中美航線迷思：媒體和網友對中美航線的誤解_風聞
李及李-李及李数据分析公司创始人-数据驱动，分析导向， 为航空和汽车竭尽全力。11-09 07:51
文 | 李瀚明一李及李
最近有媒體記者向我請教中美航線，引用了網上一些媒體和網站對此的敍述。由於媒體和網站並非民航專業人士，對美國法律術語亦多有誤會，因此其中不乏不準確或有誤導性之處。對此進行解釋是有必要的——這能向公眾科普中美航線航權分配的具體邏輯，並且瞭解具體的責任分配。
航權分配的一般原則
通常而言，航空公司執飛 A 國和 B 國之間的航班，是需要同時向 A 國和 B 國申請的。只有 A 國和 B 國分別給出批准，航班才能夠飛起來。
但是，如果每次申請都要走兩邊流程的話，情況會非常麻煩。因此，為了簡化申請手續，一般有這麼幾個方法。
第一個方法是「本國航司絕對權利」。換言之，一般而言，只要這家航空公司符合執飛國際線的一般要求，A 國航司執飛 A 國往 B 國的航班，在 A 國一側是無需特別提出申請的。
因此，此時只需要向 B 國申請就可以了。具體而言，這屬於第三（下客權）和第四（上客權）的範疇。
但是，A 國的公司向 B 國申請，B 國的公司向 A 國申請，也會產生很多交易成本。考慮到兩邊航司申請的航班總量大致相若，因此一般情況下，兩國之間會在雙邊航班協議中，通過「指定空運企業」的形式簡化申請手續。
所謂「指定空運企業」，就是指 A 國和 B 國互相委託對方在約定總量範圍內審批航權。獲得 A 國（或者 B 國）「指定」的航空公司，原則上無需 B 國（或者 A 國再次批准）。
在這樣的安排下，A 國航司想開行 A、B 之間的航班，原則上只用向 A 國主管機關申報自己的飛行班表。A 國主管機關在總量範圍內批准後，該航司即成為「指定空運企業」，可以飛行 A 和 B 之間的航線了。
「指定空運企業」制度大大簡化了國家之間雙邊航權的審批工作，因此在世界各地廣為採用。《關於修改〈中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府民用航空運輸協定〉的議定書》對「指定空運企業」制度設有條款如下：
中國可在其第一條航線和第二條航線上指定無限數量的空運企業經營協議航班. 根據本項新增的指定空運企業可自 2007 年 8 月 1 日起開始經營航班.……
中美航權問題的根結
我們可以看到的是，A 國主管機關「指定空運企業」的權限，來自於 A、B 雙邊協議下 B 國的授權（反之亦同）。因此，B 國拒絕允許 A 國「指定空運企業」在協議範圍內執行航班（或者反之），或者要求「指定空運企業」進行額外的不合理手續，都無異於出爾反爾（因為「指定空運企業」本身是 B 國根據協議轉授 A 國的權力），這必然會引發報復。
2020 年初的「五個一」政策正是如此——因為入境隔離能力不足，中國開始限制國際航班。限制國際航班的行為在美方看來構成了「對『指定空運企業』施加的不合理手續」，因此美方在 2020 年 5 月 22 日採取了相應的報復（即以 Order 2020-5-4 開頭的載於 Docket DOT-OST-2020-0052 的一系列文件）。
在美國聯邦法律中，Order 的等級相當於中國的部門規章。
Order 2020-5-4 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0001) 的開頭總結部分這麼寫道：
By this Order, the U.S. Department of Transportation (the Department) is taking steps in response to the failure of the Government of the People’s Republic of China (China) to permit U.S. carriers to exercise the full extent of their bilateral right to conduct scheduled passenger air services to China. Specifically, in this Order, we are imposing Phase 1 schedule filing requirements under 14 CFR Part 213 of the Department’s regulations to cover all of the scheduled combination services of the captioned foreign air carriers operating to/from the United States.
當中提到了 14 CFR Part 213。這是什麼東西呢？CFR 是《聯邦規則彙編》（Code Federal Regulations）的縮寫，前面的 14 代表第 14 部《Aeronautics and Space》，而 Part 213 則代表《Terms, Conditions and Limitations of Foreign Air Carrier Permits》。
Part 213.3《Filing and approval of schedules》中對與美國簽訂有雙邊航空協議的國家的外國航空公司有以下的規定：
(b) In the case of a foreign air carrier permit for scheduled air transportation which is not the subject of an air transport agreement between the United States and the government of the holder, the Department, if it finds that the public interest so requires,
may with or without hearing order the foreign air carrier to file with it within 7 days after service of such order, an original and three copies of any or all of its existing schedules of service between any point in the United States and any point outside thereof, and
may require such carrier thereafter to file an original and three copies of any proposed schedules of service between such points at least 30 days prior to the date of inauguration of such service.Such schedules shall contain all schedules of aircraft which are or will be operated by such carrier between each pair of points set forth in the order, the type of equipment used or to be used, the time of arrival and departure at each point, the frequency of each schedule, and the effective date of any proposed schedule.
(c) In the case of any foreign air carrier permit for scheduled air transportation which is the subject of an air transport agreement between the United States and the government of the holder, the Department may with or without hearing issue an order, similar to that provided for in paragraph (b) of this section, if it makes the findings provided for in that subsection and, in addition, finds that the government or aeronautical authorities of the government of the holder, over the objections of the U.S. Government, have:
Taken action which impairs, limits, terminates, or denies operating rights, or
otherwise denied or failed to prevent the denial of, in whole or in part, the fair and equal opportunity to exercise the operating rights,provided for in such air transport agreement, of any U.S. air carrier designated thereunder with respect to flight operations to, from, through, or over the territory of such foreign government.
我們可以看到的是，Order 2020-5-4 的法理基礎是 213.3(c)——即與美國簽訂航空運輸協議的外國政府影響、限制、終止或拒絕美國各「指定空運企業」的航權時，美國政府可以要求該外國的承運人提交其航班班次計劃並對其進行審批。
在 5 月 22 日到 6 月 1 日期間，中國各空運企業陸續提交了自己的時刻表。根據 Part 213.3(d)，但凡 30 天內沒有接到來自 DoT 的命令，航空公司就可以按照提交的航班計劃進行飛行。但是，如果「時刻表可能有悖法律或對公眾利益帶來不利影響」，DoT 就可以提出命令——而一旦提出命令，航空公司就不能再執行此類航班。
The carrier may continue to operate existing schedules, and may inaugurate operations under proposed schedules 30 days after the filing of such schedules with the Department, unless the Department with or without hearing issues an order, subject to stay or disapproval by the President of the United States within 10 days after adoption, notifying the carrier that such operations, or any part of them, may be contrary to applicable law or may adversely affect the public interest. If the notification pertains to a proposed schedule, service under such schedule shall not be inaugurated; if the notification pertains to existing schedules, service under such schedules shall be discontinued on the date specified in the Department’s order. Such date shall be not less than ten days after adoption of the Department’s order unless affirmative Presidential approval is obtained at an earlier date.
因此，6 月 3 日 DoT 提出 Order 2020-6-1《Notification and Order Disapproving Schedules》 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0014) ，直接否決了所有的時刻。
按照規定，凡是被拒絕了的航司，可以按照 Part 213.3(e) 提出個別申請。
No petitions for reconsideration may be filed with respect to Department orders issued pursuant to paragraph (b), (c), or (d) of this section. Nevertheless, if the Department serves a notification under paragraph (d) of this section, the carrier may make application to the Department for approval of any or all existing or proposed schedules, pursuant to the provisions of § 213.5. The Department may with or without hearing withdraw, in whole or in part, its notification at any time and may permit existing or proposed schedules to be operated for such period or periods as the Department may determine.
但是如果之前中美航線的所有中方承運人都提交申請的話，DoT 的辦公室怕是要堆滿了申請，工作量很大。於是 DoT 過兩天以後（6 月 5 日），通過了一個原則性的命令——Order 2020-6-3 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0015) 。這個命令規定了一個原則——中方批美方多少班，美方批中方多少班。超過這個的，就不會被批准。
此後，因應中方對美方需求的放開，美方也逐步放開中方航司執飛。
2020 年 6 月 5 日 Order 2020-6-3 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0015) ——2 班；
6 月 15 日 Order 2020-6-6 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0019) ——4 班；
8 月 18 日 Order 2020-8-6 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0030) ——8 班；
2021 年 8 月 18 日 Order 2021-8-10 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0052) ——熔斷；
2022 年 1 月 21 日 Order 2022-1-20 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0062) ——熔斷；
2022 年 8 月 25 日 Order 2022-8-29 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0091) ——熔斷；
2023 年 5 月 3 日 Order 2023-5-6 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0123) ——12 班；
2023 年 8 月 11 日 Order 2023-8-10 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0134) ——18 班、24 班；
2023 年 10 月 27 日 Order 2023-10-9 (https://www.regulations.gov/document/DOT-OST-2020-0052-0157) ——35 班；
在這一原則下，美方會不斷接收中國各航空公司提交的時刻表——如果總量和美國各航空公司的總量一致，則不做任何回覆；反之，則拒絕。
因此，事實上審批中美航權的政府部門在中方——美方已經通過 2020-6-3 確立了原則。但是這裏有一個問題。中方批准美方航空公司執行航班的前提，是美方航空公司向中方提出了復航的申請。如果美方航空公司不提交復航申請的話，中方就無從批准；而中方不批准的話，美方的原則就使得美方無法批准。這使得中美航線的恢復，和美方三家航空公司對中美航線的決策密切相關，事實上決策權在美方三家航空公司。
這是我們所需要注意的。