低級的大量吏以及基本整個胥羣體，都被排除在外了。地方政府事實上依然大量招募“本地人”作為行政輔助人員，但是這些人中的大部分連“流外”的身份都難以獲得，不再被“體制”所涵蓋，逐漸淪為類似徭役的存在，所謂“在官之庶民”，開啓了“吏役合流”的趨勢。

官吏分途直接肇因於漢末以來的官僚貴族化形勢，而歷史的弔詭之處在於，隋唐以來遏制官僚貴族化的諸多措施，如興科舉、廢闢署等，反而讓官吏分途的格局進一步固化，並延續至明清時期。官吏分途以及隨後的吏役合流使官與吏兩個羣體越來越分隔，越來越判若雲泥。然而，無論歷代的統治者與官僚士大夫怎樣打壓與貶低胥吏，胥吏羣體事實上構成了整個官僚機器的基石。他們作為行政專員在保持體制的穩定延續方面發揮了重要作用。“有官必有吏”是一個難以改變的客觀事實，胥吏的不可或缺與他們的低下地位嚴重不匹配。這種嚴重的不匹配成為官吏分途時代胥吏之弊深重的根本原因。

**▍**官吏分途的持續：弊端的極化與改革的困境

官吏分途在唐代定形之後，除了金、元等少數朝代，一直持續至清朝。官吏分途使得胥吏羣體的職權責利嚴重不相匹配，導致了極為嚴重的治理問題，關於“吏弊”的討論在宋代之後不絕於書，成為政治生活中一個不容忽視的重要議題。但是，各朝代在一千多年的時間內卻沒有進行任何實質性的改革。從一些政治實踐與相關制度設置中，我們可以看到，皇權統治者規避官僚人事中的統治風險正是問題的核心所在。

胥吏的名實不符被認為是造成吏弊的主要原因。所謂的**“名”，是指在官方制度設計中數以萬計的胥吏無法如他們漢代的前輩那樣獲得體制內身份，而是逐漸淪為類似強制勞動者（“役”）的存在**。其中，身為“胥”的衙役地位最為低下。這些承擔了類似今天警察、法醫、收税員等工作的羣體，在明清時期的法律地位竟等同於“賤民”，是政治上的“負權利”者。同時，胥吏們在社會與政治生活中飽受污名化與歧視，被視為一羣“心術已壞”的“小人”。但是，在客觀上，整個帝國政治體系的運轉又離不開胥吏羣體發揮的基礎性作用。胥吏羣體承擔着帝國的日常行政管理工作，構成了整個國家機器的基石，為統治的穩定與持續發揮了重大作用。這是官吏分途下胥吏發揮的“實”質作用。在名實如此割裂的情況下，胥吏制度已經完全背離了官僚制的理性原則，很難想象會有運轉良好的可能性。尤其是考慮到胥吏掌握着具有“合法傷害權”的公共權力，這種名實不符的局面造成了“行政外包”的糟糕組合形式。胥吏“居無廩祿、進無榮望”，缺乏有效的激勵與控制機制，其主要的職業目標就是利用手中的權力獲取經濟上的利益。

官吏分途導致的另一個非預期後果就是胥吏的世襲化。隋唐以後廢除了各級官員自主闢署的權限，中央又不可能為各級政府一一配備屬員，只能對少數高級的屬吏職位稍加管控，至於其他部分就乾脆放手。這裏留下了巨大的人事權力真空，最後落入了非官方的勢力手中。廣大的胥吏羣體被分為“經制吏”與“額外吏”兩類：經制吏是國家規定了具體名額，並且稍有一些審批與控制程序的胥吏，一般只限於最高層的一些吏員；額外吏則是指在此之外增加的胥吏們，其人事一般都被發包給了胥吏自己。以明清時期為例，一個轄管十萬人的縣級政府，官方經制吏只有數十人，但實際上至少需要數百名大大小小的胥吏才能保持政府的運轉。這些額外的胥吏人事大多按照一些官方所不載但又基本默認的規則來安排，其主動權掌握在胥吏羣體自己手中。長期盤踞、掌握了一定行政權力的胥吏職位是有利可圖的，胥吏們用各種辦法將其職位傳遞給自己的子侄與徒弟。南宋時就已經出現了“吏有封建”的局面，此後明清時期也不斷出現類似的情形。最為誇張的情況可能發生在明朝。明代後期中央各部門胥吏職位竟然被紹興人這一地緣羣體高度壟斷，以致“一入衙門，前後左右皆紹興人”。在明清時期，胥吏職位甚至已經成為某種“產權”，以“頂首銀”的形式明碼標價，可以進行公開的買賣。胥吏的世襲化乃至產權化，使官方對胥吏的控制更為艱難，加劇了吏弊問題。

官吏分途的負面後果在宋代以來變得越來越明顯，胥吏之弊的討論不絕於書，成為政治中的核心議題之一。在歷代關於胥吏問題的思考中，存在兩個較大的共識：一是必須改變胥吏名實不符的問題，將他們重新納入體制內，並給予相應的待遇和晉升機會；二是要解決地方政府中的胥吏問題———他們構成整個胥吏羣體的絕大部分，就必須將人事權力適當下放至各級地方政府。人事制度必須進行一些根本性的改革：改變科舉選官一家獨大的局面，重新引入兩漢的闢署制。在明清時期，黃宗羲、顧炎武、馮桂芬等人對胥吏問題進行了系統的思考，都開出了類似的藥方：

六部院寺之吏，請以進士之觀政者為之，次及任子，次及國學之應仕者；滿調則出官州縣，或歷部院屬官，不能者落職。郡縣之吏，各設六曹，請以弟子員之當廩食者充之；滿調則升之國學，或即補六部院寺之吏，不能者終身不聽出仕。郡之經歷、照磨、知事，縣之丞、簿、典史，悉行汰去。行省之法，一如郡縣。（黃宗羲，1985:42-43)

令以下設一丞，吏部選授。丞任九年以上得補令。丞以下曰簿、曰尉、曰博士、曰驛丞、曰司倉、曰遊徼、曰嗇夫之屬，備設之，毋裁。其人聽令自擇，報名於吏部；簿以下得用本邑人為之……取士之制，其薦之也，略用古人鄉舉裏選之意；其試之也，略用唐人身言書判之法。縣舉賢能之士，間歲一人試於部。（顧炎武，2008:16-17)

既不能不用之（筆者注：指胥吏），即宜有以尊之……名之曰幕職，略仿唐制，與以入仕之途，不得以遊閒之人為之。由郡縣學山長擇諸生中有才有行而文學中平，歷三試不中式者，送郡縣充選，兼準應試。九年無過，敍丞簿官候選，始脱試籍。丞倅佐貳等官，於郡縣分聘一人，大吏及部院皆由郡縣擇其尤上之。……此幕職一途，與科目、薦舉二途並用，惟不得入翰林及為大學士，稍示區別，其餘遷擢無稍軒輊。又薦舉可不由諸生，而幕職不得不由諸生。（馮桂芬，1994:19-20)

黃宗羲和馮桂芬的討論直接針對胥吏，顧炎武的討論立足於完善地方政府體制，兼及胥吏問題，他們都認識到胥吏問題與人事制度之間不可分割的聯繫。顧炎武的方案是由基層官員自行選拔當地人擔任胥吏，同時給予胥吏體制內身份（“報名於吏部”）並允許向上推舉，幾乎就是兩漢闢署—察舉制的翻版。黃宗羲與馮桂芬的方案都考慮了與科舉制的結合，傾向於在低級科舉功名者即生員中選擇胥吏並給予其身份與晉升渠道，將闢署—察舉作為科舉之外另一條主要入仕渠道。綜合來看，這些針對官吏分途制度的改革方案最終都指向了不同程度上恢復闢署制，絕不是一個巧合。在中國這樣一個廣土眾民的龐大國家，如果要構建一個相對名實相符的胥吏制度，必然要將一定的人事權力下放到各級政府，允許各級政府選拔具有體制內身份的行政輔助人員。只有如此才能使胥吏在職權責利上重新達到均衡，改變官吏分途下胥吏人事極不合理的情況。

然而，黃宗羲等人所倡導的改革並沒有實現。他們的討論都有意無意地迴避了闢署制的負面影響，忽視了其改革****方案中所藴含的統治風險。闢署制在兩漢時期已經顯露了它的弊端：無法阻止私人關係網絡對帝國人事制度的侵害，不可避免地導致官僚朋黨化與貴族化等問題。唐以來的歷代統治者都充分認識到闢署制所藴含的政治風險，嚴格防範地方官員獲得闢、署、舉結合的完整人事權力。歷代都有不同的做法，唐代中前期以及宋代統治者對地方政府的闢署權限都進行了嚴格的限制，明朝則乾脆杜絕了一切地方官員的闢署權限。清朝允許官員自由聘用平民身份的幕友，以類似家庭教師的身份實際參與政務，但是嚴格限制官員舉薦自己的幕友為官，有“闢”而無“署”“舉”，並不時對敢於挑戰這一規定（如試圖舉薦自己幕友為官）的高級地方官員施以重罰。歷史事實表明，歷代統治者的警覺是很有道理的。自唐以來，闢署制的負面結果有兩個非常典型的例子，即中唐以後的藩鎮與清末的地方督撫。兩者都在特定的戰爭背景下導致地方政府———主要是高級地方政府———重新獲得了較為完整的闢署權力，從而能夠利用拔擢與推舉人才的制度化權力構築強大的勢力網絡。中唐以後被藩鎮闢署與薦舉成為仕途的清華之路，為藩鎮長官構築朋黨勢力提供了制度化的渠道，唐後期“牛李黨爭”中的兩黨都大量地使用闢署權來培植黨羽。晚清督撫坐大是另一個關於闢署權藴含政治風險的鮮活案例。在太平天國戰爭中，清廷不得不將曾經嚴格控制的督撫闢署之權下放。曾國藩、李鴻章等人利用這一權限，大量闢用平民與低級官吏進入自己的幕府，並以軍功為名保舉其幕府成員進入仕途。幕府闢署—保舉成為晚清一條重要的入仕渠道。曾國藩等人也憑藉這種制度化的人事權力建立起了強大的權力網絡。即使戰爭結束之後，這種權力依然保留了下來，後來者張之洞、袁世凱（袁本人即是靠此進入官場的）等人有樣學樣，通過自由的人事權力培植勢力。可以説，晚清督撫權勢的人事基礎就是完整的闢署權力。在中唐與晚清的這兩個案例中，都出現了內輕外重與皇權低落的情況，強大的地方實力派相當程度地威脅到了皇權的統治。在這兩個案例中，我們都看到了皇權在被迫無奈的情況下對地方下放了完整的闢署權力。而一旦下放了這一權力，不但已經坐大的地方軍事勢力可以藉此自我強化，甚至完全沒有根基的後來者，如出身文官的牛李黨人以及晚清出身文官的後起者張之洞等人，也可以構築起強大的朋黨集團。這從側面證明皇權對闢署制的恐懼絕非杞人憂天。除非迫不得已，統治者絕不願意讓渡完整的闢署權力。

綜上所述，本文認為，對闢署制內含的統治風險的恐懼是官吏分途長期存在的主要原因。隋唐以後的統治者面臨一個在當時的政治情境下難以解決的兩難困境：繼續壓抑闢署制、保持官吏分途的格局雖然在政治上比較安全，但是必須承受嚴重的胥吏之弊；恢復闢署制使胥吏制度更為合理可以提升治理效率，但是不可避免會出現人事上的巨大統治風險。最終，統治者對統治安全的考慮勝過了行政效率，使得官吏分途的制度安排一直持續，直到近代。

**▍**結論和討論

古代中國的官僚體制公認地極為早熟，但是官吏分途的制度安排也讓我們重新思考古代中國官僚體制在表相之下的真實面目：它真正的理性化程度是可疑的。“有官必有吏”，龐大的胥吏羣體構成了整個官僚體系的基礎，但是在漫長的王朝時代，胥吏人事制度卻始終得不到很好的安排。尤其是隋唐以來的官吏分途制度，從治理邏輯來看極為不合理，使整個官僚機器都建立在虛弱的基礎之上，成為一座沙中之塔。

在這種不合理的背後，政治邏輯與治理邏輯的張力是主要影響因素。官吏分途的歷史揭示了傳統中國人事制度設計中的複雜面向。朋黨化與官僚貴族化等官僚人事風險與行政上的治理效率之間形成了持久張力，深刻地影響了胥吏人事制度的設計。通觀胥吏人事制度的發展史，它也面臨着類似“一統就死、一放就亂”的矛盾。由於帝國規模龐大，從有效治理的角度出發，闢署制是較為合理的胥吏人事****制度，可以有效平衡權威統治與有效治理的矛盾。但是，這樣的“放”又意味着將大量的人事自由裁量權力委託給各級官員，給了他們締造朋黨與實現貴族化的制度性權力空間，最終對皇權統治產生威脅。歷史充分證明這種風險絕非杞人憂天。另一方面，為了應對這種統治風險，隋唐以後的王朝基本廢除了闢署制度，將人事權力高度集中，並形成了官吏分途的格局。但是這種“統”又走向了另外一個極端。在這種制度安排下，胥吏人事制度失去了合理設計的可能性，職權責利處於極度不匹配的狀態，導致了嚴重的治理危機，使得整個帝國的統治大廈都建立在虛弱的地基之上。在古代的情境下，這幾乎是一個無解的難題。而隋唐以降的統治者寧願承受治理上的低效，選擇維持官吏分途的格局，也不願承擔闢署制可能帶來的統治風險。從這個角度來看，官吏分途的發展歷程更加支持“風險論”。

官吏分途的歷史走向提醒我們關注中國古代官僚帝國所面臨的官僚制退化乃至徹底“閉鎖化”的風險。當較為基層的胥吏制度基本能夠實現職權責利的合理化時，中高層的官員們不可避免地出現了各種閉鎖化的現象，導致整個官僚體制的退化，恢復至某種貴族制度。兩漢至中唐的歷史就生動地揭示了這一過程。反過來，當中高層的官員們在科舉制、廢闢署等改革之後基本打破了閉鎖化，趨向較為合理的狀態時，基層的胥吏制度又走向了普遍的世襲化。這好像是一個人蓋了一牀不夠大的被子，蓋住頭就露出腳，蓋住腳則露出頭，在當時的政治框架下似乎找不到一個能夠兩全的方法。古代中國的統治者們選擇了犧牲胥吏人事制度的合理性，優先堵住中高級官員人事權力集中的嚴重統治風險。

最後，本文簡單地比較一下古代的官吏分別與現代的層級分流。周雪光認為，當前中國的“層級分流”安排與古代的官吏格局具有一定可比性。筆者也基本同意這一觀點，官僚數量的極大膨脹是層級分流格局形成的主要因素。中國古代官員數量大多在數萬的規模，而胥吏數量大約保持在幾十萬人的規模，中央人事機構勉強可以下管到縣一級的官員人事，而將胥吏人事以不同形式委託給各級官員。全體官僚隊伍只有官與吏的大致區分。現代中國的公務員隊伍在百萬人的數量級上，如果算上事業單位等更是在千萬人的數量級上，中央人事部門無論如何不可能如古代一樣將縣級以上的所有“官”都納入管理範圍，只能採用下管一級與層級分流的方式來應對規模之累。於是就形成了以“官吏相對譜系”為特點的層級分流模式：如果着眼於官僚體制的某一層級，從下級官員的角度來看，上級領導都是“流動的官”；而對上級官員來説，下級官員又是“固守的吏”，即他們的職業生涯侷限於所在的行政區域之內。因此，官與吏的角色隨着官僚體制不同層級的變化而轉化，某一層級的“官”相對於更上一層級則有着“吏”的特徵屬性，反之亦然。在整個官僚機器中，每個層級都有類似於官吏區分的制度安排。

周雪光指出，因為內在邏輯的相似性，古代胥吏制度所內含的治理問題同樣也會在層級分流的格局中出現，而且其中的委託代理困境可能進一步加劇。本文則主要指出官吏關係中藴含的統治風險問題，同樣也可以看到層級分流格局中存在着尚較少為人談及的官僚人事風險。從“名實相符”的角度來看，現有的層級分流格局類似於兩漢的官吏相通。雖然從流通性來看，各級政府的辦事員帶有“胥吏”的特徵，但他們都是“體制內”的成員，具有理論上與事實上晉升至高層職務的渠道。層級分流格局下，下管一級的人事安排在性質上類似於闢署制，每一層級的領導官員對屬員都具有較大的人事權力，因此也可以預見將產生類似兩漢時期的那種官僚人事風險。各級官員濫用和竊取國家人事權力以結黨營私乃至代際傳遞職位，進而造成不容忽視的統治風險。

結合我國當前的現實情境來看，黨的十八大以來披露的腐敗案件中不乏結黨營私、拉幫結派的現象，黨的十九大報告中也明確提到了“堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化”等內容。一些研究者早已發現在基層政府中出現了官員家族化的苗頭。2022年中央一號文件明確指出，“防範家族宗族勢力對農村基層政權的侵蝕和影響”。近年來一些社會熱點新聞也不時揭露國企和事業單位等領域的家族化傳承現象。種種跡象表明，類似朋黨化與世襲化的官僚人事風險依然是當下面臨的治理難題。不過，從另一個角度來看，中央政策文件多次談及官僚人事風險，也表明這一現象已經引起了國家層面的重視。事實上，進入21世紀以來，無論是國家層面還是社會層面，對於此種政治風險都有了越來越清醒的認識，並且在相關的體制機制與政策方面加強了建設。比如公務員和事業單位選拔過程中都強化了親屬迴避規定，有關部門對已經存在的世襲化現象也進行過公開的批評與整治；再比如黨的十八大以來的從嚴治黨舉措也對幹部組織人事制度加以優化，並且通過更為嚴格的紀檢監察來糾正違法亂紀行為，有效地遏制了任人惟私的現象。官僚人事風險是需要認真對待和有效防範的重要統治風險，也是我國國家治理領域的一個持久性課題。這或許是古代胥吏人事研究對於現實的啓發意義所在**。**