王鵬：巴西騷亂背後，盧拉能推動“聯盟總統制”改革嗎？
【文/觀察者網專欄作者 王鵬】
2023年初，博索納羅支持者發動的一場嚴重暴亂震驚世界。巴西最高法院1月15日宣佈調查前總統博索納羅涉嫌鼓勵右翼暴徒對巴西國會、最高法院和總統府的衝擊事件。
過去10年間，巴西一直處於一種擾攘不安的局面。2013年，該國爆發20年間最大規模抗議活動。2014年以來，“洗車行動”以空前力度揭露腐敗醜聞，震撼該國政商兩界。由於選民對政黨和政治人物產生強烈的不信任感，極右派政治人物博索納羅出人預料地贏得2018年總統選舉。2022年，該國經歷一場前所未有的激烈總統選舉，兩位候選人以該國歷史上最小的第二輪得票數差距決出勝負，盧拉當選。
凡此種種現象都折射了巴西面對的政治困局。該國何時能夠走出動盪、迎來變局？這仍然是一個充滿懸念的問題。
博索納羅支持者1月8日騷亂現場。圖/Victor Moriyama
博索納羅何以實現政治崛起？
2018年，極右派政治人物博索納羅出人預料地當選巴西總統，引發世界範圍的關注。他所以能夠取得這場選舉勝利，在很大程度上歸因於該國民眾的強烈反建制情緒。
巴西經濟在2014年以來陷入低谷，大眾的生活水平隨之出現倒退，新興的中間階層擔憂自身的經濟脆弱性。“洗車行動”暴露的腐敗醜聞尤為強烈地引發大眾的受挫感，導致他們在選舉中投下“憤怒票”，以示“反對某事”而非“支持某人”，用選票懲罰建制派和發泄不滿情緒。
博索納羅連續7次當選聯邦眾議員，卻一直是巴西政壇的邊緣化人物。他敏鋭捕捉社會心理的變化，作為一個小黨候選人蔘加總統選舉。政治邊緣人物地位和極端保守立場使博索納羅能夠輕鬆地與政治階層形成切割，給自己披上“局外人”的外衣，依靠反民主體制、反左派、種族歧視和性別歧視的挑釁言論進行政治動員。
博索納羅藉助社交媒體與選民保持直接互動，迎合那些對生活狀況不滿、痛恨政治階層的選民，一路提升自己的選舉影響力。最終，他在不被外界看好的情況下以顯著優勢贏得總統選舉。
反建制是競選的利器，卻是執政的缺陷。博索納羅2019年就任總統之後，強調實行財政緊縮和市場化改革，但取得的經濟改革效果有限，國家的經濟表現依然低迷。他聲稱自己的政府是“零腐敗”，但他、他的子女和政府部長屢屢爆出涉腐醜聞。
在新冠肺炎疫情爆發之後，博索納羅絕採取一些重大防護措施，導致巴西淪為因疫情而死亡人數最多的國家之一。他依靠各種極端言論動員選民，打造了一批核心支持者，卻導致整個國家的民意變得愈加分裂。
隨着國會彈劾總統的呼聲越來越高，博索納羅越來越多地依靠與“中間派”政黨做交易穩定自己的地位，也就是重拾他曾誓言反對的“舊政治”。此類政黨長期在國會活動，以投票表決向總統換取利益回報。
巴西媒體在2021年5月揭露，博索納羅設立總額數十億雷亞爾的“秘密預算”，交給一批有影響力的國會議員使用；作為交換，他們同意阻止那些針對博索納羅的彈劾案。
2022年總統選舉是巴西幾十年來最為兩極分化的一次總統選舉，從一開始就呈現兩強爭霸的格局。此次選舉的核心驅動力是是否允許在任者連任，形成一場博索納羅反對者和支持者之間的決戰。
前總統盧拉組建十黨選舉聯盟，形成一個包含左派和中間派的廣泛陣線，在選戰中全力狙擊博索納羅，最終使其淪為巴西再民主化以來第一位謀求連任失敗的在任總統。
博索納羅不會就此從巴西政壇消退。他的政治崛起和持續影響力折射該國社會的“向右轉”趨勢。這種趨勢源於再民主化以來新老政治精英競爭的加劇。新千年以來，以左派政治人物、工會領袖、社會運動代表為主體的新政治精英逐漸發揮越來越大的作用；現階段，傳統精英迎來回潮，主張更多考慮工商業、金融界、軍隊和官僚的訴求。
1月8日，巴西聖保羅的遊行隊伍打着橫幅，上面用葡萄牙語寫着“我們是民主政治”。
這種趨勢也源於崛起之中的中間階層及其精英統治傾向。該階層成員傾向於認為，下層民眾應當為其貧困承擔責任，政府的眾多社會福利項目是在讓下層民眾無功受祿。此外，網絡媒體的發展成為“向右轉”的催化劑，為散佈傳播的相關言論看法提供了便利條件。
建制派緣何遭到反對？
20世紀70年代末以來，拉美經歷歷史上最廣泛和最持久的民主化浪潮。巴西的再民主化是這一浪潮的重要組成部分。隨着再民主化的到來，巴西開始定期舉行各類選舉，政黨政治呈現空前活躍之勢。
再民主化以來，巴西逐漸形成左右兩大陣營對壘的政黨格局，左派的勞工黨和右派的巴西社會民主黨成為其中的兩個“極”。在1994年以來的總統選舉之中，兩黨候選人都是主要爭奪者。從1995年至2002年，連續2屆總統都來自巴西社會民主黨（卡多佐）；2002年至2016年，連續4屆總統都來自勞工黨（盧拉和羅塞夫）。
連續4屆總統選舉（1994年至2006年）的第一輪投票統計結果表明，兩黨通常能夠贏得超過80%的選票。巴西民主運動黨在贏得1985年總統選舉之後未能再次通過選舉贏得總統選舉，但能夠憑藉自身控制的眾多國會席位和州市長職位而多次進入執政聯盟，從而能夠成為關鍵性的“第三黨”。
上述三大政黨都是現狀的受益者和維護者。政治上，它們致力於維護現行民主體制；經濟上，它們維護“增長+再分配”的發展模式。這些做法保障了巴西的政治穩定和宏觀經濟穩定，並帶來社會發展狀況的改善。
另一方面，三大政黨都無力破解制約巴西經濟增長的瓶頸。研究顯示，嚴重的不平等和民主體制的組合意味着，巴西不得不面對較低的短期和中期經濟增長率。再民主化以來，巴西的經濟增長表現平平，其2011年至2020年國內生產總值年平均增長率不及1%。
如果説近年持續的經濟低迷是民眾不滿的基礎，腐敗醜聞則是點燃反建制情緒的導火索。巴西司法機構在2014年實施“洗車行動”，由此揭露有史以來“困擾一個民主國家的最大腐敗醜聞”，三大政黨的許多重量級人物都牽連其中。
2015年11月，勞工黨人德爾西迪奧·阿馬拉爾因牽涉腐敗而淪為1985年以來第一位被捕的在任巴西參議員；巴西民主運動黨人愛德華多·庫尼亞因涉腐而在2016年被迫辭去眾議長職務，後被定罪入獄。前巴西社會民主黨候選人阿埃西奧·內韋斯涉嫌多間腐敗案，在2017年兩度被暫停參議員職務接受調查。
總統和國會的聲望受到嚴重的損害。特梅爾被控牽涉腐敗，在2017年淪為巴西歷史上第一位遭到刑事起訴的在任總統。大量的國會議員捲入腐敗案件之中。2017年媒體報道顯示，40%的巴西國會(2015-2019)議員不得不回應聯邦最高法院的某種形式質詢。
極為嚴重的腐敗醜聞嚴重損害了民眾對巴西政治人物、政治體制、尤其是政黨的信任。“拉美晴雨計”的調查(2017年)顯示，巴西人對政黨的信任度在拉美18國之中最低（僅為7%），遠遠低於地區平均值（15%）。在2017年進行的一項民調錶明，59%的巴西人希望看到一位不屬於三大黨的候選人當選總統。這種狀況無疑為博索納羅的崛起打開了政治空間。
聯盟總統制：碎片化的政黨格局
始於20世紀70年代末的拉美民主化浪潮帶有濃厚的保守色彩。向民主體制的轉型主要以自上而下方式進行，也就是由執政者而非反對派主導，政治精英發揮主導作用，在很大程度上是一種“通過交易達成的轉型”。
巴西的民主化進程同樣如此。在軍政府的主導之下，該國先是以間接方式產生21年以來的首位文職總統（1985年），然後頒佈新憲法（1988年），再到1989年以普選方式產生總統。
傳統政治的三大支柱（庇護主義、地方主義和個人主義）沒有受到觸動。儘管民主化使新的精英集團崛起，傳統政治精英仍然強大，足以抗拒那些試圖改變權力分配的政策調整。
巴西現行政治體制的核心安排是聯盟總統制。再民主化以來，碎片化政黨格局導致總統所在政黨總是處於國會少數。歷屆總統必須構建和維繫一個多黨執政聯盟，才能在國會取得多數支持，從而保障體制運轉和政局穩定。
相較於其他多黨總統制國家，巴西構建多黨執政聯盟的必要性尤為突出。這首先是因為，該國國會是世界上碎片化程度最高的國會之一。1990年以來，沒有任何一個政黨能夠在眾議院贏得超過25%的席位。其次，巴西的歷史經驗表明，當總統所在政黨或政黨聯盟屬於國會少數派時，總統不僅難以有效治理國家，甚至難以完成任期。
巴西在近十幾年間的政治動盪凸顯了聯盟總統制的侷限性。它集中表現在以下三個方面：第一，總統和國會之間的合作關係具有濃厚的庇護色彩，損害了國家政策的負責任性和社會整體利益；第二，總統和國會之間的合作有賴於一系列非正式規則，為權力尋租和腐敗開闢了空間；第三，以聯盟總統制為核心的巴西政治體制包含大量的政黨“否決者”，使那些觸動現狀的改革難以付諸實施。
巴西正面對這樣一種政治困局：一方面，聯盟總統制不利於實現良好的國家治理，而對它的修正和完善勢必觸及現行政治體制的主要支柱，意味着一場全面、重大的政治改革；另一方面，該國在第三波民主化浪潮之中延續了保守政治格局，難以形成啓動改革所需的整體環境。
在這種困局之下，行政部門與立法部門、聯邦政府和地方政府、執政聯盟與在野黨無法形成合力、共同推動提振經濟社會發展所需的重大改革。
民眾在這種困局中掙扎越久，越會失去對建制政黨和政治人物的信心，也就越有可能在大選中投下“憤怒票”，越是指望政治“局外人”或極端主義者帶來改變。
巴西總統府，盧拉走過被暴徒砸碎的玻璃窗
盧拉能否推動政治變局？
巴西需要進行重大政治改革是一種長期存在的學界共識。巴爾瓦拉·赫德斯等人在20世紀90年代指出，巴西不進行體制變革，就難以形成行政部門-立法部門之間的合力，也就無法解決長期存在的經濟問題。
達納·德拉豐泰內等人在2016年指出，巴西現在的最大問題是政治問題，該國在過去十幾年的巨大經濟社會發展尚未實質改變制度環境。愛德華多·梅洛等人表示，政治規則必須得到修改，以便民選官員不僅僅效力於他的支持者，而是致力於服務大多數人的利益。
巴西著名的政治研究學者塞爾吉奧·阿布蘭謝斯同樣是政治改革的倡導者。他在1988 年率先使用“聯盟總統制”定義該國政治體制的這一核心特點，並對其效果予以肯定。時至今日，他認為一系列弊病（延續政治寡頭，刺激庇護主義，政治活動變得越來越昂貴，等等）表明，聯盟總統制的成本可能已經大於收益。因此，他呼籲進行重大政治改革。他指出，巴西在1988年以來對選舉制度和政黨制度進行14次改革，但整體性政治改革仍然是懸而未決的。
有關巴西政治改革的討論越來越流行開來。美國耶魯大學教授布魯斯·阿克曼認為，巴西需要一部新的憲法，因為越來越多的巴西人喪失對民主體制信任感。在阿布蘭謝斯看來，成立制憲大會、重訂憲法是一種必要的選擇，但在短期內不可行。特梅爾在總統任內提議修改憲法、實行半總統制。在他看來，此舉能夠增強立法行政兩大部門之間的合作、提高國家的治理能力。2018年，巴西勞工黨總統候選人費爾南多·阿達一度提出成立制憲大會、制訂新憲法，但在第一輪投票之後放棄了這一立場。
巴西在近年圍繞選舉制度進行了力度有限、規模較小的政治改革。2017年，國會批准一項旨在減少國會政黨數量的憲法修正案。它引入“門檻條款”，要求一個政黨必須在全國選舉中贏得至少1.5%選票或是擁有來自至少9個州的國會議員，才能夠獲得國家提供的資金支持和免費電視/電台廣告時間；到2030年，這一“門檻”比例將從1.5%提高至3%。
同一項修正案還規定：從2020年起，沒有共同選舉綱領的政黨選舉聯盟為非法。此舉意在大黨和推動小黨的合併。另一方面，一些明顯觸動現狀的改革措施（例如把國會眾議員的選區從大選區改為小選區、減少小州的眾議院席位）在短期內難以付諸實現。
鑑於政治改革的複雜性和敏感性，本屆盧拉政府（2023-2027）難以有大的作為。
在競選期間，盧拉對政治改革問題的關注度很低。新政府成立之後，盧拉需要維持一個成員數量多、意識形態異質性高、利益分歧大的執政聯盟，將在國會面對保守政黨的制約，並面對宏觀經濟持續低迷帶來的壓力。維持執政聯盟的團結將是盧拉政府的第一要務。在這種情況下，盧拉政府難以形成推動戰略改革、複雜改革的意願和動能。
換言之，政治改革的緊迫性已然十分清晰，但問題的解決依然需要漫長的時日。
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。