制定具有「一國兩制」及澳門特色的《海域使用法》_風聞

　　海事及水務局昨日舉行新聞發佈會，公佈《海洋功能區劃》、《海域規劃》及《海域使用法》的諮詢文本，並宣佈由今日起至二零二四年二月十六日，開展為期五十天的公開諮詢活動，讓社會各界瞭解特區政府在海域管理方面的政策取向及立法構思，並聽取公眾的意見。在諮詢期內，為向市民及業界充分介紹諮詢內容和收集意見，海水局將於外港客運碼頭演講廳舉辦三場諮詢會，包括一場社團及業界專場、兩場公眾諮詢會，向市民及業界充分介紹諮詢內容和收集意見。海水局還將在全澳多個地點巡迴展出介紹諮詢內容的展板，市民亦可到海事及水務局綜合服務中心、公共行政大樓、政府綜合服務大樓、中區市民服務中心、離島政府綜合服務中心索取諮詢文本，或從海事及水務局網頁下載諮詢文本，並可於諮詢期內透過電郵、傳真、郵寄或親臨海事及水務局提交意見。

　　有點湊巧的是，正在北京舉行的十四屆全國人大常委會第七次會議，其中的一項議題是審議《關於授權澳門特別行政區對廣東省珠海市拱北口岸東南側相關陸地和海域實施管轄的決定（草案）》。受國務院委託向全國人大常委會對草案作説明的國務院港澳事務辦公室副主任王靈桂表示，澳門特區政府正在推動建設澳門輕軌東線項目，該計畫涉及一塊屬於珠海市行政區域的V形不規則地塊。該地塊總面積三千零一七八平方米，其中陸地面積一千四百三十九點一三零平方米、海域面積二千二百六十一點零四八平方米。澳門特區政府請求國務院提請全國人大常委會授權澳門特區以租賃方式對該地塊依澳門特區法律實施管轄。王靈桂表示，為支持澳門特區加速基礎建設，更好發揮澳門輕軌東線項目的經濟社會效益，加強澳門與內地基礎設施互聯互通，國務院港澳辦結合該項目建設實際情況，會同全國人大常委會法工委、全國人大常委會澳門基本法委、司法部、自然資源部、廣東省等相關方面研究認為，由全國人大常委會授權對該地塊依澳門特別行政區法律實施管轄，符合「一國兩制」方針，也有全國人大常委會授權澳門特區對橫琴島澳門大學新校區、橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的先例可循，並在此基礎上起草了草案。草案已經國務院同意。

　　這兩項公務活動，都提到了「海域」，但其性質和內涵都有着微妙的區別。具體來説，在全國人大常委會通過上述「決定」之前，位於珠海市行政區域的V形不規則地塊中的海域部分，是屬於《中華人民共和國海域使用管理法》所規範；在全國人大常委會決定將其授權澳門特區實施管轄之後，由澳門特區租賃使用，將根據輕軌東線項目計劃，將之實施填海工程，變成陸地，並在此興建輕軌的地下車站，因而不再是「海域」。

　　而澳門特區的《海域使用法》，是為執行國務院令第665號由中央劃撥給澳門特區八十五平方公里的管理海域，將之管理好、利用好、保護好的法律。一方面，由於澳門特區實行「一國兩制」，《中華人民共和國海域使用管理法》也並未有被列入《澳門基本法》「附件三」，因而不是在澳門特區實施的全國性法律，這就需要澳門特區自行在《海域管理綱要法》的框架下，制定《海域使用法》，及《海洋功能區劃》、《海域規劃》，成為特區政府規範管理海域的重要依據，當然更是填補《中華人民共和國海域使用管理法》不在澳門特區實施的的「真空」。

　　另一方面，國務院令第665號只是授權澳門特區使用這八十五平方公里海域，因而並不像內地沿海的省級行政區域那樣，依據《中華人民共和國海域使用管理法》的規定，凡是填海五十公頃以下的項目用海、圍海一百公頃以下的項目用海、不改變海域自然屬性的用海七百公頃以下的項目用海，可以擁有由國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府審批的權限，而是每一項填海工程，哪怕是隻有「雞碎」那麼大的面積，都必須向中央政府申請並獲得批准。因此，這也是澳門特區的《海域使用法》，不像《中華人民共和國海域使用管理法》那樣還有「管理」兩字的重要原因之一。

　　這也折射了澳門特區與香港特區使用海域權限的不同。實際上，由於大清政府與英國政府先後簽署的三個「不平等條約」，尤其是《新界拓址條約》，是有水域界線的，因而香港在迴歸時，國務院總理李鵬簽發的的《香港特區行政區域圖》，是在香港特區周邊海域上，畫出香港特區的海域界線的。而由於《中華人民共和國海域使用管理法》並未被列入《香港基本法》附件三「在香港特區實施的全國性法律」，因而香港特區政府對使用屬於自己的海域可以「自把自為」，無需向中央申請。如香港特區政府要在大嶼山港珠澳大橋香港口岸人工島附近興建新的商業用途人工島，及在南丫島等附近海域填海，都無須向中央申請，自己就可以決定，也不須與鄰近的兄弟省市商量。

　　但澳門特區的情況就完全不一樣了。由於在葡國逐步佔領澳門的過程中，葡方雖然也曾提出「劃界」訴求，並曾為此而與中國政府發生磨擦以至武裝衝突，但畢竟都成了中國政府「軍事戰」和「政治戰」的手下敗將，因而都達不成目的。因而長期以來澳門沒有自己的水域，嚴格來説在岸邊一下水就是珠海的水域。但為了方便進行治安和航行管理，就有默契地實施「習慣控制線」。

　　而在澳門迴歸時，國務院總理朱鎔基頒發的《中華人民共和國國務院令第275號》，並附以《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》及附件《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述》，並未像「香港特區行政區域圖」那樣標示了「水域管理界線」，亦即在澳門水域與珠海水域之間，並無明確標示「分界線」，連「文字表述」中所指的「習慣水域管理範圍」，也未以制式地圖常用的界域線標示出來。由此，澳門特區要使用水域，除了是日常的治安及航道等行政管理之外，都受到嚴格的制約。

　　只是在二零一五年十二月中央政府向澳門特區撥劃八十五平方公里海域，李克強總理簽發第665號「中華人民共和國國務院令」，內含新的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》及附件《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域界線文字説明》後，澳門特區才擁有「海域」及其界線，因而在此後出版的《中華人民共和國地圖》、《廣東省地圖》、《粵港澳大灣區地圖》及《珠海市地圖》等涉及澳門特區的地圖，都像香港特區那樣，劃有一圈海域界線，結束了此前澳門「沒有海域」的歷史。

　　但由於澳門的海域不是自然天生的，是中央授權澳門特區使用的，因而使用權限也就受到若干限制，如不具自行決定填海的權限等。因此，現在要制定的《海域使用法》，就必須是具有「一國兩制」及澳門特色的「海域法」。