明知是“坑”，怎麼還跳？中國欠發達縣的產業轉移大戰｜文化縱橫_風聞

【導讀】內外多重衝擊之下，近年來我國的產業轉移加速推進，並向一些欠發達的縣域流動。不過，欠發達地區的產業轉移承接競爭，也出現一系列問題：追求短期增長，缺乏長期視野；轉移承接碎片化、工業園建設成為“爛攤子” ；惡性競爭、資源浪費，縣域內城鄉分化擴大，等等。針對以上弊端，國家層面更加強調做好產業轉移規劃、分類引導縣域發展。那麼，欠發達縣域參與產業轉移承接競爭的代價是什麼，動力是什麼？產業轉移承接是“機遇”還是“陷阱”？

基於2023年2-8月對廣東省16個縣市區的考察，本文指出：圍繞共同富裕等目標，政府推進產業轉移的動力、壓力、空間都較大。隨着經濟集聚的深入和區域分化的擴大，這一趨勢進一步加強。這是我國推進產業轉移的優勢，也暗含偏離產業發展規律的可能。但這並不意味着欠發達縣域就沒有推進區域均衡發展的空間。作者認為，一方面，應提高產業轉移的統籌性，把發達、次發達縣域所形成的城市羣和產業帶，作為解決產業轉移中的平衡問題的主要區域，如此既可提升產業競爭力，又可兼顧區域協調發展。另一方面，除了產業轉移，可直接向欠發達縣域的公共服務投入財政資金，這是一種成本更低、收益更高且公共性更強的路徑。

本文原載《文化縱橫》2023年第6期，原題為《欠發達縣域的“產業轉移陷阱”》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

欠發達縣域的“產業轉移陷阱”

李婷

華南理工大學公共政策研究院

**▍**問題的提出

產業轉移是指，一定時期內區域間產業競爭優勢消長轉換導致的產業區位重新選擇和產業發展空間重構。**在我國，縣域（包括縣市區）是產業競爭和承接產業轉移的基本單元。**不同縣域圍繞產業轉移承接的競爭，是影響產業轉移秩序生成的重要力量。和發達、次發達縣域一樣，欠發達縣域也積極加入到承接產業轉移的競爭中，只是從改革開放後多輪產業轉移的實踐看，結果並不理想。

改革開放後不久，正值全球性的第四次產業轉移，我國東部沿海地區因對外的比較優勢和對內的區位優勢，成為先發國家、地區產業轉移主要承接地。2008年之後，金融危機爆發，全球進入第五次產業轉移，東部地區依然是主要承接地。但因工業化和城市化不斷深入，東部地區土地和勞動力成本上升，加上2009年以來國家層面愈發重視通過推進產業轉移實現區域協調發展這一戰略，[1]中部地區，主要是沿南北走向的京廣線、京九線和東西走向的隴海線、長江產業帶，逐漸成為重要的產業承接地。在政策支持和推動下，欠發達縣域也積極加入產業轉移競爭中，但在東部發達地區周邊和中西部城市羣還沒有“吃飽”，區域間交通基礎設施建設和區域內基礎設施建設能力有限的情況下，大部分欠發達縣域承接產業轉移的空間極為有限。

近幾年，由於疫情暴發、經濟下行和中美貿易摩擦等因素，產業轉移出現了以下新特點：其一，出於安全和降本的考慮，主要分佈於發達地區的龍頭企業對近地供應的要求提高，相關企業在發達地區及其周邊地區佈局變得剛性；其二，為規避貿易壁壘，大量產業轉移至東南亞等地變得剛性；其三，經濟進入下行期，企業保生存的壓力增大，擴產能和產業轉移的需求下降；其四，國內市場競爭內卷，產能過剩，企業出海需求提升，對企業向國外轉移和向國內沿海地區積聚提出了新要求；其五，產業升級轉型的需要對企業在產業基礎較好的區域——主要是發達和次發達縣域——積聚提出了新要求。

這些新趨勢顯示，欠發達縣域承接產業轉移的空間還在下降。問題是，當下欠發達地區縣域政府參與“搶商搶資”和產業轉移承接競爭的積極性依然十足，[2]不顧產業轉移承接碎片化、工業園建設成為“爛攤子”等問題頻出的事實。國家層面也已意識到問題，並採取了相應措施，包括加強對產業轉移的規劃和指引，強調要分類引導縣城發展，防止人口流失縣域主要是欠發達縣域盲目建設等。

面對這一現實，需要深入討論的問題是：欠發達縣域參與產業轉移承接競爭的代價是什麼，動力是什麼？產業轉移承接對欠發達縣域是構成發展“機遇”，還是“陷阱”？在此基礎上，才能避免其盲目參與產業轉移承接競爭，探索真正適配的發展路徑。2023年2~8月，筆者及團隊到廣東省16個縣市區[3]開展縣域高質量發展調研，構成解答上述問題的經驗基礎。

**▍**欠發達縣域承接產業轉移的代價

因為區域發展不均衡問題突出，廣東是較早試圖通過推行產業轉移來實現區域協調發展的省份。2002年廣東省在《關於加快山區發展的決定》中號召“積極引導和促進珠江三角洲產業向山區轉移”，此後這一政策持續推進並不斷完善。省級加大對政策、資金支持力度基礎上，珠三角和粵東西北地區尤其是位於山區的縣市區之間圍繞產業轉移進行結對幫扶，是這一政策的基本思路。

然而，廣東省有122個縣市區，其中珠三角地區有48個（不包括東莞和中山），粵東西北地區有74個，其中36個屬於邊遠山區。在產業轉移承接方面，很多位於邊遠山區的縣市區，作為欠發達縣域，不僅要和粵東西北、珠三角地區的次發達縣域競爭，還要和廣東以外的其他地區競爭。在這種激烈競爭格局中，同時在縣域間結對幫扶能力和力度有限的情況下，欠發達縣域為提升自己的競爭力也要付出一定代價，而且越是欠發達，付出的代價往往越大。

（一）無發展的負債經營

為了提升承接產業轉移的競爭力，政府通過加大投資建設工業園區，通過財政補貼幫助企業緩解投資壓力，是各地的普遍做法。在發展條件相似的情況下，投資和補貼力度越大，對企業的吸引力越大。而次發達地區因為區位條件相對較差，需要加大建設和補貼力度以提升吸引力。問題是，這些都需要一定的財力作為基礎，而欠發達縣域自身的財力卻十分有限，只能通過舉債的方式完成園區基礎設施建設。發展條件越差的地區，為提升競爭力，對負債建設的依賴度越高。

試圖通過負債建設從而提升產業轉移承接能力本身不是問題，其最終目的是推進產業發展和財税增長，償債能力和發展能力提升，從而進入“負債建設-發展-償債能力提升”的良性循環中。但是在欠發達縣域，投入大量的資源用於園區建設，只是帶來了某些經濟數據如地區生產總值等的短期增長，並沒有真正提升地方的發展能力。具體表現如下：

**其一，引入企業質量不高，工業園區税收基本上沒有增長。**園區税收增長，是地方經濟發展能力提升的直觀表現，但是我們調研的大部分欠發達縣域税收增長的情況都不樂觀。據粵北S市的幹部們反映，近十來年該市税收離不開三個來源：捲煙廠、鋼鐵廠和房地產。S市一直想讓工業園區變成税收的第四支柱，現實是隻有投入，不見產出。一是因為在園區建設初期，地方政府往往會採取獎補的方式將税收返還給企業；二是因為進入S市的企業質量並不高，很多企業拿了地之後並沒有真正按照約定投產，即使有少部分企業真正投產，很多壽命不到3年，或者優惠政策到期後就遷出了；三是一些企業將欠發達縣域作為生組裝基地，税收都流入了位於發達地區的總部。

其二，經濟增長高度依賴房地產業，縣域經濟發展房地產化問題突出。[4]這一點，從税收和財政結構中可以看出。據粵東S縣税收部門統計，該地税收的50％來源於房地產，土地財政依賴度高達46.73%。因為發展房地產業，同時將公共服務尤其是優質教育的獲取和房產購買捆綁，能夠快速撬動大量資金，在短期內助力財税增長，緩解政府借債進行園區建設的資金壓力。不同的是，園區產業或因為引入企業質量不高，或因為產業培育時間長，很難在短期內助力財税增長，也就無法在短期內緩解還債壓力。這意味着在園區產業沒有被培育起來之前，很難擺脱對房地產業的依賴，問題是房地產業發展的空間有限，難以成為長久的依靠。愈是欠發達的縣域，這一問題愈嚴重。最終結果是縣域政府為產業轉移承接進行的舉債經營行為，並沒有帶來發展能力和償債能力提升，反而導致債務固化。

（二）分化擴大

推進產業轉移，從而抑制區域分化，實現區域協調發展，是政策的主要出發點。這一政策出發點是好的，但深入縣域承接產業轉移的實踐看，這一舉措不僅沒有抑制分化，反倒帶來了分化擴大這一意外後果。

之所以出現這一問題，是因為縣域資源在縣城積聚，縣域內城鄉分化擴大，弱勢羣體從公共資源中獲益的空間下降。用幹部的話説，“工業發展在哪裏，我們的基礎設施到哪裏”，而縣城往往是縣域內相對理想的發展區域。在公共資源有限的情況下，這必然會擠壓鄉村兩級用於公共服務的資源。在實踐中，為了發展房地產，進行園區建設，縣域政府將有限資源集中用於提升縣城公共服務質量，並將優質教育資源的配置與購房捆綁，加劇了縣城對鄉村優質師資和生源的虹吸，加劇了縣域房地產業對農民家庭的汲取。這不僅大大增加了農民獲取教育等公共服務的成本，導致沒有能力進入縣城的中下層家庭的孩子教育質量急劇下降，[5]還導致廣大農村家庭積累能力下降，其他方面的消費能力和抗風險能力隨之下降，城鄉分化和階層分化都可能因此擴大。而這也會進一步擴大發達和欠發達縣域之間的分化，甚至是整個國家中上層和底層之間的分化。

（三）削弱國際競爭力

當我們的視野從國內轉向國際時，欠發達縣域參與承接產業轉移競爭的負面後果，遠不止於此。從當前國際政治經濟形勢看，我國進入產業升級攻堅期，本質上是進入國際競爭的關鍵時期——我國本輪產業升級對先發國家的核心利益構成衝擊，未來可能遭遇更加嚴峻的經濟、政治甚至是軍事對抗。因此，提升產業發展的國際競爭力，是我國當前經濟發展的主要矛盾，是不同區域利益實現的前提。在這個層面，發達、次發達和欠發達地區共榮共損。

欠發達縣域參與產業轉移承接競爭，加劇惡性競爭、產業佈局分散化和資源浪費等問題，對我國產業高效佈局、提升國際競爭力造成衝擊。截至2020年12月31日，我國共有2844個縣級行政區，其中屬於城市羣內部的縣域達到1274個，剩下的便是農業生產縣域、生態功能區縣域和人口流出的縣域。[6]如果每一個縣都參與承接產業轉移競爭，每個縣都建設產業園（見表1）（江西、湖南等地都提出過每個縣集中打造一個工業園，我們調研的粵東、西、北近10個縣市區，3~5個工業園的情況十分普遍），必然加劇企業分佈過於分散、資源浪費和債務風險失控等問題。

**▍**推動產業轉移的激勵機制出現偏差

即使存在上述問題，即使國家層面已經意識到問題，並採取了加強產業轉移統籌性等措施，但依然沒有能夠改變欠發達縣域積極參與產業轉移承接競爭這一事實。

從實踐來看，政府是推動產業轉移的第一行動集團。區域大戰的白熱化，構成地方政府參與產業轉移競爭發生被動因素；而能夠獲得相應資源分配控制權，構成其參與競爭的主動因素。結果是，推動產業轉移的激勵機制出現偏差，產業發展的真正需求被忽視。

（一）區域大戰白熱化

縣域競爭長期是推動產業轉移的重要動力，當下也是如此。在廣東省，省一級圍繞經濟社會發展的幾項指標對經濟發展基礎不一的地市一級進行考核和排名，市一級也採取同樣的辦法對轄區內經濟發展條件不一的市縣區進行考核和排名，包括欠發達地區縣域政府。

以粵北Y市為例，該市在提高各項指標要求的基礎上，圍繞地區生產總值、規模以上工業增加值、固定資產投資和地方一般公共預算等指標對各個市縣區進行統一考核和排名（見表2），並且列入紅黑榜，對排名連續靠後的縣級政府進行約談，並且將結果與晉升掛鈎。為了避免落後，該市各縣級單位包括經濟發展條件較差、承擔重點生態功能區建設任務的Y區，也不得不通過積極加大產業轉移園建設力度等方式，來實現上述指標的增長。為了避免落後，一些市縣區不僅將招商任務分配給各個部門和鄉鎮，甚至還將招商任務分配給村。在考核壓力的倒逼下，縣鎮村三級不得不動用所有的資源和關係，投入大量的時間招商，以在產業承接競爭中獲勝，不論招引來的企業是否合適，本地是否有承接產業轉移的空間。

相比於發達和次發達縣域，欠發達縣域在區域大戰白熱化下愈發被動，因為欠發達縣域財政自主性弱，對上級政府的依賴度更高，在發展層面缺乏自主性，只能更加積極地參與“不合理指標”主導下的區域大戰。

（二）獲得資源分配控制權

縣域負債經營，以提升產業承接競爭力，不僅能夠提升欠發達縣域在區域大戰中獲勝的可能性，也使地方政府獲得了大量資源分配控制權。因為只有積極參與競爭，縣域獲得更多資源分配控制權才具有合法性，包括舉債和上級政府的項目傾斜帶來的資源，而越是缺乏產業承接內生優勢的地方，對此的依賴越大。

縣域政府獲得越多資源分配控制權，其權力尋租的空間越大。最直接的是，通過政企之間利益交換獲得好處，包括那些主要為税收優惠而來的企業、項目工程承包商等。此外，縣域政府向上級政府部門輸送的利益空間也會因此增大。**這會帶來兩個方面的好處：一方面，在產業承接能力和空間不存在明顯差異的情況下，利益輸送的能力成為獲得更多項目傾斜和更大舉債空間的重要因素；另一方面，密集資源分配和權力尋租所帶來的巨大利益，作為一種強激勵機制，逐漸在縣域治理中佔據主導地位，成為決定基層幹部晉升的關鍵因素，那些資源分配控制權越多，向上輸送利益能力越多的幹部，晉升的空間也更大。**這一問題普遍存在，只是因為欠發達縣域內生資源不足，其他激勵機制缺失，因此地方幹部對獲得資源分配控制權和利益輸送實現晉升的依賴度更高。

**▍**關注“比較優勢”，也應關注“比較劣勢”

對不同區域，尤其是欠發達縣域產業轉移承接的能力缺乏準確認識，是欠發達縣域盲目或主動或被動參與產業轉移的另一重要原因。其中一個主要偏差是，更多關注和強調欠發達縣域的“比較優勢”，基於此對欠發達縣域承接產業轉移的可能空間有太多想象，而對於“比較劣勢”的關注卻不足。整體來看，欠發達縣域在產業轉移承接方面，其“比較劣勢”主要體現在以下幾個方面：

**第一，交通區位。**交通區位是能夠將企業招引進來的首要條件。有轉移需求的企業大多都是沿着鄰近的高鐵站，一站一站就近尋找合適的產業轉移地。對於一些擴產能的企業而言，尤其如此。因為兩地的交通便捷性不僅決定了運輸成本，還決定了管理人員流動的便利性和成本。欠發達地區的發展主要受限於交通區位，交通區位改善很快能夠帶來企業的流入。

這裏所説的交通區位是國家和省級的交通規劃，屬於大交通建設，這些是縣級政府無法左右和改變的。後者只能夠在區域內部的小交通建設，甚至主要是在園區內部和園區周邊的交通基礎設施建設上發力。問題是在大交通區位沒有改善的情況下，區域內部的小交通建設幾乎是沒有意義的。而大交通建設需要考慮整體和全局利益，在資源有限的情況下，也需要考慮基礎設施建設的效益，欠發達縣域具有明顯的“比較劣勢”。

**第二，產業生態。**產業生態是能夠將企業留下來的關鍵因素。[9]它包括兩方面內容。**一方面是企業產品生產的配套體系。除了一些資源型企業以外，大部分企業都有配套半徑之説。**以汽車為例，整車廠的一級二級供應商要緊緊圍繞其佈局，在零庫存的情況下，供應商的供應效率是按照分鐘計算的。配套半徑不僅受到交通區位的影響，也受到產業聚集程度的影響。特定產業的集聚度越高，往往配套成本越低，基於此降低的成本往往很容易覆蓋高地價和勞動力上升的成本。

經歷了長時間的發展和幾輪的產業轉移，產業集聚於發達和次發達地區的基本格局已經形成，短期內不會有大的改變。產業集羣對企業的黏性和吸引力，促使企業不願意轉移或者只願意轉移到周邊地區。而推進產業集羣化轉移，作為大多數地區的一個提升競爭力的招商思路，實際上很難落地。產業集羣的數量十分有限，主要表現為龍頭企業的數量有限，這類企業在產業轉移過程中，有很大的選擇空間，往往會優先選擇發達和次發達縣域。

**另一方面是勞動力再生產相關的配套體系，包括公共服務和商業服務配套。**青年羣體是當前勞動力市場的主力軍。二代農民工與一代農民工不同，在未婚時他們會對商業服務提出高要求，即使在欠發達地區務工工資收入和大城市差不多、消費成本更低，他們也更願意去大城市務工，以感受當地的商業氛圍和消費文化。這對很多青年務工者而言，是一種剛需。結婚之後，尤其是有一定技術和知識水平的務工者，則會進一步對企業所在地的公共服務，尤其是教育提出更高要求。

在商業和公共服務所構成的產業生態方面，發達地區相對欠發達地區的優勢明顯。因為產業生態的打造成本極高，建立在產業、人口和資源高度集聚基礎上，很難普遍發生。甚至在一些擁有一定產業基礎的次發達地區，都存在諸多挑戰。我們調研的H市便存在這一情況。2022年，該市户籍人口43.38萬人，常住人口52.91萬人，距離省會市區50公里，人均地區生產總值89564元，一般公共預算收入20億元，有聚集了20多萬人的玉器產業，為了改善商業服務，當地引進了一個主要在一二線城市布點的商體，其中包括大量一線品牌，為了引進這一商體，政府也投入了大量資源用於改善周邊基礎設施。但是這一商體目前運營陷入困難，大量入駐品牌準備退出。在人口總量有限且人口大量流失的欠發達地區，商業服務成功的概率更小。公共服務方面，尤其是符合高水平人才的公共服務，對於基本公共服務的建設還存在困難的欠發達地區而言，尤其困難。

第三，產業升級時期，比較劣勢可能會加強，而不是降低，傳統和戰新產業都是如此**。**當前傳統產業進入了產業升級階段，以小單快反為主要特點，產業轉移的空間也會因此降低，或者説應該成為推動產業轉移的重要考慮：一方面，小單快反對產業鏈上不同主體的協同生產和彈性生產能力提出了高要求，而在既有的產業集羣化發展格局基礎上，推進產業鏈上不同企業協同發展，有助於實現這一目標；另一方面，小單快反對於一些大中型規模企業提出了數字化改造的剛性需求，在這一背景下，基於區域均衡發展的需要，推動企業進行產業轉移，會增加產業升級的負擔和不確定性。

戰略性新興產業，這一新賽道被視為產業轉移和發展的重要機遇，很多欠發達地區縣域政府也將此作為承接產業轉移的重要內容和方向，問題是新賽道門檻高，欠發達地區能夠邁過這個門檻的少之又少。實際上，新賽道也已經進入整合的階段。以鋰電池行業為例，據從業者反映，這個產業經歷了相對分散且標準並不清晰的階段，此後會逐漸進入一個標準明確、相對集中的階段，在這個過程中，企業數量會逐漸減少，並且逐漸向幾個具有較大競爭優勢的產業集羣或者產區集中。

**▍**欠發達地區縣域發展的路徑辨析

產業轉移是一個系統工程，涉及不同產業發展特點的具體研判、不同地區不同層級的政府協同、土地等一系列要素的合理配置，本身充滿諸多挑戰。而對於中國這樣一個大國而言，產業體系如此發達，縣域作為承接產業轉移的單元和縣域政府作為推動產業轉移的主體如此眾多，進行產業要素的重新佈局與重構，挑戰遠遠大於其他國家。同時，作為一個社會主義國家，我國產業轉移也具有一些不同於其他國家的特點：**一方面，產業轉移承載的目標更多，尤其是在共同富裕層面；另一方面，國家宏觀調控能力相對更強。**兩者結合的影響是，政府出於共同富裕這類目標推進產業轉移的動力、壓力、空間都比較大。隨着經濟集聚的深入和區域分化的擴大，這一趨勢進一步加強。這構成我國推進產業轉移的優勢，但同時也埋下了更大的偏離產業發展規律的可能。而在國際競爭白熱化的當下，要警惕這一趨勢潛藏的更大風險。

但這並不意味着欠發達縣域就沒有了推進區域均衡發展的空間，只是相比於通過高負債、高風險、高成本和低收益的方式來直接參與產業轉移承接的競爭，還有更好的辦法。**一方面，通過提高產業轉移的統籌性，即立足於發達、次發達縣域，主要是目前已經初具形態的城市羣和產業帶，作為解決產業轉移過程中積聚性和分散性平衡的主要區域，以確保在不影響產業升級、產業發展對外競爭力提升的基礎上，兼顧區域協調發展。**在資源主導型產業轉移與某些資源稟賦較好的欠發達縣域之間具有親和性的基礎上，將這類縣域識別出來，結合產業發展需要針對性地推進產業轉移，避免產業轉移承接競爭泛化。從實踐來看，廣東作為較早推行產業轉移的地區，在汲取既有經驗和教訓的基礎上，也對原本相對分散化的產業轉移思路進行了調整。2023年3月廣東省委、省政府出台了《關於推動產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》，強調要支持粵東、粵西、粵北各市以現有園區為基礎，踐行“好中選優、重點突破、以園帶市”的思路。

**另一方面，除了產業轉移以外，通過直接向欠發達縣域公共服務方面投入財政資金，是一種成本更低、收益更高且公共性更強的路徑。**從成本方面看，推進產業轉移的投入要比推進公共服務均衡的成本要高得多。一個主要的原因是推進企業的流動，為企業發展配套，要比讓教師和財政資源流動的難度大得多，投入也要大得多。而從收益層面看，圍繞產業轉移的資源投入，並不一定會帶來企業的進入，即使引入了少量企業，並不一定會帶來企業的發展，因此欠發達縣域的廣大人民羣眾很難從中受益，甚至還要承受因為資源集中化帶來的公共服務成本上升等負面後果。而直接投入資源用於公共服務質量改善，則可能減輕這一地區大多數家庭的教育負擔，提升其教育質量，從而實現家庭發展。

因此，有必要結合當前經濟發展的形勢，在弱化欠發達縣域發展責任的情況下，增加對欠發達縣域公共服務資源的投入力度。對於發達和次發達縣域，則有必要賦予其更大的發展空間，發揮資源集聚的優勢，更好地推進產業升級轉型，製造更多的資源增量，同時要通過強化省級公共服務資源的統籌和再分配，落實發達、次發達縣域支持欠發達縣域公共服務質量改善的責任。