萬萬不能被“地方債”矇蔽了中國經濟的主要矛盾?｜文化縱橫_風聞

​許準

紐約城市大學

【導讀】根據財政部數據，至2023年10月底，全國地方債餘額突破40萬億。而隱性債務早已逼近警戒線。屢次暴雷的城投債更對市場信心造成打擊。在此背景下，一種要求地方政府把防風險放在首位、實行財政節支的財政保守主義思路逐漸流行。

針對這種思路，本文發問：**以財政問題優先，討論中國經濟問題的思路是否妥當？**還是説，把財政問題當作主要矛盾，恐慌地方債，反而容易陷入經濟發展的惡性循環？本文指出，**思考中國經濟不能困在“賬房先生的思維裏”，****地方債絕非當前經濟問題的主要矛盾。經濟問題優先於財政問題，是經濟發展的主要矛盾。**恰如毛主席所言：“未有經濟無基礎而可以解決財政困難的，未有經濟不發展而可以使財政充裕的。”

**作者認為，中國****經濟問題的牛鼻子只有一個：資本積累的速度下降，連帶經濟增速下行。**產能過剩、地方債和消費降級都不是當前經濟的主要矛盾。美國和前蘇聯的歷史經驗説明，維持合理的資本積累和經濟增長水平，對於一定歷史條件下的任何社會體制都非常必要。**而過分強調地方債，要求地方政府減少支出，恰恰可能影響到主要矛盾的解決。**有花錢需要的時候，應以大的經濟目標為重。要解決目前的經濟問題，必須積極增加財政支出，強調計劃的重要性，通過公共投資改善勞動者待遇、增加就業崗位，推動生態文明轉型和科技重點突破，切不可“因噎廢食”。

本文原載《文化縱橫》2023年第6期，原題為《經濟增長的“大賬”思維——兼論為何不應恐慌政府債務》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

經濟增長的“大賬”思維

——兼論為何不應恐慌政府債務

在80多年前，由於日寇的進攻與國民黨政府的封鎖和切斷財政經費，陝甘寧邊區曾經一度遭遇極大的經濟困難，毛主席曾經這樣描述，“我們曾經弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有菜，戰士沒有鞋襪，工作人員在冬天沒有被蓋”。儘管遇到了如此嚴酷的局面，中國共產黨人還是找出了一條發展道路，指引邊區經濟復甦，進而奠定抗日戰爭勝利，以至於解放全國的經濟基礎。

這樣的道路是什麼呢？按照目前流行的看法，既然財政的錢不夠，那麼首先就要壓縮支出，量入為出。這就意味着，政府往往不得不減少在社會經濟方面的必要支出，在經濟中秉持保守原則。從世界經濟史來看，這樣的思路，往往也是世界銀行等國際組織給經濟出現問題的國家提出的要求。比如平衡財政，推行緊縮政策，同時進行所謂的結構性調整，也就是盲目的私有化、市場化。問題在於，很多國家在實施緊縮政策之後，即便財政勉強平衡，經濟也始終無法好轉，還給社會帶來了巨大代價，許多第三世界國家愈發仰賴西方的政治意願。

**如果按照財政平衡的思路去調整，邊區以及後來的中國現代史就可能要改寫。幸好中國共產黨人不是這麼思考問題的。**毛主席就旗幟鮮明地批評了這種量入為出的緊縮思路，他説：“他們的腦子終日只在單純的財政收支問題上打圈子，打來打去，還是不能解決問題。”為什麼單純的財政平衡不能解決問題？毛主席解釋説：“財政政策的好壞固然足以影響經濟，但是決定財政的卻是經濟。未有經濟無基礎而可以解決財政困難的，未有經濟不發展而可以使財政充裕的。”

這也就是説，**經濟問題優先於財政問題，這是經濟發展中的主要矛盾。**在陝甘寧，邊區政府強調的是發展人民經濟和公營經濟，包括機關人員大生產，由此發展經濟，保障供給。這無疑是基於當時當地情況制定的政策，用毛主席的話，是“特殊條件下的特殊產物”。這種抓經濟主要矛盾的戰略思考，在當代的情況下依然適用。

**▍**當代經濟的主要矛盾

當代中國經濟面臨的矛盾不少，比如宏觀層面的財政債務問題、產能過剩，以及個人層面的內卷、消費降級等。但是如果我們綜觀全局，不難發現**核心矛盾其實就一個，即資本積累的速度下降，連帶整個經濟的增長速度下滑。**不管是公家的、個人的還是企業的，債務只是未來的支付義務，只有在經濟增長速度持續下滑，以至於未來償債能力受到質疑的時候，才會是一個真正的問題。這就如同行情好的時候，金融部門希望多貸款出去，但是如果情況不好，就不願意貸款一樣。所以從理論上説，債務的絕對數量到底是多少萬億，究竟摸不摸底是次要的問題，要與經濟規模和增長匹配起來討論才有意義。

產能過剩也如此。正常的市場經濟發展，必須有一定的產能冗餘量，隨着經濟波動，產能利用率也會升降，至於是否某個絕對的數字就代表過剩，沒有一定之規。中國的工業產能利用率固然從歷史高點下滑了，但是依然維持在75%左右，2023年的前三個季度也一直在回升。所以，產能過剩不太可能是當前的主要問題。更重要的是，產能利用率本來就直接受資本積累速度、經濟增長速度影響，如果經濟增長放慢，哪怕別的條件不變，所謂的產能過剩也會看起來越來越嚴重。

我們也可以同樣以此思考微觀矛盾。比如“內卷”一詞，其實就是指競爭壓力變大，普通人為了獲得同等收入所需付出的勞動時間在增加。這樣的局面，歸根到底，就是中國經濟中可以提供的正規就業崗位在相對減少。只有在國家企事業單位以及外資企業等部門中，工作才相對有保障，管理相對規範；其他不那麼正規的部門不能提供穩定有保障的工作。因此勞動者不得不更加努力地競爭相對越來越少的有保障的職位，這讓競爭愈發內捲了。根據國家統計局的數字，從勞動力市場來看，我國正規就業的比例過去數年明顯下降，而這與經濟環境的變化直接相關。經濟增長速度的放緩使得正規經濟的比例面臨下降的壓力，而非正規經濟的增加又使那些哪怕身處正規經濟中的人也殫精竭慮，生怕掉出去。因此對於普通人來説，微觀上的感受就是經濟形勢不好，得“卷”起來才能維持過去的生活。

總而言之，**中國當代經濟問題的牛鼻子還是在經濟增長上，而經濟增長的核心動力只有一個——資本積累，也就是不斷地新增投資。**在幾千年的文明進程中，大部分時候人類經濟都是消費主導的，沒有什麼剩餘可以用來積累。如果消費能夠自己創造增長的話，那人類生產力也就不必等到現代社會才突飛猛進了。

那麼，我國的資本積累在過去若干年出現了哪些變化呢？首先，中國經濟不管在計劃經濟時期還是市場經濟時期，都維持了比較高的積累水平或儲蓄率。值得注意的是，在2014年之後，中國的資本積累明顯進入了一個新的階段，固定資本投資經歷了21世紀最初10年的高速增長後，除

2008年全球金融危機造成的短期衝擊外，總體上大大放緩了，從過去20%以上的年增長率下降到了疫情前的5%左右。部分由於這個變動，中國經濟增長率從21世紀初期的接近10%，逐步下滑到了2019年的6%左右。這個成績在全世界依然是耀眼的，但是穩定放緩的趨勢也是明確的。

限於篇幅，本文不細數資本積累放緩的種種直接原因，但是總的來説，這跟市場和私人資本的盲目性和逐利特點分不開。儘管政府部門擁有一定的市場調節工具，例如調整借款成本，但這不過是決定個體資本是否投資的部分因素。在一定時期內，資本決定是否投資還要受到預期利潤是否能達到某種利潤標準的影響。這裏至少有兩個因素，一是利潤預期。具體這種預期是被什麼決定需要更細緻的研究，粗略地説就是凱恩斯所謂的“動物精神”，其本身就具有某種不確定性，不過至少跟當下的經濟總體走勢有點關聯。二是利潤標準，這種標準是一定歷史條件下的產物。例如某個項目過去能夠產生10%的淨利潤，現在只有5%的淨利潤率，儘管從技術上説仍然賺錢，但是如果資本認同的賺錢標準高於5%，那麼資本就會減少投資，資本積累就放緩了。具體到當代中國，這兩個因素可能都處於比較不利的境況：**一方面，隨着經濟放緩，大家對增長預期更加悲觀，這會進一步降低資本積累的積極性；另一方面，根據相關研究，經濟利潤率在過去10年的確呈下降趨勢。****因此，最直接受到悲觀因素影響的私人資本的投資積極性並不高。這種意願低迷不能單純地歸結為國家管得太多，或者勞動力要求得太多。**一方面，在過去國家管得更嚴格的時候，資本積累依然維持較高水平；另一方面，在中國大部分勞動力依然收入不高，甚至還在被迫忙於“內卷”謀生的情況下，國家也沒有以犧牲廣大人民對美好生活的希望來試圖拯救某種私人資本的投資意願。

實際上，最能夠提高私人資本投資意願的，往往不是政治表態，而是實實在在的經濟增長勢頭的恢****復。換句話説，私人資本喜愛錦上添花，卻難於雪中送炭。市場上有好的積累態勢，才能真正給私人資本提供定心丸。好在中國經濟體制有着普通市場經濟所不具有的優勢，即強有力的大一統的黨政領導以及作為其經濟基礎的國有經濟。理論上，國有經濟不必跟隨利潤預期來運作，因此只要有足夠的政治決斷，政府和國有經濟就能提供足夠大的力量推動資本積累，那麼經濟上的不利局面就完全可以扭轉。

實事求是地説，過去若干年裏，國有經濟的資本積累雖然有一些反週期的表現，但是總體上同私人資本相比並沒有表現出太大區別。這不僅表現在同樣受到利潤導向的牽制，也表現在比如整體的固定資本投資速度基本與私人資本資產投資速度放慢步調一致。**這就説明，中國體制的優點目前還有不少停留在紙面上，沒有能夠形成實際的經濟推動力。****這個現象也許還是因為社會上對經濟主要矛盾的認識不夠深切，就如毛主席曾經説的，不會抓主要矛盾，而只在財政收支問題上打轉。**一説要政府推動投資，國家要推動建設，就害怕負債，害怕產生所謂的市場扭曲等。如下一節所述，這些憂慮都是次要的。

**▍**當代財政問題的由來

如果我們關注財政，就會意識到，**債務問題雖然不小，但是跟中國的經濟問題相比，並不在一個數量級上。**具體而言，對於中國的財政負擔問題，有三個值得説明的地方。

首先，中國的債務水平雖然比較高，但是絕對沒有到不能維持的程度，而且財政支出依然有相當的空間。**單從一般性的政府債務來説，很難武斷地説某種程度的債務一定會對經濟產生不利的影響，而需要具體討論。**在學界的討論裏，曾經一度有學者試圖給出一個具體數字作為政府債務的最高限度。比如2010年之後，歐美政策界常引用哈佛兩位經濟學家的一篇論文，其中一位曾經是國際貨幣基金組織的首席經濟學家。這篇文章做了很多嘗試，包括找到了一個所謂經驗規律，即政府債務佔國內生產總值的比例一旦超過90%，就不利於經濟增長。然而，隨着之後的學者進行檢驗，發現這篇文章的計算有很多問題，甚至包含Excel表格上面選數字沒能拉到底這樣的簡單錯誤。一旦把這些錯誤糾正，就會發現90%根本不是一個重要的節點。事實上，有很多國家的政府債務超過這個水平，但仍能有合理的經濟增長。

根據國際清算銀行的數據，到2023年第一季度，中國政府的債務佔國內生產總值的比例尚屬適中，不僅低於美、英、法、德、日等發達國家，也低於印度、巴西這樣的典型發展中國家。當然，正如下文會提到的，部分債務可能是以其他的形式持有的，但是即便我們以非金融部門債務水平為準，中國的整體債務水平還是遠低於日本，接近加拿大（且部分負債是由於新冠肺炎衝擊）。而且**中國的情況與第三世界國家債務危機不同，這些國家往往是欠了國際資本的錢，要面對嚴苛的國際金融市場，而中國的債務與國際資本關聯有限。**正如餘永定教授在最近指出的，考慮到“中國居民的高儲蓄率和良好的國際收支狀況”，不管是政府還是企業應該都可以負擔更高的債務水平。

其次，**中國的大量地方債務，恰恰就是財政保守主義的直接後果。**2008年世界經濟危機時，面對外部需求巨大變化，中國急需提高國內的投資水平以保增長。但是政府又陷入財政保守主義，試圖儘量避免赤字和債務。正如一些分析者指出，技術上最穩妥的財政方案，就是中央政府借債，然後轉移支付給地方政府。然而實際的操作方法，則是把任務交給地方，任其在政府資產負債表外進行金融“創新”，這樣一來支出增加就不會在政府賬目上明確表現為赤字。

由此，地方政府的融資平台、其他國有企業承擔了鉅額的投資任務，及其附帶的債務。正如上面提到的，中國的債務在2008年之後迅速增長，非金融部門債務從2008年的6.5萬億美元增加到了2019年的36.8萬億美元。其中主要的增長項目是企業部門的負債，其佔國內生產總值的比重從2008年初的約95%迅速增長到了2016年初的超過160%。而在企業負債當中，國有企業又是大頭。到2018年年中，大約有82%的企業債務是由國有企業承擔的。

這些債務裏面，私人企業參與很少，這是不是因為國企把私人資本擠出了呢？這個可能性不大。因為這些刺激支出裏面，很大一部分是基礎設施和社會福利建設，所以短期經濟回報是很有限的。根據2013年全國政府債務的審計，超過60%的地方政府表外借債都投資在市政建設、交通和社會項目上了。

**“四萬億”造成的債務總量在中國經濟總量中並不算誇張，然而由於財政上的保守思路，推動了監管放鬆和地方政府的大量表外借債，使得整體風險上升。**地方融資平台借貸的抵押物往往是土地。這種金融操作在土地價值和房地產業整體發展良好的時候是可以維持的，但是一旦資產價格不再上漲，甚至下跌，這種舉債模式就會面臨巨大的壓力。

這個歷史過程在餘永定教授最近的分析中也説得非常清楚：“之所以出現這個問題的主要原因是當年中央財政不願意增加財政赤字，而鼓勵地方政府建立融資平台從銀行和資本市場融資。這次如果政府希望通過基礎設施投資刺激經濟增長，就必須接受以前的經驗教訓，承擔為基礎設施提供資金的主要責任。”

再次，我們要在一定的歷史語境裏分析債務和財政問題。在2008年到2019年間，中國政府債務總體上增長了120%，增量雖然不小，但中國的經濟也維持了平均7.8%的增長，而且在此期間建成了全國的高鐵網絡等重要基礎設施。這樣的債務，哪怕可以找出成百上千的具體問題，從總體上看無疑帶來了生產力的進步。

**而且，中國的很多財政問題主要並不是因為政府更愛花錢了。**中國在2000年後的高速增長期，平均每年政府支出增長19%，但赤字佔國內生產總值比重一直不高。到了2010年之後，中國的政府支出增長放緩了，赤字比例反而逐漸上升到了疫情前的4.9%。因此，赤字的比例增長並不是因為政府支出的快速增長，而更多的是由於政府的收入增長大大減緩。這裏面顯示出中國政府的兩個充滿張力的思路：一方面強調減税，尤其是給企業減税，比如2011年以來推行的營業税改增值税改革，僅在2012年到2018年間就減少了兩萬億人民幣的税收；另一方面，各級政府仍負擔了相當程度的支出，以維持經濟和就業穩定。這兩個目標並行就會導致赤字。

**説到底，我們不能孤立地思考財政問題，不能困在賬房先生的思想裏。債務絕不是越多越好，並不是要竭澤而漁，誅求無已。但是實際上有花錢的需要的時候，應該以大的經濟目標為重。**不停減税，對於提高私人資本的積極性，其實效果不明顯，這一點在很多國家的歷史上都能驗證。**而且一味地減税，增加政府的負擔，可能會影響整個政治經濟大局。**毛主席就批評過一種單純的仁政觀點：“有些同志不顧戰爭的需要，單純地強調政府應施‘仁政’，這是錯誤的觀點。因為抗日戰爭如果不勝利，所謂‘仁政’不過是施在日本帝國主義身上，於人民是不相干的。反過來，人民負擔雖然一時有些重，但是戰勝了政府和軍隊的難關，支持了抗日戰爭，打敗了敵人，人民就有好日子過，這個才是革命政府的大仁政。”同樣，債務和財政擴張在當前一定是有必要的，但不是胡亂花錢、無的放矢，而要能夠促進經濟增長，提供更多更好的工作崗位，切實讓勞動者而不是少數資本獲得好處，那才是真正的仁政。

**▍**關於經濟增長的國際歷史經驗

我們還可以從歷史上的重要節點來看待重啓增長的難度與保持增長的重要性。為了對比方便，我們以同為大國的美國與蘇聯為例。雖然這兩個國家的經濟體制有巨大區別，但都曾出現過經濟增長方面的重要變化。

美國歷史上持續最長的經濟低迷是上世紀的大蕭條。從簡單化的歷史敍事來看，1929年美國華爾街危機引發了經濟蕭條；1933年羅斯福政府上台之後推行新政，包括以工代賑，為美國走出大蕭條奠定重要基礎。但熟悉經濟史的人明白，當時美國的經濟復甦遠沒有這麼簡單，現在很多人已經完全無法想象那個歷史關口對於資本主義的巨大沖擊。哪怕有羅斯福新政的推動，一個市場經濟大國想從下坡路上掉頭也不是説説就能做到的。美國市場經濟的主要推動力還是在私人資本手裏，羅斯福政府的幾個標誌性工程和立法，比如田納西大壩和河谷管理局、《勞動關係法案》，雖然很重要，但是相對規模太小，見效太慢，要想整個改變市場狀況，把美國經濟打撈起來，實際上很難做到。

圖1展示了美國從1930年大蕭條開始之後到1950年朝鮮戰爭開始這二十年的經濟增長率與失業率。**可以清楚地看到，1933年新政實施並沒有徹底改變美國經濟的蕭條狀況。**雖然經濟增長率一度回升，但是失業依然維持在15%以上的高位，沒有真的解決問題。**直到第二次世界大戰才出現了局勢的整體轉變。為了戰爭需要，美國實際上執行了計劃經濟體制，大規模重組了美國生產和消費，吸收大量勞動力用於戰時生產。**因此，在短短几年裏，美國嚴重的失業問題得以解決，同時計劃體制的高效率使美國經濟出現了高速增長，甚至增速接近20%。從此，美國才真正走出了大蕭條，這已經是進入大蕭條十多年後了。**如果沒有“二戰”和戰時計劃體制這樣的因素，美國乃至世界資本主義是否能夠存活下來還是一個未知數。**而且，在戰後，一旦美國政府縮減開支，經濟就會又一次進入衰退。不過此時大蕭條危機已經解除，沒有產生新的系統性的蕭條。隨着冷戰展開以及朝鮮戰爭爆發，美國經濟又進入了一個小的增長期，進而開啓了所謂“二戰”後的黃金時期。

在冷戰的另一頭，蘇聯由於社會主義體制的優點，維持了長期的穩定增長。正因如此，蘇聯作為一個相對落後的國家，才得以迅速完成工業化，打敗納粹，成為終結“二戰”的決定性力量之一。蘇聯還在幾個重要領域實現了突破，比如載人航天，這種劃時代的成就給美國和西方帶來了巨大的震撼。

然而，從20世紀70年代開始，蘇聯的經濟增長出現了明顯的變化。在維持了長期的高速增長之後，蘇聯的增長率開始降低（見表2）。需要注意的是，雖然蘇聯的體制有很多矛盾問題，例如科技瓶頸、人口問題，但這些長期性的問題都不會導致經濟增速如此直接、快速地降低。根據大衞·科茲等學者的研究，**增長明顯下降的一個重要原因是政策失誤，即蘇聯決策層70年代主動降低增長率目標。****當時這樣做的目的是提高效率和質量，然而一旦經濟增速降低，很多其他的問題就出現了，而效率和質量也沒有得到改善。**蘇聯領導層意識到他們面臨的困難比想象中更多，戈爾巴喬夫等領導希望依靠更多的市場化改革來解決問題，而後果我們現在都非常清楚了。在經濟增長迅速下滑的時候，蘇聯晚期的改革實際上是進一步放棄了國家計劃和干預，社會經濟都因此陷入混亂，直到後來以悲劇性的休克療法終結。

審思美國和蘇聯的兩段經歷是為了突出一個問題：**維持合理的資本積累和經濟增長水平，對於在一定歷史條件下的任何社會體制都是非常必要的。**陷入蕭條時，美國資本主義藉助大規模動員和計劃經濟才走出困境；相反，蘇聯的社會主義體制則是在主動降低經濟增長目標之後，試圖用更市場化手段來推動經濟增長，帶來的教訓是慘痛的。

**▍**經濟問題不能因噎廢食

根據以上探討，我認為對當前面臨的經濟挑戰，整個社會要有充分的、清醒的認識。關注資本積累、經濟增長，不代表過去的增長模式就不應該改變，不是説國家就不注重****改革創新，但是需要觀察全局，抓住主要矛盾。不管是改革，還是處理債務，或其他政策目標，都應該與保證合理增長維持平衡。

整個世界的政治經濟局面都到了一個特殊的時刻。此時，中國的經濟前景有重大的意義。西方有很多觀察者都判斷中國的經濟增長時代已經過去。我**們當然清楚，任何一種經濟都不會永久高速增長下去，但是同樣清楚的是，中國經濟依然有巨大的潛力。**在正確的政策指導下，中國的國家干預引導經濟發展，完全可以繼續維持相當一段時間的合理增長。

**在目前的條件下，積極增加財政支出，強調計劃的重要性，否定保守主義的傾向是完全有必要的。**在這個基礎上，需要發展大量可以切實改善勞動者待遇、且更穩定的崗位，推進社會生態文明轉型，推動科技重點突破，這也正是公共投資所需要完成的任務。只要方向能定下來，這些具體的技術性討論都可以展開。在經濟環境改善、税源增加之後，財政問題註定會得到緩解。如果混淆了主要矛盾，那麼我們可能會面臨更不利的國內國際局面。