打贏反壟斷的遊戲_風聞

打贏反壟斷的****遊戲

儘管媒體的報道與此相反，但拜登政府重振反壟斷政策的努力並沒有失敗。這才剛剛開始。

威爾·諾里斯

2023年10月29日

《華盛頓月刊》

2023年初夏，媒體對美國總統喬拜登重啓反壟斷執法達成了共識:它失敗了。在莉娜·汗領導的美國聯邦貿易委員會未能阻止兩起高調的合併——Meta收購虛擬現實公司Within和微軟收購視頻遊戲公司動視暴雪——之後，訃告紛至沓來。《經濟學人》宣稱，“喬·拜登的反壟斷者沒有實現他們的雄心壯志”。《紐約時報》寫道，“隨着政治壓力的增加和耐心的減少，這些失敗令人質疑汗女士是否有能力實現她扭轉幾十年來反壟斷執法不力的雄心勃勃的目標。”。華爾街日報大約每11天就發表一篇攻擊汗的文章。

但是，如果説觀眾席上的噓聲讓拜登政府的反壟斷官員感到不安，那他們還沒有表現出來。今年9月，美國司法部起訴谷歌與智能手機公司達成協議，排擠搜索引擎競爭對手;另一起針對谷歌的在線廣告主導地位的訴訟將於明年春天開始。9月晚些時候，汗宣佈對亞馬遜提起重大訴訟，指控這家巨頭採用了“不公平的競爭方式”，比如禁止其網站上的商家在其他網站上提供更低的價格。

這起訴訟的大膽，以及汗對該公司行為的持續批評——2017年，她還是一名法律系學生時，寫了一篇關於亞馬遜對美國經濟的束縛的著名論文，贏得了一些知識淵博的觀察家的讚揚。報道亞馬遜數十年的《紐約時報》科技記者大衞·斯特菲爾德寫道:“憑藉她的智慧，她開啓了一場關於公司如何行事的對話。”但其他媒體以政治競選報道的方式報道了這些案件，在報道中，短暫的輸贏被視為極其重要。“一系列引人注目的損失加大了聯邦貿易委員會對亞馬遜提起成功訴訟的壓力，”《政客》推測，似乎最近的“壓力”推動了汗多年來策劃的這起案件。

像這樣的熱點反映了政府十字路口科技平台的填鴨式公關敍事。但是，快速瀏覽一下歷史書，甚至瀏覽一下維基百科，就應該消除這樣一種觀念，即少數不利裁決意味着反壟斷執法的復興。19世紀90年代檢查公司“信託”的第一次努力也在法庭上面臨重大逆轉，但在十多年後，聯邦政府已經打破了那個時代的一些最大的壟斷，包括標準石油公司。在隨後的幾十年裏，華盛頓建立了一個強有力的監管制度，維持了有競爭力的經濟，直到20世紀80年代被裏根政府解散。

然而，即使根據媒體設定的短視辯論條款，拜登的反壟斷政策復甦正在失敗的故事也沒有事實支持。“這完全是胡説八道，”《歌利亞:壟斷權力和民主之間的百年戰爭》的作者馬特·斯托勒告訴我。“事實上，他們在阻止合併、打贏官司以及改變法律的某些方面都非常成功。”拜登的團隊在法庭上取得了一系列重要勝利。其中包括對西蒙舒斯特和企鵝蘭登書屋合併案的里程碑式勝利，以及醫療保健、能源和科技領域的一系列擬議中的合併，這些合併在訴訟威脅下被放棄。這產生了明顯的威懾效應:到目前為止，2023年，與過去五年的平均水平相比，成功併購的總價值下降了40%。

 但不僅僅是提起反壟斷訴訟，拜登政府已經重新定位整個政府，使經濟更加公平和更具競爭力。拜登的政策計劃旨在檢查壟斷，併為公共目的重組勞動力和其他市場的競爭。他的政府已經取締了反 商業世界中的工人和反消費者行為是整個政府的當務之急，指示各機構使用其全部監管權力併發布新的規則。結果包括打擊垃圾費用，打破私人助聽器卡特爾，以及對寬帶和鐵路公司的新監管，這只是早期的幾個勝利。

雖然媒體和許多政治評論家對這些變化背後的更大願景仍然反應遲鈍，但拜登一直明確表示，競爭政策如何統一他的政府在長期以來被視為不同政策筒倉的領域的指令，包括貿易、國家安全、反壟斷、勞動法、產業政策和基礎設施公共投資，正如拉納·弗魯哈爾在本期其他地方所解釋的那樣(見“大重組”)。儘管拜登的反壟斷執法和競爭政策的復興與過去幾十年截然不同，但有理由認為，無論明年11月發生什麼，它都將持續多年。

拜登的願景深受一段基本被遺忘的歷史的影響，即美國曾經如何利用廣泛的公共政策和制度遏制企業壟斷，並將競爭引向富有成效的公平目標。這段歷史包括1887年州際商業法案和隨後的修正案，這些修正案馴服了鐵路巨頭的權力，確保了不同的託運人、城鎮、城市和地區平等地進入當時占主導地位的網絡化行業。它包括1890年的謝爾曼法案和隨後的修正案，這些修正案最終遏制了傑伊·古爾德和摩根大通等華爾街銀行和金融家的壟斷權力。它包括進步時代的機構，如美國聯邦貿易委員會，擁有法定權力來監管任何地方出現的不公平商業行為和合並。它包括州和聯邦法律，如1936年的羅賓遜-帕特曼法案，限制像伍爾沃斯和A&P雜貨連鎖店這樣的大型零售商濫用其對供應商和客户的市場力量。

到了20世紀50年代和60年代，這種廣泛的競爭政策制度導致了與今天相比非常平衡的市場結構，並且與創新和廣泛的中產階級的增長相一致。在化工或汽車製造等經濟領域，存在巨大的規模經濟和巨大的資本需求，像杜邦或通用汽車這樣的大公司是被允許的，但它們受到勞動法的約束，這些法律實際上迫使它們與員工分享利潤，還受到公司治理準則的約束，這些準則要求它們對股東以外的利益相關者負責。在其他領域，只有在適應進步的必要程度上，才允許公司集中。農場越來越大，也越來越機械化，食品加工商也是如此，但它們不能像今天的工業規模的有限動物飼養業務、壟斷的肉類加工商或國際化肥和“生物技術”卡特爾那樣成為集中的農業企業。現代超市取代了許多當地的屠夫或麪包師，但連鎖店被禁止接近像今天的沃爾瑪那樣的市場主導地位，更不用説亞馬遜了，在大多數美國城鎮和城市，主街商人仍然有機會。

所有這些都在20世紀80年代前後發生了變化。羅納德·里根有效地終止了反壟斷法的實施，除了被證實的串通和令人震驚的壟斷定價。對零售商價格歧視的限制也半途而廢。這引發了併購熱潮，再加上對金融機構的廣泛放松管制，華爾街金融家對整個經濟的控制力越來越強，導致數百萬中產階級工作崗位流失。與此同時，共和黨和民主黨政府奉行的自由貿易政策和寬鬆的反壟斷執法侵蝕了美國的大部分工業生產，導致了對外國製造的計算機芯片、藥品和關鍵礦產的危險依賴。

這種政策上的巨大變化主要不是因為廢除了長期以來引導和平衡美國市場競爭的法律，而是因為兩黨的政策制定者未能執行這些法律。其結果是，從媒體和通信到零售、銀行、醫療保健、能源和食品生產，各個部門的公司規模和權力空前增長，掏空了當地社區，極大地增加了種族、地區、代際和其他形式的不平等。

瀏覽一下維基百科就能消除這種觀念，即少數不利裁決意味着反壟斷執法的復興。19世紀90年代檢查公司“信託”的第一次努力也面臨着法庭的推翻，但在十多年後，聯邦政府解散了標準石油公司。 

多年來，主要的政策制定者和經濟學家基本上沒有認識到這些有害的經濟趨勢和日益增長的市場集中度之間的聯繫。但從2000年代中期開始，越來越多的作家和思想家，如巴里·林恩、菲利普·朗曼和莉娜·汗(他們曾在智庫新美國工作)開始在一系列重大曝光中提出這些因果聯繫，主要是在《華盛頓月刊》和《哈珀斯》上。國家媒體和兩黨的知名政治家對此反應遲鈍。即使是那些以其他理由指責美國經濟的人，通常也仍然認為美國經濟的特點是企業家的活力和激烈的競爭

 

大衰退之後，右翼的茶黨和左翼的佔領華爾街運動的崛起揭示了美國對整合所造成的極度不平等和不穩定的經濟的幻滅。進一步的證據出現在2015年，唐納德·特朗普和伯尼·桑德斯成為上升的總統候選人，他們將美國的憤怒發泄在大銀行和億萬富翁身上。這些民粹主義活動都不太關注壟斷權力，但其效果是最終讓華盛頓的一些領導人開始聽取反壟斷改革者的意見。2016年初，參議員伊麗莎白·沃倫會見了林恩、汗、另一位堅定的反壟斷倡導者喬納森·坎特和報道反壟斷問題的《國會論壇》執行主編泰德·唐尼。幾個月後，沃倫發表了一次演講，她警告説“集中威脅着我們的市場、經濟和民主。”那年秋天，希拉里·克林頓就加強反壟斷執法的必要性發表了演講，這是幾十年來第一位這麼做的主要總統候選人。

這對民主黨來説是一個突破性的時刻。在特朗普的任期內，沃倫、桑德斯和艾米·克洛布查爾等議員開始定期談論壟斷的危險。2019年6月，眾議院司法反壟斷小組委員會對亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌展開了由民主黨人大衞·奇西林領導的調查，奇西林聘請汗擔任該委員會的法律顧問。奇西林傳喚這些公司的首席執行官作證，將他們誣陷為現代強盜大亨。他説，這項調查“觸及到了我們作為一個民族是管理自己，還是讓自己被私人壟斷所統治的核心問題。”在2020年選舉之前，監管大型科技公司成為民主黨初選的一個主要議題。

幾十年來，拜登跟隨他的政黨從反壟斷執法和容忍日益增長的企業集中中全身而退。但到2020年，由於該國對經濟現狀的明顯不滿，他的政黨的新自由主義共識正在破裂。當他贏得提名時，他談到了深度結構改革的必要性——用他的話説，“一個羅斯福式的總統”。

在高級顧問羅恩·克萊恩和布魯斯·裏德的指導下，他任命哥倫比亞大學法學院教授、《大企業的詛咒:新鍍金時代的反壟斷》一書的作者蒂姆·吳擔任新設立的白宮經濟顧問一職。吳幫助他認識到反壟斷執法的重要性。“總統真的很喜歡基本上像羅斯福那樣做的想法，”吳告訴我。“羅斯福做了什麼？羅斯福所做的是重振反壟斷。”

拜登選擇32歲的汗領導聯邦貿易委員會，這是該委員會歷史上最年輕的主席，並選擇坎特領導DOJ的反壟斷部門。兩人都是反托拉斯理論“新布蘭代斯”學派的成員，該學派秉承進步時代法學家和改革家路易斯·布蘭代斯的傳統，認為合併威脅民主的經濟和社會條件，主張充分利用政府的反托拉斯管理權力。

 吳、克萊恩和裏德以及其他高級官員，如經濟顧問布賴恩·迪斯、國家安全顧問傑克·沙利文和美國貿易代表凱瑟琳·泰——一些是克林頓和奧巴馬政府的元老，另一些是新人——設計了一個政策議程，用里根經濟學的自由市場緊縮換取氣候和基礎設施方面的新監管和投資。林恩告訴我，該小組對競爭政策有着廣泛的看法，超越了反壟斷執法，包括“促進權力、機會和風險分配的所有法律和政策”。他説，拜登團隊對競爭政策的概念性支持“遠比我們能夠想象的要好。”

經過多年徒勞的宣傳，吳告訴我，隨着拜登的高級幕僚到位，“突然間，事情開始進展得非常快”。當國會開始斷斷續續地在新的反壟斷立法上採取行動時，拜登利用自己的權威，重新調整聯邦機構的方向，像在新政時代一樣，保護工人和促進競爭，於2021年7月9日發佈了一項“全政府”行政命令，主要由吳撰寫。該命令要求17個不同的政府機構採取一系列行動，解決經濟中“一些最緊迫的競爭問題”。“沒有競爭的資本主義不是資本主義；這是剝削，”拜登在他的聲明中宣稱。“隨着時間的推移，我們已經失去了美國的基本理念，即真正的資本主義取決於公平和公開的競爭。”

兩年多後，以下是拜登的反壟斷努力所取得的成就。 拜登的整個政府反壟斷議程中最重要的方面是積極的訴訟方式。去年10月，司法部獲得了拜登時代最重要的反壟斷勝利，成功阻止了西蒙舒斯特公司和企鵝蘭登書屋的合併，該合併將美國主要出版商的數量從五家減少到四家。檢察官提出的“傷害理論”在現代是新穎的。司法部並沒有聲稱對消費者造成了損害——也就是説，依賴於“消費者福利”標準——而是將他們的論點集中在作者是如何遭受出版業合併的。通過在此基礎上贏得這場官司，政府為未來的訴訟樹立了一個重要的新先例:反壟斷案件可以通過證明對獨立承包商和企業的傷害來進行辯論並獲勝，比如優步司機和在亞馬遜上銷售的商家。另一個關鍵的勝利發生在2023年5月，當時司法部成功起訴終止了捷藍航空公司和美國航空公司之間的反競爭區域合作關係。“我認為我們可以稱航空公司的整合暫時死亡，”馬特·斯托勒在他的子棧《大》中寫道。坎特還對Visa（信用卡）、Ticketmaster（售票網站）和蘋果展開了調查。

而且不僅僅是合併案。該機構宣佈，它打算更積極地執行《克萊頓法案》禁止董事同時在競爭對手的董事會任職的規定，這導致一些行業的董事辭職。OMI開放市場研究所的桑迪普·瓦赫桑表示:“司法部將此列為優先事項是一大進步，符合重振休眠法律權力的更廣泛主題。”。在奧巴馬的第一個任期內，美國農業部未能成功挑戰家禽業濫用的“錦標賽制度”，該制度讓養雞農民相互競爭投標，削弱了他們的議價能力。但去年夏天，司法部對食品生產集團嘉吉、幾個競爭對手和一家數據諮詢公司的訴訟以8500萬美元的和解告終，有效地結束了該行業大部分地區的這種做法。

 坎特還發起了六起針對禁止挖人和固定工資協議的刑事調查，這些協議非法阻止工人在自己的行業內跳槽。2022年10月，司法部贏得了有史以來第一次根據反壟斷法對僱主串通的定罪，當時人力資源公司VDA承認與另一家公司合謀，不招聘或僱用對方的護士。其他幾起案件都以無罪開釋告終，但就像針對合併的訴訟一樣，商界正在傳遞這樣一個信息:反壟斷執法人員正再次嚴肅對待違反勞動法規的行為。

拜登政府不僅僅是在打反壟斷官司，還重新調整了整個政府的方向，使經濟更加公平、更具競爭力。拜登的政策計劃旨在遏制壟斷，重組勞動力市場和其他公共市場的競爭。

 同樣，聯邦貿易委員會提起的反壟斷訴訟也比前幾屆政府更加雄心勃勃。汗曾説過，要贏得勝利，政府必須願意失敗，避免她的前任們的極度謹慎。但是損失比媒體報道讓你相信的要少。汗在法庭上的兩次經常被提及的失敗——對微軟收購動視公司和Meta收購Within的失敗訴訟——事實上是FTC聯邦貿易委員會唯一明顯的損失。該機構在法庭上取得了重大勝利，包括最近對財捷集團虛假宣傳其標誌性產品税收管理軟件免費的裁決。聯邦貿易委員會還提取了防止濫用商業行為的解決方案，如與健康信息技術公司Surescripts的一項解決方案，該方案禁止該公司將競爭對手排除在電子處方市場之外。許多案件都以公司在被聯邦貿易委員會起訴後放棄合併而告終。在訴訟的威脅下，電腦芯片製造商英偉達取消了對芯片設計公司Arm的400億美元收購；洛克希德·馬丁公司放棄了對發動機製造商噴氣飛機-洛克達因的44億美元收購；伯克希爾·哈撒韋公司取消了其在猶他州購買管道的17億美元，等等。

事實證明，可信的起訴威脅對整個經濟體的併購具有威懾作用。雖然其他因素可能也在推動合併，但在拜登組建新的競爭政策團隊後，合併申請在一年內下降了大約40%。到2023年，成功併購的總價值也將下降40%。商界也感受到了壓力:最近幾個月，超市克羅格和艾伯森出售了400多家門店，以避免合併的挑戰。

更重要的是，反壟斷倡導者稱讚Meta收購Within的失敗挑戰是判例法變化的偷偷勝利。聯邦貿易委員會認為，壟斷者收購市場上新生的公司，而不是成熟的競爭對手，可能違反反壟斷法。美國聯邦貿易委員會還認為，像Meta這樣的公司甚至會損害某個行業的競爭，比如它尚未涉足的虛擬現實技術健身應用。在他的判決中，法官確認了聯邦貿易委員會的兩個論點在原則上都是有效的——這是自20世紀80年代以來法院第一次接受這樣的論點。這和企鵝蘭登書屋案一樣，為未來的訴訟樹立了先例。

事實證明，可信的起訴威脅對整個經濟體的併購具有威懾作用。到2023年，成功併購的總價值將下降40%。商界正感受到這種壓力。

以這種方式重新建立對反壟斷的更廣泛解釋是可汗和坎特戰略的重要組成部分。“我們面臨的挑戰之一是，在某些領域，反壟斷法已經僵化，因為案件沒有在新的背景下提出，”汗告訴我。在一個日益複雜的經濟中，只追求經典的“競爭對手收購競爭對手”的案例，無助於擴大訴訟的可能性，因為反競爭行為可以有多種形式。

打破司法部門對消費者福利標準的狹隘依賴，對科技監管尤其重要。僅憑對消費者價格的影響並不能很好地衡量谷歌和臉書等公司的壟斷力量，它們向消費者提供免費產品，同時向依賴其平台的企業收取壟斷價格。一個恰當的例子:在針對谷歌在在線廣告(谷歌業務的核心)領域的主導地位的訴訟中，美國司法部聲稱，該公司的反競爭行為降低了網站和出版商的廣告收入，提高了營銷人員的廣告成本。在對亞馬遜的訴訟中，聯邦貿易委員會特別指出了這家巨頭對在其平台上開展業務的在線商店的壟斷濫用。

今年7月，司法部和聯邦貿易委員會公佈了指導方針草案，列出了起訴反競爭行為的更寬泛的標準。合併指導方針是一種給法官的公開信，雖然他們沒有權力強迫法官以某種方式裁決，但法院在每屆總統任期內都給予指導方針很大的尊重。隨着重大案件的逼近，這可能有助於檢察官扭轉局勢。

聯邦貿易委員會和司法部的訴訟只是拜登政府反對集中經濟力量的戰爭中最引人注目的武器。不那麼突出但同樣有效的是基於前任政府所忽視的法定權力的法規的制定和執行。例如，特朗普上任時，消費者金融保護局的執法行動下降了75%，但被拜登任命的羅希特·喬普拉重振了這一行動。消費者金融保護局一直在追查監獄金融服務等壟斷市場中的價格欺詐公司，正在制定讓消費者更容易更換銀行的規則，並在銀行業打擊“垃圾費”(欺騙性的服務收費)，這是政府範圍內打擊此類費用的一部分。

新的有利於競爭、有利於消費者的規定正在政府各部門湧現。美國食品藥品監督管理局通過了一項規則，以促進助聽器行業內更大的競爭，助聽器行業由四家公司主導，這四家公司共控制了美國85%的銷售額。隨着民主黨成為新的多數黨，聯邦通信委員會正準備恢復網絡中立規則，以阻止美國電話電報公司、康卡斯特和威瑞森等寬帶提供商加快受青睞網站的連接速度，並減緩對其他網站的服務。地面運輸委員會正在制定規則，通過給予目前只由一條鐵路提供服務的託運人更多的選擇，將貨物發送到其他線路，將更多的競爭注入鐵路運輸，這是美國最整合的行業之一。

最重要的規則變化發生在聯邦貿易委員會。根據《聯邦貿易委員會法》第5條，該機構擁有制定新規則以阻止“不公平競爭方法”的廣泛權力，但前幾屆政府未能使用這一權力。拜登執政後，情況有所改變。今年1月，美國聯邦貿易委員會提議禁止競業禁止協議，該協議剝奪了超過四分之一的私營部門員工在同一行業內自由轉換工作的基本權利。在同樣的權力下，該機構正在制定規則，打擊個人數據收集，並投票加強“修理權”的執行，促使微軟和蘋果改變他們的規則，允許消費者修理自己的電子設備。

在短期內，是否有可能對科技巨頭取得驚天動地的勝利？很難説。但是，如果像1911年標準石油公司那樣的大規模分拆是反壟斷最著名的地方，那麼羅斯福新政時期的執法工作就建立在達成有利和解、通過訴訟威脅阻止兼併的卑微工作之上。巴里•林恩在接受《美國展望》採訪時表示，讓企業力量屈服，一直是通過“一千次小小的嘗試”來實現的。他説，例如，聯邦貿易委員會目前正在起訴的谷歌搜索案就是“其中的一個小嚐試”

1964年，歷史學家理查德·霍夫施塔特發表了一句著名的評論:“作為一種制度現實，反壟斷事業現在悄無聲息地運行，沒有受到太多公眾關注。”換句話説，隨着執法變得常規化，訴訟的幽靈足以讓公司守規矩。在20世紀60年代和70年代，大約70%的反壟斷訴訟以法院命令的和解告終。

此類協議是本世紀中葉反壟斷執法的支柱。正如林恩在《每月月刊》上所寫的那樣，美國20世紀反壟斷制度的設計師瑟曼·阿諾德確立了“政府執法的一般方法”，即“首先對對某些經濟部門進行不當控制的公司提起反壟斷訴訟”。然後，它將接受和解(以同意令的形式)，並做出有意義的讓步，比如要求該公司與競爭對手免費共享專利。

反壟斷的歷史只是贏得大案的歷史的一小部分。“當政府提起並贏得大案時，人們認為反壟斷非常有效，而我的觀點是這是錯誤的，”OMI的瓦希桑説。“當機構提起訴訟時，他們也從一開始就阻止了許多不良行為，某些合並沒有被提議，某些競爭行為沒有被採用。我認為，這些是成功的戰後反壟斷體系的決定性特徵。”

這種威懾效應對拜登提起的針對谷歌、亞馬遜和其他公司的訴訟具有重要意義，即使他的政府無法完成這些訴訟。1998年，克林頓政府起訴微軟試圖壟斷網絡瀏覽器市場，這是拜登時代之前針對科技巨頭的最後一次重大反壟斷行動。一家法院下令將該公司一分為二，但喬治·w·布什政府上台後推翻了這一命令。儘管如此，該公司還是受到了足夠的懲罰，允許包括谷歌在內的競爭對手在硅谷出現並茁壯成長。即使未來的政府讓拜登的主要案件失敗，這一波訴訟可能會導致揮之不去的謹慎。

我們有理由希望，反壟斷政策的復興不會在拜登離任後結束，即使他被一位共和黨人取代。畢竟，特朗普政府在恢復反壟斷執法方面也做出了一些猶豫不決的舉動。

最明顯的是在拜登團隊接手此案之前，在他總統任期的最後幾個月提起了谷歌搜索訴訟。共和黨參議員喬希·霍利在2021年投票支持麗娜·汗的確認，最近他提出了打破肉類包裝和家禽壟斷的立法。在9月的共和黨辯論中，羅恩·德桑蒂斯稱Meta和谷歌為“壟斷企業”。不祥之兆是:抨擊企業權力是好的政治。“有思想和知識趨勢這樣的東西，”吳告訴我。“迴歸反壟斷就是其中之一.”

這並不是説這種新的反壟斷趨勢註定會勝利。兩黨的企業權力仍然強大。聯邦法官席中充斥着畢生致力於處理合併案的法官，他們對聯邦反托拉斯檢察官提起的案件持懷疑態度。低估讓世界上最強大的公司屈服的難度是愚蠢的。 但更愚蠢的是，在幾次法庭敗訴後，就像媒體一直做的那樣，將拜登政府的反壟斷努力一筆勾銷。事實是，爭取公平經濟的鬥爭沒有失敗。這才剛剛開始。

 威爾·諾里斯是《華盛頓月刊》的編輯。於2022年畢業於哥倫比亞新聞學院。

原文標題是：Winning the Anti-monopoly Game

Despite press accounts to the contrary, the Biden administration’s revival of antitrust policy isn’t failing. It’s just getting started.