左瑋：好好的政策傳到基層就走樣？一些幹部道出心聲
【文/觀察者網專欄作者 左瑋】
每年年底，隨着層層考核的到來，基層單位的節奏也隨之加快，收集彙總、加班整理、提煉上報成為工作常態。在此過程中，常有上級怪下級工作不紮實、職業素養差；下級怨上級要求不明確，愛摳細節，“拍腦袋”想一出是一出。上下兩級相看兩厭，負責溝通和對接崗位的疲憊不堪，《半月談》曾把這種情況稱為“基層折騰式治理”。
今年，筆者聽取了大量基層幹部、部門分管領導或部分中層領導的心聲，撇開“會海文山”等老生常談，其中也不乏病症剖析、優秀經驗及切實可行的建議意見，這裏略作總結提煉、以供參考。
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為何基層感覺“被折騰”？其中一個原因便是政策層層傳達下產生異化。
整合諸多同志的反饋，近些年政令傳達時現兩種情況令下級尤為苦惱：
第一種，部分中間層級在佈置工作時，“以文件落實文件”，追求“號令即出、即刻反饋”。看似高效響應，實則把上級發文作為附件立即轉發至下級並要求落實。
這種務虛行為並非新鮮事，被嚴打之後，有的中間單位便“學聰明瞭”。它們將上級文件複製替換、稍作修改，變為本級文件後再下發。但這裏又出現了新問題：政策落地基層時，政令過於寬泛、“上下指導一般粗”，而且有時也沒有輔以相應的資源保障。一位基層幹部坦言：“從上面發到中間，中層根本不拿出方案和細則，只提要求，叫基層自己想辦法，他們考核時挑挑問題喊整改就完事了。”
與第一種情況相反的則是指令太多、太具體、太精細。“不僅規定了要做什麼，還卡死了怎麼做、何時完成。下面只有被動執行的份，沒有時間思考如何因地制宜、怎麼讓羣眾滿意。”
此外，部分領導“層層加碼”、“一刀切”，或是在“天馬行空的想象力”下制定的具體對策，也令基層難以落實。有幹部感嘆：“執行也不是，不執行也不是。一旦嚴格執行，可能會折騰羣眾、造成更大的不確定；不執行，督查考核過不了關，有你好果子吃。”
因此，“不當二傳手”、“政令接地氣”是很多人對上級傳達政令的期待。從某個角度來看，最上級政治決定是願景、目標、要求，它本身代替不了執行。傳達政令時，越偏上層，越是要吃透會議精神、原則性強一些，重點在於將一些指導層面、宏觀抽象的指令轉化為各部門的政策，少提一些細枝末節的具體要求，或者將具體要求交由對應的專業領域人士把控，切勿“外行指導內行”。
而政令越是傳達至基層，政策的清晰度和靈活性也要越高，處理重點在於結合地方實際，將政策分解落實。這樣政策執行才不容易脱離初衷，也有更大的實效及調整空間。例如，“數字中國”是一個宏觀佈局及遠景目標，部分地方在開展“數字賦能”基層治理創新時，若只理解表面，簡單地把信息技術生搬硬套地嵌入當地，而拋棄了接地氣的羣眾工作方法，則無異於緣木求魚。
基層幹部幫貧困户打掃衞生
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地方能否下好一盤棋，不僅取決於地方領導是否有吃透精神傳達政令、統籌佈局的能力，也取決於中層是否有良好的治理生態。
我們都知道“集中力量辦大事”是我們的制度優勢，這一制度優勢轉化為基層治理效能時，要在中層實現分工與統一。中層任務的分解組合是否合理，是基層能否理解和執行到位的前提。
如今，基層常會遇到一個問題：工作沒有中心，分不清輕重緩急，好像個個都是重點。“就像一個棋手同時下八個棋盤，我就是章魚也搞不定啊。”一位基層幹部自嘲。
城市基層與農村基層有不同的現象。城市基層集中反映的現象是：不同層級不同部門，甚至同一部門不同科室往往會自行下發任務，到了基層承接的時候，便是典型的“合成謬誤”——各項任務單看合理，合成在一起卻冗雜重疊甚至彼此矛盾。鄉村基層近年則有一個明顯趨勢，防疫、扶貧、環保、黨建、維穩、宣傳等都成了重點工作，基層同時應對幾個“中心工作”變成常態，時時有“攻堅”似乎成了一些地區鄉村治理的重要特徵，村幹部則疲於應付、壓力倍增。
亂象表現在基層，根源卻不在基層。不管是城市還是鄉村，發生亂象的中層治理生態都有一個共性：管理職能與功能碎片化、不同部門間競爭互斥、信息封閉分割，甚至聯席部門內部都存在資源爭奪或責任推諉。
以城鄉基層都頭疼的上報統計數據為例，有時候，中層將基層數據一彙總，發現紕漏並批評基層。然而，有些時候，上級單位的一些做法正是紕漏產生的原因：如中層“各個部門一盤棋”使得統計口徑不清晰；同一部門不同科室多頭管理，重複收集導致重複彙總；通知發出後，不斷下發補充通知要求補充或刪除某項數據，增加誤差幾率等。
毛澤東主席曾在《關於領導方法的若干問題》裏提過：“上級機關也不要不分輕重緩急地沒有中心地同時指定下級機關做很多項工作，以致引起下級在工作步驟上的凌亂，而得不到確定的結果。”
因此，領導班子聯席制定任務時，首先應分清“地區一盤棋”的輕重緩急，在分解佈置工作之前先進行內部協同，各部門各司其職、能合併的合併，清晰下達。同時，聯席內部需要其他部門配合銜接的部分，職能部門之間提前做好溝通，保證口徑和要求一致、解釋和傳達一致。這樣才能讓基層把精力和時間用於實踐上，而不是理解和分析上級的文件通知上。
而每個地方都有自己的“具體問題”，執行時自然需要 “具體分析”。所以，在基層實踐過程中出現特殊情況和緊急狀況，上級要及時響應，為基層把控好原則尺度，改進方法、賦能增效，而非“一推三五六”地讓基層自行解決和擔責。
以人口大省S省今年暑假“雙減”實踐為例，經濟發達的C市，今年暑假“雙減”重點是嚴打校外培訓機構補課班和巧立名目的各類藝體考級或非法競賽。但老少邊窮地區的G地，暑期“雙減”重點是“留守學生託管”和“五育並舉”。實踐中，C市和G地均有學生以違背“雙減”為名，將相關單位舉報至高級別的“雙減”督查平台，此刻，地方主管部門若不聯繫兩地實際情況加以區別，就可能造成與“雙減”初衷適得其反的結果。
同樣是“雙減”，不同地區的情況完全不同，需要針對性安排工作（資料圖）
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但不管是政令傳達還是中層分解整合，最後執行靠的是政策的“最後一米”。
那麼，目前，基層幹部們最焦慮的是什麼？
一位同志心情複雜地感嘆：“首先作為一名基層幹部，我很反感一些同事把喊苦喊累作為一種時尚。基層幹部是距離人民羣眾最近的，喊多了只會產生更多的消極情緒和對抗，你整天叫苦連天、哭天搶地説累，羣眾更看不到希望，只會消弭更多羣眾曾經有過的同情、理解和支持。”
實際上，基層怕的不是苦累，很多基層幹部用自己的“辛苦指數”換羣眾“幸福指數”是無怨無悔的，他們真正怕的是“無法聚焦本職工作”、“折騰自己又折騰羣眾”帶來的“勞無所得”。
很多基層幹部感嘆，若地方的大領導“接地氣”而非“空降的高學歷理論派”，瞭解民生煙火及基層情況，布控全局能“抓大放小”、直擊痛點，基層也能輕裝上陣、實幹為要。
這令筆者回憶起一位同志：2019年精準扶貧期間，當他駐紮的村莊遭遇特大山洪泥石流時，他憑藉平日累積的經驗及對當地村民的瞭解，在凌晨時分，帶領村民翻山越嶺，繞開了中途變道的山洪和短暫出現的堰塞湖，將200多名村民轉移至安全地帶。山洪過後連夜暴雨，此後幾天，縣上的災後應急搶險指揮部高效運轉、快速反應，全鄉820名羣眾得到了及時救援、妥善安置，創造了特大山洪泥石流中“零傷亡”的奇蹟。
那位帶領200多名村民成功避險的駐村“第一書記”，正是當時深耕在扶貧一線的某位縣委常委。有這樣一位“起於州郡的宰相”，確實是地方之幸。國家有更多這樣深耕過基層、從羣眾中來到羣眾中去的“縣委常委”，則是國家人民之幸。反之，基層則會在不接地氣領導的枷鎖及“一言堂”織密的閉塞網中，喪失了自主性。
究其原因，上級官僚主義和基層形式主義只是表象。若在過去，領導統籌能力不足、基層工作無序可以由更上一級黨委政府調整，即通過組織和人事工作這一行政手段解決。現如今，更深層的問題，或許與當前基層治理體系更新迭代有關。當前國內外形勢變化天翻地覆，中國基層治理也在經歷一個迭代，由此帶來結構和方法的巨大轉變。
我們首先來看結構：如今，職能部門和屬地政府關係已悄然發生變化。過去，職能部門是業務部門，政策與行政任務需要自己執行，屬地黨委、政府起協助作用。以筆者自身經歷為例，十年以前，筆者曾抽調至某山區參與脱貧攻堅項目，啃過“徵地拆遷”的硬骨頭。當時，哪怕是最基層的鄉鎮黨委、政府，也是有較大的治理空間和話事權。它們不僅可以結合當地實際情況，靈活轉化上級政策，還可以調配上級各部門分配到一線指揮部的資源（人、財、物）。
但近些年，一些職能部門藉着規範化、數字化的東風，通過各種辦法將自己從行政執行者，變成監督考核的“上級部門”，把具體業務工作下壓給基層。
例如，一些同志反映，一項政策要實行，上級決策機關傾向於首先建立一個“領導-督促-考核”機制，然後開發一個系統平台，對政策的落實進行動態管理。動態管理規範化、現代化、公開透明，在預防腐敗、依法治國按章辦事等方面成效顯著，但在嵌入不發達地區基層尤其是鄉村兩級時，執行起來卻困難重重。基層為了數據準確及時，往往會耗費大量行政資源，“專人蹲守數據刷新”甚至干擾了羣眾生產生活。再如辦事留痕技術，有時候基層為了滿足留痕的要求，不得不在辦實事過後，騰出大量時間精力做大量不產生實際價值的文牘存檔工作。
筆者並非反對規範辦公及科技賦能，這符合客觀發展規律，但具體操作中卻不一定都符合基層實際。當情況不一的基層，都要嵌入上級制定的有一定門檻的版塊、條例中時，當上級通過一系列智能技術對基層“數字賦能”時，同時也加強了上級對基層具體做法的控制力。職能部門對鄉鎮的支配力越來越強，督查檢查考核的力度越來越大，鄉鎮政府事實上就失去了“事權”，只能機械執行，體現為“數字賬面”。
如此，在執行過程中每個鄉鎮的“具體問題”，也無法生動反饋到決策層的視野進而調整或糾錯。這些為了方便上級監督，借規範和技術而施加的形式工作，以及難以產生實效的反饋糾錯機制，值得我們高度警惕。
基層幹部幾乎每天都要被文件包圍（資料圖）
另一方面，羣眾工作也在更迭。近些年，我國經濟增長已不能再依靠擴大需求的三駕馬車，供給模式表明新型政府和社會正在形成，政府服務對民眾的回應性日漸增強，也顯著提升了社會服務的人性化及民眾滿意度。
但同時，過去基層治理的強靶向性已轉變為多元目標的複雜性。典型表現是，基層治理從生產治理轉換到了生活治理。過去多年，基層治理主要是謀求地方經濟發展，大量工作集中在發展經濟、基礎設施建設上。這就意味着，基層治理並不會深度介入羣眾的日常生活，對私人生活的干預較淺，很難和羣眾發生矛盾衝突。而今，中國已實現全面脱貧，基建更是全球翹楚，因此基層治理不能再過多倚靠國家分配到各地的項目，而變為了提振質量。無論是環保、創文創衞、鄉風文明建設，都需要基層幹部深度嵌入到羣眾的生產生活方式之中。
因此，基層治理在過去有效的一些方法及工具，很可能在目前收效甚微甚至南轅北轍。而伴隨着網絡技術帶來的政務公開和全民受教育水平的提高，社會公眾對社會事務的關注度逐步提高，參與治理的意願也逐步增強。如果基層幹部沒有緊密聯繫羣眾、關鍵時刻依靠發動羣眾，靠着規範標準的執行流程，效果可能適得其反，這在“人情化”最為明顯的鄉鎮兩級尤為明顯。
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為基層減負，是一件迫在眉睫的工作。其中，北京市平谷區下轄鎮金海湖鄉鎮首發的“街鄉吹哨、部門報到”舉措便是一個正面案例。它在沒有增加治理資源的情況下，完全通過完善基層治理體制機制提高了治理績效。
這是如何做到的呢？簡而言之，是在機構減肥、基層賦權、雙向考核、動員羣眾四方面做文章。
一位幹部對我説：“基層幹部累的累死、閒的閒死，一味增加人手就如同小朋友搭積木、壘高高。但保持平衡的最好辦法，是夯實基礎，是做減法。”
成功街鄉首先做的正是“機構減肥”。街鄉機構從原來“向上對口”的25個精簡為“向下對應”的6個，並優化了人員配置。精簡後，扁平化的組織結構取代了多科室碎片化，減緩了信息阻隔、利於協同；另一方面，同類事務合併在同一部門一併解決，便利了羣眾。
“街鄉吹哨、部門報到” 模式提高了基層治理績效
其次，賦權基層。街鄉是接觸民生，解決實際問題的直接單位，重構後的街鄉獲得了一定的調度指揮權，也成為了管理和調度職能最為綜合的一層。例如，社工對羣眾反應的問題進行收集整理，按共性問題和個性問題分別入庫。入庫後，街道負責統籌協調以及監督協作，具體事務由職能部門解決（共性問題綜合治理，個性問題特殊治理）。
絕招，雙向考核。以前層級式的考核督查制度，一定程度上造成了“對上負責”、“材料考核”的頑疾。改革後，賦予基層考核上級職能部門的權力。例如，職能部門響應街道及解決民眾具體訴求的情況，成為職能部門目標督查考核的重要部分，職能界定及業績考核的初衷從對上回歸對下，業績和街道互為制約。
同時，從始至終發揚楓橋經驗。發動羣眾、依靠羣眾是亙古不變的工作法寶。迴歸本職的基層幹部，有更多精力時間與羣眾互動交流、打成一片，不僅瞭解各地情況，在危機面前也能依靠羣眾、發動羣眾參與基層共治，並形成積極反饋。
例如，今年某天，D街道網格員小圓，發現上級設置的核酸點位分佈不合理。因小圓與居民互為“熟臉”，很快徵集居民意見後，果斷對自己網格內點位進行調整，實踐證明，調整後較之前和其他網格更為高效省力，也贏得居民交口稱讚。但調整當晚，上級對“出頭鳥”小圓的做法提出異議、進行批評，網格內業委會知曉後，居民們便自發接龍為小圓請願正名、向上級反饋。此後，上級部門根據小圓的建議優化了點位和人員設置。
總而言之，“街鄉吹哨、部門報到” 模式，立足於與羣眾聯繫最緊密的街道或鄉村黨委，賦予基層可以自下而上調度上級職能部門的權力，有效解決了街道因“屬地管理”而無限擔責，同時卻“有事無人、有人無權”的難題，也利於基層幹部迴歸本職，聯繫動員羣眾。
目前，“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”已被寫入“十四五”規劃《綱要》名詞解釋之139。但也應看到，此模式推廣以來，取得明顯成效的皆為北京、深圳、浙江等地的街鄉或新農村。一個成功案例的總結及推廣，只有落地在困難地區仍取得成效，才稱得上圓滿。
總之，基層治理要返璞歸真。基層深耕好自己的一畝三分地，各行各業的“根系”才能越扎越深，抵禦風暴的能力才能越來越強。基層治理貴在不折騰、善作為、適時調整，不搞“基層折騰式治理”方能彰顯治理水平。
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