張軍：中國經濟承壓時，為何總是呼籲基建刺激？

【文/張軍】

伴隨新冠肺炎疫情防控轉入下半場，關於疫情後經濟如何恢復的話題備受關注，其中對是否應該啓動新型基礎設施建設（即“新基建”）的討論變得火熱起來。

支持的一方認為新基建勢在必行，尤其對穩定和提升疫情後經濟的需求水平至關重要。反對的一方認為不應該重蹈2008年“四萬億”刺激計劃的覆轍，疫情後經濟恢復並不需要用大規模的基建投資來刺激需求，因為大水漫灌式的衝擊政策不僅起不到太大作用，還會再次拖累經濟的後續增長。

首先需要説明的是，“新基建”這個詞並非是這次爭議首次提出來的，它在幾年前就被作為一個新的提法進入過最高決策層。

2018年底召開的中央經濟工作會議就提出要推動5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等“新型基礎設施建設”。

2019年的政府工作報告中也有“加強新一代信息基礎設施建設”的提法。2020年1月3日召開的國務院常務會議更是明確提到“新基建”這個詞。

近日，中央政治局常委會開會研究當前新冠肺炎疫情防控和穩定經濟社會運行的重點工作，繼續提出“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度”，為新基建按下快進鍵。

中新社：2022年上半年中國固定資產投資同比增長6.1%。圖源：視覺中國

雖然都是基礎設施，但從新基建所涵蓋的內容來看，它與傳統的基礎設施建設（所謂“舊基建”）還是有很大的不同，比如雖然新基建仍需要很大的資金投入，但兩者在物理層面差別巨大。

新基建更多的是指數據平台、大數據中心、雲計算中心，以及移動通信、工業互聯網、物聯網等數字網絡系統。當我們説5G網絡的基礎設施時，更多的是説基站系統，包括天線、小型基站、網絡架構等。

即便是基站建設，也更像蓋廠房，而不像修地鐵。這顯然不是傳統意義上的基礎設施概念，傳統的基礎設施需要大量的建設用地和鋼鐵水泥等，而新型基礎設施更多的是科技、網絡、數據平台、頻率資源等。

所以，反對用新基建來穩增長的一方顯然有些反應過度，他們以為新基建還是基建，再搞基建特別是再靠大規模的基建拉動需求，既無太大必要，也得不償失。而支持用新基建來穩增長的一方也有模糊之處，他們一味從需求方力挺新基建，主張大搞新基建恰好可成為疫情後拉動經濟增長的不二法寶。

但其實新冠肺炎疫情對供給打擊較大，疫情後經濟的恢復主要還得靠穩定供給。可以肯定，新基建會搞，也一定要搞，而且一直在搞。但“新基建”這個概念突然進入經濟學家討論疫情後經濟恢復的視野並引起這麼大的爭議，讓我詫異，想來想去，恐怕還是“基建”二字惹的禍。

説到“基建”二字，不管是舊基建還是新基建，我們經常在國外聽到外國同行稱讚中國的基礎設施建設得如何完善和發達。但為什麼現在“基礎設施建設”這個詞在國內會變得如此敏感，如此不受待見呢？

我認為大概有這麼幾個直接原因：

第一，基礎設施建設項目多為地方政府規劃和投資，有成為形象政績工程之嫌，也不乏過度建設的現象，投資常常缺乏效率，資源浪費多，還滋生腐敗，形象不佳。

第二，曾幾何時，大規模基礎設施建設在經濟遇到外部衝擊時常被政府用來拉動短期需求，對沖宏觀經濟波動。尤其是2008—2010年緊急出台的“四萬億”刺激計劃中，追加基礎設施建設投資被認為嚴重過度，給後來的經濟造成債務拖累問題，更使得基建名聲大跌。

第三，基建需要巨量的資金投入，特別是銀行信貸支持。過量投資搞基建造成地方政府的顯性和隱性債務居高不下，也使得中國經濟的信貸密度過高，隱藏巨大金融風險。

最後，基建項目往往被當作與民生對立的概念出現，儘管長期而言很多基建項目也是服務民生的。在短期，政府投入到鐵路、公路和機場等基礎設施項目的錢越多，那麼直接用在教育、醫療和環保上的錢就越少。現在，對民生支出的呼聲高過基建，尤其這次疫情之後更會如此。

總之，在很多人那裏，基建似乎留下了壞名聲。不過這並非説基建可有可無或不重要，而是隱晦地抱怨過去我們搞基建過了頭、過猛了，它造成了資源配置扭曲，也威脅了金融穩定，影響了其他同等重要的民生支出。這可以理解。

我想追問的一個問題是：當需求受到衝擊而收縮的時候，刺激總需求的辦法其實是很多的，教科書上也從來沒有指明基建投資是優先的選項，可為什麼我們總會首先想到基建呢？

基建在過去40年的中國經濟增長中確實扮演了非常重要的角色。我們曾多次經歷了基建的高潮，也確實在經濟不景氣時啓動基建，它對穩定需求發揮過積極的作用，但也帶來了經濟過熱或更大的波動。

從歷史上看，似乎只有在經濟出現大蕭條的時期，大規模的基建投資才可能會作為選項，成為政府出手提振經濟的救命稻草。大多數情況下，啓用大規模的基建項目或公共投資來對付宏觀經濟波動的案例在國際上並不多，什麼原因呢？恐怕在於它們不容易做到，不具備搞基建的優勢條件。

試想一下：如果很多國家都能做到這一點，在應對危機或需求衝擊時靠增加基建投資來對沖，這豈不成為一舉兩得的良策？它既能在短期拉動更多的需求，也能在長期擴大瓶頸，助推經濟增長。

多數發展中國家至今仍然面臨基礎設施的嚴重缺口，基建投資嚴重滯後，成為妨礙經濟發展的嚴重約束。

一些國際機構指出，基礎設施不足幾乎是多數國家面臨的共同問題和挑戰。所以，過去10年來，世界銀行或國際上的一些開發銀行都認識到，用基建投資的辦法來應對全球大危機是個良策，但它並不能改變搞基建在很多國家仍是知易行難的這一事實。

得益於獨特的治理體制和投融資條件，搞基建在中國相對容易，這一點使中國與大多數國家區別開來。中國在過去40年對基建有足夠的投資，基礎設施的存量獲得倍增。

以交通運輸為例，40年來鐵路、公路和水路的總里程大約翻了5倍，港口和機場的數量翻了3倍，這對我們過去的經濟增長功不可沒。正因為基建在中國容易做到，所以政府在經濟下行時常常會有擴大基建投資的想法。

山東煙台：海陽核電機組建設有序推進中。圖源：視覺中國

不過，在宏觀穩定方面巧用基建雖然可能一箭雙鵰，但它也是一把雙刃劍。若短期搞基建過多過猛，會反過來威脅宏觀經濟的穩定。我們過去的基建投資雖然對刺激需求發揮了正面作用，但多數情況下也製造了經濟過熱和宏觀不穩定。我想這是今天很多經濟學家對“基建”二字還心有餘悸的根源。

所以，政府採用通過大規模基建投資來穩定宏觀經濟波動的處方也不是沒有條件的。作為公共資本，基建投資不僅是高度資本密集和土地密集的，具有很高的機會成本，它也受制於邊際報酬遞減的規律。當基礎設施存量不斷擴大之後，持續新增同類基建投資對GDP的邊際貢獻就會快速下降。

另外，考慮到基建項目通常要耗費較多的土地和資金，而且隨着土地變得越來越貴，信貸的生產率越來越高，基建投資面臨越來越高的機會成本。所以，基建在拉動短期需求和促進經濟長期增長方面，必然面臨越來越艱難的選擇。

這就提醒我們，在穩增長方面，若能更好地在短期與長期之間權衡，在需求衝擊之下謹慎地選擇和推出那些日後對推動整個經濟的生產率增長可發揮更大作用的基建項目，不失為一箭雙鵰的聰明做法。

因此，對當前的發展階段而言，仍不可否認基建對於持續的經濟發展依然是重要的，但此一時彼一時，應與早期的做法有所不同，我們現在更多地需要立足可持續發展的原則來考慮基建投資的重點和方向，為此需要遵循效率與財務雙重約束原則並且事前要做好充分的成本收益分析，以免造成中長期的拖累。

所謂效率原則，就是指基建投資要符合資源配置的效率原理。基礎設施有正面的外部性，所以經濟回報率的高低取決於它能“擠入”多大的生產性投資活動。

一般而言，相對於市場經濟活動的需求，在基礎設施越是不足的地方，政府投資基建對生產部門的擠入效應也越強，基建投資的經濟回報也就越高。而“擁擠”的地方一定是經濟活動比較密集的地方，這些地方除了需要不斷更新現有的基礎設施存量，也需要新增投資來擴大存量。

所以不難理解，更多的基建投資需求往往來自經濟最發達的東部地區，特別是廣東和長三角地區。如果為了對沖短期的需求震盪而過多地在那些偏遠落後地區搞大規模基建投資，往往得不償失。

除了經濟回報的考慮之外，基建投資也要遵循財務回報原則。雖説基礎設施投資的短期財務回報率不高是不爭的事實，但這並不意味着基礎設施投資項目不能收回成本或不能實現財務的（跨期）平衡。

即便大多數項目有強烈的正外部性，也應該儘量基於市場原則來考慮其收回成本和財務平衡的可能性。以軌道交通為例，考慮到地鐵通車對周圍土地價格有正面影響，如能以某種方式將該影響內部化，則有助於在項目的投資過程中實現財務平衡。

上海的地鐵投資就是通過沿途基層政府以土地入股組建項目公司的方式來間接實現財務平衡的。地鐵通車後，周邊土地升值，帶動房地產市場，基層政府獲得土地批租收益，實現投資回報和財務平衡。至於那些可以產生收入流量的收費型基建項目，例如收費公路和橋樑等，現有的金融手段包括資產組合證券化也都是可以通過市場來滿足短期財務平衡和長期盈利目標的。

最後也要説到，不管新舊，基礎設施投資的特點是週期長、投資大、財務回報率低，而且往往需要超前規劃，它的不確定性大，因而事後風險也大。從這個意義上説，基建項目與整體經濟發展規劃的協調變得特別重要。

關於這方面，我們的教訓不少。即使這次新冠肺炎疫情暴露出的在醫療和抗災基礎設施領域中的短板需要加以彌補與改善，也還是需要有整體的考慮，並與地方經濟社會的發展目標和規劃相協調，要科學估計（潛在）需求的分佈，不宜一刀切和一窩蜂，更要防止搞成形象工程與政績工程。一旦違背經濟和財務原則而倉促上馬各種項目，就可能因閒置設施而浪費資源，也會產生新的債務負擔，拖累經濟發展。

總而言之，基建是個好東西，因為它常常不夠，搞得好則一箭雙鵰。對於不容易搞的國家，要把基建搞起來還是很難，而容易搞的國家又容易搞過頭。

短期與長期，公共與私人，成本與收益，這些都要權衡抉擇，但知易行難，難免顧此失彼。對中國而言，不管怎麼説，我們已有較高水平的基建存量，不到萬不得已，基建投資節奏無須繃得太緊，這樣可以留出更多的時間做更周密的考慮，儘量減少失誤，有利於長遠發展。

《大國經濟：中國如何走好下一程》。作者：張軍