歐陽靜：人口小縣試點“大部制”，是中國地方行政改革風向之一嗎？

【文/觀察者網專欄作者 歐陽靜】

隨着人口向經濟發達區域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢逐漸顯現。這些人口小縣的改革與前景，近年來的討論不勝枚舉。“大部制”改革就是其中一個方向。

2019年年底，時任山西省委主要領導調研時發現，全省人口小縣存在一些共性問題，比如財政供養入不敷出，財政支出主要依靠政府轉移支付。因此，省委決策部署開展人口小縣機構改革試點工作。2020年4月，山西省開始了這場改革，6個人口不足20萬的小縣列入改革試點。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。

小縣試點“大部制”，既是因時應勢之舉，也是自我強化之策。據報道，河曲縣36個黨政機構精簡為22個、1964名事業編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個精簡到了16個，經初步測算，改革後人員經費可減少2200餘萬元。

山西河曲縣：黃河第一河心島 娘娘灘

大部制改革的多面性

機構改革不易，背後部門權力、個人利益盤根錯節。本文根據作者以往調研的江西省改革案例和經驗，來立體地展現大部制改革的多面性。

2019年，江西全省自上而下進行了大部制改革，起初從國務院機構大部制改革開始，後續從省市進一步推到了縣鄉鎮體系。基層的大部制改革想要解決“管得到看不見、看得見管不着”問題，因為縣鄉鎮實際操作中能夠看到很多事情，比如説車輛亂停亂放、市場違法經營等，街道沒有執法權，需要通知相關部門執法人員來執法，當成立綜合行政執法隊後，執法權就能夠下放到街道，發現問題能及時處理。

我認為改革分兩種，一種是為了適應社會需求、時代變遷的真改革，改革有風險，需要魄力和膽量來推進。另一種是政績創新等原因的“換湯不換藥”的形式主義改革，在實際的情況中，我們要區分這兩種形式的改革。

從我的調研經歷來看，第一種改革碰到的阻力非常大。首先是編制，在小縣城，編制就是飯碗和生命。改掉編制就等於要人家的命，所以現實中幾乎沒有真正減編減員的改革。最終的改革結果是讓一部分老弱人員分流、提前退休，但工資不變。或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改的人員和職能，數據上則是改革縮減了一定的編制，節省了財政支出。

其次，改革會涉及各個部門之間的利益。用基層幹部的話來説，改革存在強勢部門和弱勢部門之間的博弈，往往是強勢部門主導改革進程，權力和利益向強勢部門集中，執行和落實等具體事務移交給其他部門。所以，這類真正的改革需要主政者具有全局觀，具有超越部門利益的政治性、長遠性。這種改革也一般是自上而下才能推動。

從我調研的江西G縣情況來看，大部制改革的核心在於轉變政府職能，建立高效服務型政府，讓老百姓辦事更方便。從執行層面來説，大部制改革最大的優點是將一些執法權綜合，解決行政分割化和碎片化的問題，使得後續管理上比較協調。

從改革結果來看，大部制改革確實能提高辦事效率。江西G縣將農業、林業、水利、漁業等執法職責整合，設立綜合行政執法大隊，組建農業農村水利局，作為政府工作部門，副縣長兼任局長，原來不同的局變成了內部科室的溝通，提高了效率。

改革最大的變化，可能是由原來一個局裏七八個副局長變成了一正兩副，但是以前的副科級幹部並沒有免職，只是重新排列組合，以前的副局長會成為班子成員，享受的待遇沒有改變，只是稱呼上改變了。

大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人質疑其權力和職能過於集中的問題。我認為權力集中分為兩種情況，第一種是制度性集權，大部制改革就是一個制度性集權，比如全縣有2000多個執法權，而市監局就有1000多項。執法權主要是執行權，都有法可依法，這種情況，按照制度、流程進行，能夠協調以往“看得見管不到，管得到看不見”等問題，在今天越來越僵化的基層治理模式下，執行往往更需要制度性的集權。

第二種是個人性集權，尤其是決策權的個人性集中。比如縣城裏最有權力的是縣委書記，縣委書記對於重大項目和重大人事任免有絕對性的權力。這種權力集中對基層財政運行影響甚大。

縣域的財政供養難題

山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財政供養失衡和人浮於事的問題，但是我認為財政困難的根源並不是因為養了太多的編制人員。

目前，山西省河曲縣人口12.4萬，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲量120億噸。從上世紀80年代開始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脱了貧窮，2021年河曲縣GDP達到174億元。不同於河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經濟發展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統農業縣，户籍人口9.7萬人，去年國民生產總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預算收入總計218987萬元，其中上級轉移支付佔了多數。

在中西部地區，縣級財政運行的目標一直是保運轉、保民生和求發展。“保運轉”就是財政供養人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉移支付做保底。只要中央沒有削減預算，那麼保運轉問題就不大，地方也就沒有壓力來精簡黨政機關、縮減編制。

“保民生”也主要依靠中央和省級財政的項目資金（即專項轉移支付）。只有“求發展”與本級財政相關。中西部縣級政府的本級財政收入主要是土地財政收入或資源性財政收入（煤炭礦產等），税收收入很少。這兩年土地財政收入減少，疊加疫情衝擊工業園區和居民消費等活動，地方政府無財力求發展，即“做事的錢”變少了。

問題是，如果保運轉、保民生都有轉移支付，那為什麼地方財政還會出現困難？一是由於地方政府賣不動地了，沒有了土地財政這塊主要的收入。雖然保運轉和民生工程有上級的轉移支付，但人員的公積金、職業年金和年終福利都是需要地方財政保障，一些民生工程也需要地方財政配套，以前這部分支出主要依靠土地財政。現在土地財政沒有，基層幹部的福利就無法按時保證。

但是，如果只是保運轉，地方財政向上級等、靠、要，也基本能應付。導致縣級財政困難甚至負債的主要原因是“求發展”，而且是往往是求“超前發展”。

從我調研的經驗看，許多地方的求發展會產生地方財政的“無效經營”或者是“非市場化投資”行為。舉個例子，我所調研過的一個只能保運轉、保民生的縣，每任縣委書記上任都要打造各類“亮點工程”，以迎接每年上級的“看變化”。（每年春天，市委書記帶領全市領導和縣委書記去每個縣實地看變化，評比哪個縣做得好）。比如，2018年該縣的亮點工程是財政投資6個億在江邊建一個超級大亭子，第二年的亮點工程投入5億建一個特色小鎮（僅僅一年後，這個小鎮雜草從生，無人光顧）……一個原本只是吃飯財政的縣，為什麼每年會有這樣的“豪投”？哪來的錢？

我們發現這些“投資”的錢一部分通過項目包裝，依靠國家專項項目，一部分是通過縣級的融資平台進行融資，即向銀行貸款。而縣級的財政負債，很大一部分是源於這類亮點工程的“非市場化投資”導致的，即這些大規模投資，除了好看，幾乎不產生任何經濟收益。如此高成本的形式主義的亮點工程才是基層財政困境和地方債務的主要原因。

這些亮點工程也主要產生於縣委書記個體性的權力過於集中。這些重大投資為什麼不通過公開討論？比如給網民評議？我想，沒有一個市場主體每年會如此投資，而對一些政府主體來説，反正錢都是國家的，虧了也不需要負責。

從我們團隊調研的經驗看，在可用財力有限情況下，中西部地區的大部分市縣只是吃財政飯，發展主要依靠融資平台（地方國控、城投、城建和旅投等公司），融資平台承接了絕大部分亮點工程，而不計成本的“造點運動”在全國盛行，這也隱藏了大量的地方債務。

搞清了中西部縣級財政困境的來源，也就能明白財政困難與編制改革之間表面上相關，實質關係不大。在我看來，大部制改革主要解決效率問題，而不能解決財政供養問題，正如上文所説，人員分流在理論上可以減少財政支出，但在現實的實踐中無法達到。

從長遠看，縣級財政問題需要靠經濟發展來解決。落後地區地方政府都在招商引資，一方面大家想要山清水秀、綠水青山，但是另一方面不犧牲環境和資源，經濟也發展不起來，地方政府也面臨發展和環境保護的兩難。我曾經調研過一個山區的縣城，當時縣委書記親自帶隊到處去招商，有一個台企願意將自己的工廠從廣州挪到縣城，我當時十分不解，後來一打聽，才明白是招商時對於企業有所承諾，即可以獨享本地的一種稀有資源。

從實踐看，中西部地區的招商引資除了賤賣獨特資源外，大多數是承接沿海淘汰的污染企業，而且實際產生的税收很少，因為地方政府依然會以變相返還税收給落户的企業。所以，落後地區的招商引資往往是貼本賺吆喝。

安徽滁州：小崗村經歷44年農村改革 從“一花獨秀”到“三產融合”。圖源：視覺中國

人口小縣的發展趨勢

從全國範圍看，人口和資源的流動使得中西部落後地區出現了一些人口小縣、邊緣小城的情況，與此同時，長三角、珠三角地區、省會城市不斷擴張調整行政區劃，以提升自身綜合承載和資源配置的能力。

從我所在的江西省來説，江西是一個農業大省，年輕人外出打工，有一部分會迴流到山清水秀的農村。然而，山西省有一些煤礦小鎮，這種資源型縣城，人口勢必會隨着資源的枯竭而自然流失。人口小縣的未來發展趨勢肯定是中心吸納邊緣，鄉鎮變成城鎮中心區的邊緣地帶，這也是一個城鎮化的過程，也是城市發展的趨勢。

人口一直在向東部發達地區集聚，鄉鎮人口也不斷向縣城集聚，人口通過流動、進城實現了城市化，在城市買房立足。在這個過程中，省會城市、長三角珠三角城市與縣城相比，發生着相同又不相同的城市化進程。落後地區的縣城也正在城鎮化，比如説近年農民在縣城買房的新聞，但農民在縣城買房的主要目的是陪讀。

中西部地區的城市化與沿海地區城市化存在很大的差別。中西部地區縣城的城市化根本不是人的城市化，因為中西部縣城無法提供就業，經濟主要依賴於消費，縣城是一個消費的區域而不是生產的區域，這種城市化沒有辦法讓人長足發展。我們團隊觀察到，現在縣城的模式是爸爸在城市打工，媽媽在小縣城陪讀，爺爺奶奶在農村種地，而且這種模式很普遍。

與省會城市擁有發達的第三產業不同，省會城市可以為進城務工人員提供家政、保安、快遞員等多個崗位，而落後地區縣城以個體户居多，沒有產業，無法創造就業崗位。一個縣城只有兩三個大老闆，一般是房地產老闆、特產老闆，再者就是煤礦、林業等資源產業的老闆，縣城的工業園區大多是一些發展前景堪憂的污染企業。

現在縣城高樓林立，大量農民工到縣城買房，但絕大部分房子只是為了陪小孩在縣城上學，而非就業和生產。其中的邏輯是：土地財政使得地方政府鼓勵農民進城買房，買了房小孩子就可以在縣城讀書。於是，土地財政催生了教育資源的聚集，而教育資源集聚，又推動了小縣城的教育內卷（因為90後農民工父母更重視孩子的教育），併產生了一個獨特的羣體——陪讀媽媽。

媽媽在縣城陪讀，爸爸在沿海城市打工掙錢，寄錢給陪讀媽媽在縣城生活開支，爺爺奶奶在農村種地，負責向縣城的陪讀媽媽供給糧食。縣城於是只是一個農民工子女上學和消費的場所，爸爸在外掙錢，老人在農村種地來支撐這個縣城的教育、消費和房貸。這是目前中西部地區縣城“城鎮化”的圖景。

從這個角度看， 落後地區的人口小縣產業支撐能力弱、“留不住人”困境突出，也許這才是縣域現代化的阻礙，也是打破基層財政供養難題的關鍵。

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