兩場熱戰騎虎難下, 美國兵工廠遭遇嚴重產能危機?｜文化縱橫_風聞

任慈

廈門大學歷史與文化遺產學院、美國史研究所

【導讀】據媒體報道，2023年11月2日美國眾議院通過向以色列提供援助的法案，將為以色列提供數十億美元資金採購“鐵穹”等武器裝備。新一輪巴以衝突爆發以來，美國不僅向以色列提供武器，還加強了在中東的軍事存在，同時仍為烏克蘭提供援助。然而，美國的軍火庫能支撐多方軍需嗎？當前美國軍工生產和供應能力的現狀如何？

本文指出，歐美軍工業正面臨嚴重的產能危機，其國防工業基礎大有缺陷，武器供應能力增長緩慢。以美國為首的西方國家將俄烏戰爭作為校驗武器性能和軍工產能的“試驗場”，藉機革新武器生產模式、重振“民主兵工廠”，但卻遭遇挑戰——軍事援烏幾乎耗盡美國某些類型的武器系統和彈藥庫存，歐洲的軍備有限問題則更突出；私營化的軍事承包制度、軍工企業招工難等問題進一步加劇歐美軍火供應困難。

如今，歐美國家正促進國內增產和加強國際合作，採取聯動發展再工業化和增加軍工產能、重拾“學徒制”、構建援烏聯盟等策略，來應對軍備危機。但在作者看來，西方國家的國防軍工問題與社會發展肌理密切相關，傳統應對方法已無法適應美國對歐洲和亞太的戰略需要。美國長期存續的軍事承包制若不有效變革，私人企業力量將難以真正發揮作用，軍工生產的多元化也會變成空談。

本文原載《文化縱橫》2023年第5期，原題為《重振“民主兵工廠”？——歐美軍工業產能危機及其應對》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

重振“民主兵工廠”？

——歐美軍工業產能危機及其應對

俄烏戰爭是“二戰”後歐洲最大的地緣政治危機，更是一場影響全球秩序的戰爭。然而，與其説它是烏克蘭與俄羅斯之間的戰爭，倒不如説是一場美國領導下的代理人戰爭，是美國及西方集團與俄羅斯的比拼和較量。一年多來，俄烏戰爭過程跌宕起伏，從“特別軍事行動”演變為一場曠日持久的消耗戰。歐美國家的軍火生產和供應能力成為影響戰爭結果的“第二陣線”。為此，**以美國為首的西方國家將俄烏戰爭作為驗校武器性能和軍工產能的“實驗場”，並藉此契機革新武器生產模式、推動重振軍工和製造業，從而為應對戰爭持久化以及亞太地區的地緣戰略風險做好準備。**但從現實來看，這一過程面臨重重困難與挑戰，重振“民主兵工廠”無法一蹴而就，也非一日之功。

**▍**俄烏戰爭與歐美軍工業產能危機

**美國長期自詡為“民主兵工廠”，是西方軍事援烏中的絕對主力。**根據美國國防部公開信息統計，2021年8月~2023年7月末，美國已43次授權從國防部庫存中為烏克蘭提供軍事裝備，對烏軍援規模和武器類型層層疊加。至於美國援烏總額，各方觀點不一，知名智庫機構基爾世界經濟研究所認為超過了768億美元，其中軍事援助佔比高達61%（466億美元）。2023年7月以來，美國對烏軍援頻次明顯加快，最短間隔僅為一週。在已交付對烏援助金額方面，美國位居首位，高於歐盟兩倍，英國、德國分列其後。美國政府認為自身和盟友的“傾囊相助”，幫助烏克蘭人民保衞家園，特別是美國提供的反裝甲和防空系統“在戰場上發揮了真正的作用”。2023年，美國參議員馬克·凱利（Mark Kelly）和塔米·達克沃思（Tammy Duckworth）在《紐約時報》發文，認為美國的軍事援助對烏克蘭能否贏得戰爭至關重要，是俄羅斯未能如願在數日或數週內攻下基輔的關鍵因素。中外學界也普遍認為美國及其盟友的對烏軍事援助，削弱了俄羅斯的軍事優勢，重塑了戰爭態勢。

然而，俄烏全面戰爭已持續一年半有餘，日益焦灼拉鋸，烏克蘭對武器的消耗量遠超歐美政府的預判。早在2022年，就陸續有專家和媒體預警，認為**烏克蘭在戰火打擊下基本喪失了軍工生產能力，西方武器庫儲備有限且增產緩慢，而俄羅斯的武器彈藥充足。**2023年上半年，烏克蘭武器供給困難和損耗嚴重的問題更加凸顯。在智庫研究和彭博社、CNN、《華爾街日報》、《華盛頓郵報》、《外交事務》等知名媒體、雜誌的推動下，國際社會對西方的軍工能力展開了一場聲勢浩大的反思。西方能否為烏克蘭提供持續穩定的軍事武器援助，成為這次討論的焦點；美國軍工業則首先被指在應對俄烏危機方面準備不足，武器的生產與美國及其盟友的國家安全需要脱節，徒有“民主兵工廠”之名。

不止於此，有關美國軍備“危機”的各類論調，其內核更指向對美國能否從容應對未來潛在地緣戰略更大危機的擔憂。美國國際戰略研究中心（CSIS）2023年報告披露，軍事援烏大量消耗甚至耗盡了美國某些類型的武器系統和彈藥庫存，包括但不限於“毒刺”地對地導彈、155毫米炮彈、反坦克導彈系統等。軍事和戰略專家認為，美國在繼續援助烏克蘭和保持自身戰備應對突發危機之間，產生了巨大的矛盾和衝突，特別是削弱了美國在印太地區建立可信威懾實力或在軍事衝突中與競爭對手國對峙的能力。他們基於兵棋推演得出，一旦美國與俄羅斯或中國發生正面衝突，美國的精密武器庫恐在數小時、最遲不過數日內消耗殆盡，出現彈藥庫不足導致的“空箱子”問題。

歐洲軍備存儲有限問題更加嚴重。**冷戰結束後，歐洲國家的重心轉向經濟和社會福利建設，最大限度精簡軍備、削減國防開支，在安全上嚴重依賴美國。**美國一直希望北約各國的軍費佔比不低於其國內生產總值的2%，但到2021年，只有10個國家勉強達到該門檻。2022年，在俄烏戰爭刺激下，歐洲防務支出整體提升，達到冷戰結束以來最高水平。然而，連續幾十年在國防建設方面投資不足，導致目前歐盟國家飽嘗苦果：缺乏關鍵防禦能力、武器庫存不足、戰備水平落後。德國正是其中典型代表。早在2018年，德國野戰裝備、車輛和戰機普遍短缺的問題就引發了熱議，近年又面臨全軍彈藥告急問題。2022年，《法蘭克福匯報》指出，軍事援烏導致德國的軍備庫存見底，德國聯邦國防軍的彈藥儲備只夠兩天。

整體來看，美國等西方發達國家的國防工業基礎大有缺陷，武器供應能力增長緩慢。“二戰”結束後，始於美國，後拓展至西歐、日本，發達國家普遍經歷了去工業化進程。在此過程中**，美國軍工製造業朝兩個方向轉型發展**，一是國防製造商為求利潤最大化，將部分業務外包海外，優先發展高利潤、高價值的軍火採購商品，其他必備的零件和材料則依賴進口；二是進行私有化、併購集中化和現代化的改造。**這導致美國軍工產業高度集中且空心化，供應鏈嚴重依賴外國（特別是中、俄兩國），生產和供應關鍵國防產品的能力備受影響。**如今，美國僅存5家主要國防承包商，數量較上世紀90年代減少了90%以上。新冠疫情和大國競爭更令美國的供應鏈短板暴露無遺，其軍工企業在獲取零部件和關鍵礦物材料的各個環節不斷面臨挑戰，原材料短缺、運輸成本上升、生產延誤問題層出不窮。

儘管美國等國的軍工廠正採取24/7工作制進行“數十年來最大規模的彈藥生產”，但仍遇到嚴重的供應困難。整個北約的軍工產能加起來，甚至趕不上烏克蘭軍隊的消耗速度。烏克蘭每天的炮彈消耗量超過美國最大炮彈工廠斯克蘭頓1個月的產能，相當於一個歐洲國家和平時期一年的訂單量。“標槍”反裝甲導彈、裝甲車等武器裝備的生產也面臨相似問題。對比更顯危機和壓力，美國政府推斷，其主要競爭對手國的高端武器系統和設備的增速是自身的5~6倍。

此外，招工難也是美國及其盟友國家面臨的一個普遍且棘手的問題。由於金融和服務業興盛，吸引了絕大多數的就業人口，社會普遍認為製造業職業前景暗淡，缺乏吸引力。新冠疫情導致的“大辭職潮”，更使得製造業招工雪上加霜。國際知名統計機構Statista的新近調查報告顯示，2022年美國有5000萬名勞動力自願辭去工作，以尋找更加心儀的職業；麥卡錫公司計算，截至2023年4月，美國製造業勞動力缺口已達百萬規模之巨；德勤公司以及製造業協會預估，到2030年，該數字將達到210萬。**“大辭職潮”對軍工企業的衝擊尤為嚴重，航空航天和軍工企業員工的離職率遠高於平均水平。**加之軍工生產對工人技能有特殊要求，通常要員工接受職業培訓或至少兩年的學徒培訓，人才補充難度大、週期長，專業勞動力的短缺，讓西方軍工廠擴建增產的計劃難以落地。美國軍工巨頭雷神公司的首席執行官格雷格·海斯（Greg Hayes）直言，目前歐美軍工企業最大的困擾在於“沒有足夠的人力資源支持行業增長”。

最後，一個不可忽略的問題是，歐美國家國防生產方式亟待調整。歐美國家的武器生產主要採取私營化的軍事承包制度，國防部與合作行業夥伴每年簽訂合同，固定化和模式化地生產武器。**由於無法得到政府的長期保障，這些軍工廠不願冒風險擴大生產、大舉招募勞動力，以及進行成本高昂的自主研發。**政府和國防承包商在該問題上各持己見，前者寄希望於後者在高額獲益的同時主動承擔責任和風險，後者希望前者給予保證並簽訂長期生產合同。若不解決這些分歧，歐美難以實現軍火生產和存量增加的目標。

**▍**歐美國家的主要應對策略

目前美國及其盟友國家正通過促進國內增產和加強國際合作，從長期建設和應急手段兩個方向來應對軍備存儲和產能問題。美國是國際軍事援烏的領頭力量，承擔了烏克蘭的大部分軍火需求壓力，不僅如此，還擔負着歐洲國家的部分防務壓力。因此美國方面的變化將產生全局性影響，需重點關注。

耶魯大學歷史學者邁克爾·佈雷內斯（Michael Brenes）認為，私有化是制約美國軍工業發展的根本所在，只有聯邦政府對軍工生產體系進行更多幹預，美國才能成為名副其實的“民主兵工廠”。該論斷具有合理性，美國聯邦政府發揮更大責任和作用無疑是一個重要的改革方向，但徹底結束美國軍工業的私有制、實施國防動員的舉國體制，近期內恐難實現，也不符合美國一貫的價值導向。在公私關係這一核心問題上，美國政府主要通過立法和投資，來激勵私營資本推進國防創新。美國眾議院已通過了總額8860億美元的2024財年國防預算法案，相較2023年增長了280億美元，創“二戰”以來世界軍事預算之最。美國參謀長聯席議會主席小查爾斯·Q. 布朗（Charles Q. Brown Jr.）表示，近期美軍提交的所有預算申請均要求進行長期採購，以便與承包商簽署多年期合同。以上變化不僅有利於增加軍火庫存，同時也增加了國防承包商及相關產業擴產建設的信心。

美國正加快推動“全政府”“全社會”參與的國防現代化革新。如美國國防部發布《小企業戰略》，旨在減少小企業參與國防行業的壁壘、增加其競爭機會，更好地利用國防部投資項目增強國防工業基礎，提升國防工業能力。一項創新之舉是，美國國防部成立戰略資本辦公室，吸引更多風險投資注入開發新武器技術和生產國防關鍵技術及產品的公司。目前市場反響熱烈，數據提供商PitchBook指出，在2023年前五個月，美國風險投資機構達成了總值約170億美元的200多宗國防和航空航天交易，超過該行業2019年全年的融資額。這些硅谷國防初創企業的激增，一定程度上推動了國防工業基礎的創新和現代化。

國防產業的穩健發展與國家工業實力休慼相關，激活一些關鍵的產業鏈、重振工業已是歐美國家的主流共識。**美國將再工業化建設與提高軍需產能緊密結合，十多年來實施多項產業政策，對關鍵的先進技術及其相關產業部署鉅額公共投資，其規模和力度被認為是“美國幾代人未見之最”。**僅拜登政府任上，就已出台《通脹削減法案》《芯片和科學法案》《基礎設施投資和就業法案》等重要立法；截至2023年5月，4700億美元的美國製造業領域的私人資金，有一半流向了半導體供應鏈，而眾所周知，半導體是現代高科技電子設備和軍火武器的核心組成部分，也是許多關鍵技術的基礎。美國政府還輔助利用《國防生產法》，要求企業加大對國防相關領域半導體供應鏈的保障力度。軍火商巨頭洛克希德馬丁公司、通用電氣集團等加入製造業迴流隊伍，將部分生產線遷回美國，積極擴廠提高產能。這些軍工企業受益於全球防務開支激增，業績呈現倍數增長，間接帶動了鋼鐵、半導體、電子設備和高級材料等行業的熱度。客觀而言，美國軍工企業在未進入戰時生產的狀態下，能基本上滿足烏克蘭的軍火需求，正是得益於美國的再工業化建設。

針對技術人才短缺問題，**美國政府和企業重拾“學徒制”。**在高等教育大眾化浪潮下，“學徒制”在美國長期處於邊緣位置。近年來，美國專業技術勞動力緊缺，培養週期短、受眾羣體廣、課程內容針對性強、回報率高的“學徒制”受到美國僱主和年輕人的青睞。美國聯邦政府正在全美範圍內強化“學徒制”教育。如《通脹削減法案》提供高達５倍的税收抵免等措施，鼓勵企業開展“學徒制”；2021財年，全美開展了近2.7萬個註冊學徒項目，既涉及傳統基建領域，也包含高端製造業。美國還藉助《芯片和科學法案》為理工科學生提供助學金和貸款，並創造就業機會，讓更多人獲得必要技能和培訓。此外，拜登政府還考慮積極吸納有相關技能的外來移民，及利用人工智能技術提高工業生產率，來彌補勞動力不足的問題。

在國際層面，美國糾集50多個國家以雙邊和多邊方式構建援烏聯盟，其核心措施可概括如下**：一是拉攏盟國友國，持續對俄羅斯施壓。**如《華盛頓郵報》披露，美國成功讓埃及暫停為俄羅斯生產4萬枚火箭彈，轉而向美國出售彈藥火炮以援助烏克蘭。**二是擴大西方世界的武器生產，重振軍火生產線。**北約方面建議成員國將年度國防開支佔國內生產總值2%的目標視為“最下限”，進行大訂單集中生產，激勵國防承包商大幅增加對近年來政府未大規模採購的物資的生產，特別是155毫米炮彈。2023年7月，歐盟國家達成協議，投入5億歐元補貼歐洲的武器製造。目前，英國購買了生產155毫米炮彈的生產線。法國簽署協議配合烏克蘭聯合生產武器配件並提供武器設備的保養。西方國家還派出專家團隊赴烏克蘭進行武器修護，以解燃眉之急。**三是優化盟國之間的武器配置和供給合作。**美國鼓勵北約向烏克蘭轉讓F-16戰機、“風暴陰影”巡航導彈等作戰性能更高的武器。此舉可謂一石多鳥，在避免直接越過“紅線”刺激俄羅斯的情況下，補充了烏克蘭的軍火需求，其盟友作為回報可以升級換購美國的F-35戰機。目前，英國和荷蘭同意牽頭建立一個幫助烏克蘭採購F-16戰機的“國際聯盟”，德國又向烏克蘭援助了2套“愛國者”防空系統及其他緊缺軍備。四是構建集體供應鏈安全，典型措施有美國主導下的“芯片四方機制”，以及劃設的科技、人員、信息交流的“信任區域”。

短期來看，西方軍工業正在與時間賽跑。若按計劃發展，歐美主要軍工廠普遍表示，只需幾年時間，其產能就會達到預期目標。然而，長遠來看，西方國家的國防軍工問題根植於社會發展的肌理，與內政外交政策緊密聯動，影響因素較多。對美國而言，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傳統應對方法已無法適應新形勢下美國對歐洲和亞太的戰略需要。美國將再工業化建設和增加軍工產能聯動發展，以期達到相輔相成的效果。然而，**長期存續的軍事承包制若不加以有效變革，私人企業力量難以實現真正調動，軍工生產的多元化也會演變為空談。****此外，軍工產業發展有其獨特性，嚴重依賴政府的國防預算，**各界對歐美政策的連續性存疑。特別是對於一些財政捉襟見肘的歐洲國家，追加國防支出，意味着會擠佔其他方面特別是有關民生的支出，從而影響政府執政根基。當西方國家不再增加國防和工業發展預算，或減少相關補貼後，其製造業和軍工業是否又將受到衝擊？這些有待進一步觀察。