範恆山:把所有城市搞成一個模式,同城化就失敗了_風聞
城市进化论-城市进化论官方账号-探寻城市路径,揭秘经济逻辑48分钟前

誰拖了“同城化”的後腿?
“同城化就是一體化,就是在城市間的一體化;”
“如果把所有的城市搞成同一個模式,這個同城化就失敗了;”
“一味的把同城化寄託在思想覺悟上是不夠的,需要有規則約束;”
“該同的不同不行,不該同的爛同也不行,可同可不同的不要強求……”
近日,在第三屆成都都市圈建設論壇上,國家發展改革委原副秘書長、著名經濟學家範恆山給出了上述觀點。
十多年前,範恆山在主持珠三角地區改革發展規劃綱要的制定時,就已在提及推進廣佛同城化的問題。後來,他指導過長三角一體化、武漢都市圈等多個地區的同城化工作。
今天看來,同城化不是“新詞”,卻是“熱詞”。沈撫、西鹹、貴安、武鄂、昌九、長株潭、寧鎮揚等等地區,都在開展同城化探索。其中還有不少地方的同城化,上升到國家戰略或國家決策層面。比如近期國家級都市圈再度擴容,鄭州都市圈成為第10個獲得國家發改委批覆的都市圈發展規劃。
推進同城化工作任重道遠,什麼是同城化,誰來推進同城化,如何推進,靠什麼推進?不妨聽聽範恆山的思考與總結,他談了經驗,也講了誤區。
1
認識同城化
——“同城化”就是“一體化”
區域經濟是當前火熱的概念之一,但什麼是“同城化”,眾説紛紜。
範恆山給出他的定義:“簡單説就是指一個城市與相鄰的另外一個城市或者多個城市,依照統一規則來謀劃和運作。或者説,是把相鄰的兩個城市、或多個城市,當作一個城市來規劃建設管理和運營。”

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談到“同城化”這個概念,難免會將其與“一體化”這個區域發展的概念進行比較,同時還想將兩個概念比個高下。
在範恆山看來,城市之間可以有很多合作的層次,最基礎的是禮節往來;其次是“協商發展”,有事就開會溝通交流;然後是“協同發展”;再往後是“融合發展”。以上合作層次,不斷加深,發展到“同城化”,就是城市合作的最高形式。
“一體化”講的是地區之間,“同城化”則是城市之間,兩者都是合作聯動的最高層次,“‘同城化’就是‘一體化’,是區域一體化在城市間的體現”。
同城化的“同”並非雷同,不是同一個模式,而是協同、同心協力、同舟共濟。範恆山提到,“同城化”一定是“以差異為條件、以協同為導向”來推進的,如果所有城市搞成同一個模式,這個同城化就失敗了,它需要各個城市間各具特色、相互補充。
然而,同城化的“同”也並非所有方面都要協同。“該同的不同不行,不該同的爛同也不行,可同可不同的不要強求。”範恆山強調,“強求一律,把不該同的同了,會影響到城市的活力與特色”。
“實,實,實,是同城化的核心!”他一口氣強調了三遍“實”。當全國多地同城化工作歷經多年實踐後,範恆山發現,“務虛大家都懂,現在做得漂亮的很多,但一切工作都要建立在‘實在’上。“
2
三個障礙
——需要超過局部利益
眼下,同城化推進工作實際面臨着三個障礙。
第一個障礙比較少見,即地理之間的差距。長三角、珠三角的提法已是常態,重要文件中卻少見“西三角”。
範恆山談到,我們提到要推進成都、重慶和西安合作,但他們在經濟上的互補性的確不如長三角、珠三角密切,中間橫着秦嶺,地理上是分割的。從實際情況來看,很難做到同城化。
第二個障礙則很現實,即行政區的利益和相關管理的制約。“我們各有各的行政區,各有各的板塊利益,與利益聯繫最緊密的是各有各的管理體制”。從這個角度來看,各個城市也會從自己特定區域利益考量出發,滿足經濟社會的發展需求。
第三個障礙同樣常見,來自同城化主體間的發展落差。“經濟好的地方不願推進同城化,擔心被分掉一杯羹;經濟落後的地區也不願推進同城化,擔心最後一點兒肥水流到別人田裏去”。

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城叔在多個場合發現,這種心態博弈長期存在,由於各地發展落差,導致了推進同城化工作時根本動力的不足。
範恆山由此建議,同城化需要超過局部利益,尋找最大的公約數,同時要照顧現實情況,不能一味強行推進同城化。
3
推進什麼
——不要把“同”泛化
推進同城化的目的,是協同推進優化資源要素配置,推動城市高質量發展,這就涉及到“誰來推進,推進什麼,靠什麼推進”的關鍵問題。
以成都都市圈為例,在四川範圍內,成都的GDP佔全省37%,在成都都市圈範圍內,成都GDP在成德眉資四市中佔比約80%。
其實,成都都市圈的這種“單核”特點,在全國幾大都市圈中並不少見。範恆山認為,同城化工作,除了圈內城市都要努力以外,更重要的一點是充分發揮核心城市的示範帶頭作用,發揮“單核”的外溢、輻射效應,核心城市有這個條件、能力,也應該有這樣的胸懷。

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解決了“誰來推進”,就該研判“推進什麼”的問題。對此,範恆山強調了兩個關鍵詞:科學和務實。
如前面所言,“推進同城化,不能把‘同’泛化,一定要搞清楚該‘同’什麼。不是所有的都能同,也不是所有的都要同,與其都要‘同’,還不如合併成一座城市。”
遵循規律、從實際出發、互利共贏,依照科學與務實的原則,範恆山將協同的6個領域分為了兩個層次。
第一個層次的四個協同領域屬於“非同不可”,是需要各個城市間嚴格接軌、步調一致、整齊劃一的協同。
首先是重大基礎設施的建設,新、老基礎設施都關係到都市圈的經濟循環問題,是資源優化配置的基礎;
其次是市場體系的打造,要形成統一大市場,不能搞市場分割、地區壟斷;然後是生態環境,環保治理工作影響深遠;
最後是基本公共服務的共享,這是體現同城化高度的一個領域,直接體現體制創新和開放水平,“不要講GDP,要講基本公共服務均等化,這個指標上去了,同城化的檔次就上去了,它直接關係到老百姓的獲得感、幸福感。”
第二個層次則屬於“有機協同”,各方基於自身稟賦,實現一體統籌。
其一體現為產業體系建設。城市間產業要形成錯位發展,體現合理分工、各有側重、一體聯動、相互銜接、有機配套,“城市間產業同構的傷害,是對地區高質量發展的最大挑戰”。
其二則體現為創新體系構建。產業基礎的高級化、產業鏈的現代化、供應鏈的穩定韌性和安全性,都來自創新鏈的支撐,而幾座城市聯合的科技創新能力,會比某一座城市的創新能力要高,還避免各自為政、相互削弱。
4
靠什麼推進
——推進機制的八個關鍵
推進同城化工作“必須要自覺,靠大家的同心協力”,但範恆山亦提到,一味地把同城化寄託在思想覺悟上是不夠的,需要有規則約束,建立強有力的運行規則和推進機制。

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這就是在解決“靠什麼推進”的問題。範恆山在成都都市圈同城化工作的現有基礎上,給出了建立規則機制的8個關鍵之處。
一是規劃引領。規劃是指南針,也是約束手段,規劃不能“牆上掛掛,紙上畫畫”,要落地執行。
二是法規。從實際出發,通過地方人大形成地方立法,或是通過協商,形成類法規的行為準則。
三是行政推動。成都都市圈“省同城化領導小組統籌、省同城化辦公室協調、省直部門指導、四市主體推進、專項合作組聯動”工作推進機制不斷完善,組織上很嚴密,關鍵還得強有力地推動。
四是可以增加經濟調節手段。範恆山建議成都都市圈設立同城化調節基金,資金來源或是企業資助或是財政共同出資,一方面可以解決瓶頸項目的建設問題,另一方面也可以實現獎優、罰懶的評價體系。
五是平台示範。建立的合作平台要走在前面,去圍繞難點問題進行探索,進而提供示範。
六是項目支撐。落在項目上、園區上,以載體做支撐,在“實”上下功夫。
七是科學結算。既然要強弱合作,就要照顧大家的發展、考核需求,建立科學的機制,把GDP、財政税收、環保指標等等都進行合理分割,實現共贏。
八是嚴格考核。在範恆山看來,同城化地區一定要建立嚴格、科學的考核機制,如此才能“把短做長,把長做優”。
文字 | 吳林靜