劉升、夏柱智：農民搬得出，然而在城鎮住得下來嗎？
【文/觀察者網專欄作者 劉升、夏柱智】
國家發展改革委等十九個部門在1月28日共同發佈了《國家發展改革委等部門關於推動大型易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化實現高質量發展的指導意見》（簡稱《意見》）。
可能是受媒體標題影響，眾多網友將注意力集中在“鼓勵支持有條件有意願的搬遷羣眾進城落户”這點，在未看全文的情況下就開始或評論或抨擊。
其實，這《意見》是我國易地扶貧搬遷工作中的又一個重要文件。而易地扶貧搬遷作為我國脱貧攻堅戰最具標誌性意義的頭號工程，一直都是中央和各級地方政府的重要工作。
《意見》的核心內容，實際上是要推動易地搬遷安置區融入新型城鎮化，從中也可以看出兩方面問題：
一方面，儘管到2020年我國的易地扶貧搬遷安置區已經全部建設完成，所有易地扶貧搬遷羣眾已經全部實現搬遷入住，但到了2023年，易地扶貧搬遷的城鎮融入仍然沒有完成；
另一方面，易地扶貧搬遷的城鎮融入已經成為一個依靠自身甚至少數幾個部門都難以解決的問題，所以不得不依靠十九個部門聯合發出《意見》。
要了解此次國家之所以如此重視地推出《意見》，就需要先弄清當前易地扶貧搬遷的城鎮融入背景和現狀。
在2015年到2020年的5年時間裏，我國共在全國22個省（區、市）約1400個縣（市、區）實施易地扶貧搬遷，搬遷總人口1628萬，速度和規模均史無前例。在此期間，全國約建成3.5萬個集中安置區，其中5000多個城鎮安置區，約安置500多萬人，3萬多個農村安置點，約安置460多萬人。簡言之，大型易地扶貧搬遷安置區主要集中在城鎮，尤其是在中西部縣城。
由此可見，易地扶貧搬遷安置區融入新型城鎮化的核心問題，還是易地扶貧搬遷羣眾的城鎮融入。
圖為筆者曾調研過的易地扶貧搬遷安置區（作者供圖）
筆者及所在團隊從2017年開始在全國各地追蹤調研相關議題，調研發現，當前中西部城鎮地區易地扶貧搬遷羣眾的城鎮社會融入呈現出“半融入”的狀態，也就是基本每個搬遷家庭都在城鎮安置區有人，但都不完整，也不會一直都在。
通常的搬遷家庭的結構都是“一家三地”模式：搬遷家庭中的老人因無法在城鎮就業，在城鎮安置區生活只會增加家庭負擔，於是大多已經返回農村，依靠土地自養；搬遷家庭中的青壯年男性長期在東部沿海地區務工賺錢；搬遷家庭中的母親留在城鎮安置區中照顧未成年的孩子讀書。
在這種模式下，顯然只有搬遷家庭中的母親和孩子在形式上融入了城鎮安置區，並不是搬遷羣眾家庭的融入。
也就是説，搬遷羣眾依靠政府的大力支持搬得出村莊，但是難以融入城鎮，他們的家庭生計模式、家庭結構和普通的農民家庭並沒有差別，採用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城鎮是“半融入”的關係。
此次《意見》的發佈，顯然國家已經發現了這個問題，並且將易地扶貧搬遷羣眾在城鎮的完全融入看成是一個重要的問題，需要解決，所以提出了六大類十七條具體實施措施。
那麼，這些措施是否能夠有效呢？這裏提供一個簡單的框架，考察一個羣體是否能夠融入遷入地，通常是從遷出地、遷出對象（搬遷羣眾）和遷入地這三個角度進行觀察。
遷出地角度
《意見》已經明確意識到，要實現搬遷羣眾在遷入地城鎮的融入，不但要保障搬遷羣眾在遷出地的利益不受損失，還要能夠為搬遷羣眾的城鎮融入提供支持。為此，《意見》指出，“探索整合利用騰退宅基地和碎片化集體建設用地，加快土地流轉”、“盤活遷出地土地資源，不斷拓寬搬遷羣眾增收渠道”。
應該説，想法非常好，但實施起來非常困難。一方面，易地扶貧搬遷主要是零星搬遷，大多都是一個自然村搬幾户，從整體來看，整個村莊的土地仍然呈碎片化；另一方面，遷出地自然條件太惡劣，難以規模經營。
之所以進行易地扶貧搬遷，就是因為經過多年扶貧，剩下的都是最貧困的地區，而易地扶貧搬遷羣眾主要都是生活在“一方水土養不起一方人”的地方。簡單地説，就是遷出地自然條件惡劣、脆弱，改造難度大，所以才需要搬遷。而整村（自然村）搬遷的地方，也因惡劣的自然環境沒辦法平整土地，水利、道路等基礎設施條件較差，很難大規模機械化作業，自然也難以流轉。
此次易地搬遷的遷出地主要集中在我國西南、西北等自然環境惡劣的地方。如筆者曾調研的搬遷羣眾過去生活在滇黔交界處，房子建在半山崖上，門口就是大河，每天進出門都要通過危險的“溜索”過河，出門去鎮上趕場要走一個多小時，家裏的豬都必須拴住，否則掉進門口的河裏就找不到了。在這種地方，羣眾的土地都是在山裏東一塊西一塊自己開墾出來，然後靠天吃飯。
“溜索”（圖自央視新聞報道）
在這種既沒有道路、也沒有水利等基礎設施的山區，顯然要將土地流轉出去非常困難。調研發現，易地扶貧搬遷後的土地真正能夠流轉的非常少，大部分都是讓繼續留在村裏的親戚朋友耕種，只要不荒就行，很少有租金。
至於説把宅基地及碎片化集體建設用地流轉出來，那更是無稽之談了。
遷出羣眾的宅基地要被複墾出來成為耕地，由於惡劣的自然資源條件，並不是優良的耕地資源。易地扶貧搬遷地區鄉鎮企業很少，集體建設用地非常少、很零碎，復墾出來之後同樣難以作為優良耕地資源。
宅基地及集體建設用地復墾之後，經過自然資源部門驗收形成建設用地指標，利用土地增減掛鈎政策可以“流轉”，但是最終的流轉收益依賴政府收購力度，這又以城市用地指標短缺及政府人為控制價格為前提，並不存在所謂的建設用地指標的市場。
有的貧困地區得到國家政策特殊支持，一畝建設用地指標的價值超過30萬元。但是這特殊政策支持，並不是説，任何地方，只要能復墾出一畝建設用地，其價值就超過30萬元。絕大多數地區的農村建設用地復墾出來，不值錢、政府無力收購、又不能跨區域“流轉”出去。
因此，我們看到搬遷羣眾到了城鎮之後，只能依靠打工的工資性收入生活，來自遷出地宅基地、耕地的經營性收入與財產性收入都非常少。
搬遷羣眾角度
此次易地扶貧搬遷是以搬遷貧困户為主，在1628萬搬遷人口中有986萬建檔立卡貧困户，即便非建檔立卡貧困户，其經濟狀況也普遍不佳。
調研發現，貧困户大多都存在勞動力質量低和家庭負擔重這些問題。這其中主要是因為疾病的困擾，有病勞動力質量不高、而且帶來家庭沉重的負擔。有的貧困户完全失去了勞動力，完全依靠國家扶持；有的貧困户半失去勞動力，需要國家部分地提供扶持。
這些貧困户難以依靠自身能力搬出村莊，國家給他們在縣城（小城鎮）建設集中安置區，貧困的羣眾幾乎是“拎包入住”，獲得了幾十萬元的房產。這是很多有勞動力的家庭羨慕的。這幾十萬元的房產需要打工農民家庭數年的積蓄，而貧困户家庭依靠身份就獲得了。
但是，搬到縣城，並不意味着他們家庭勞動力質量就能得到根本提升。他們的勞動就業問題依然難以解決，而且由於他們離開村莊、離開傳統的生計模式，他們存在更嚴重的就業問題。
此次發佈的《意見》尤其重視搬遷羣眾的就業問題，要求通過“全面促進多元化就業”“大力支持多業態創業”“全方位提升就業技能”等來實現“促進高質量就業”。應該説，就業作為搬遷羣眾融入城鎮的基礎，正是易地扶貧搬遷羣眾當前遇到的最主要問題，也是各地方政府當前最主要和最頭痛的工作內容。
從調研來看，當前城鎮安置區中搬遷家庭的就業主要是三種方式：
第一是勞務輸出，也就是到東部沿海地區務工，這是最主要的務工方式，一般是青年羣體進廠務工居多；
第二是本地就業市場，因為本地務工市場的收入低於東部沿海地區，所以主要服務外出務工困難的中年羣體，行業主要是建築業和零工；
第三是城鎮安置區內部的就業機會，這是和普通農民羣眾有差異的部分。包括：政府購買服務，也就是公益性崗位，從事小區的保安、保潔等工作，工作輕鬆，月收入在800元左右；還有一部分是在社區中的扶貧車間從事一些服裝、手套等製作，計件收入。從事這些工作的一般都是在家照顧孩子的婦女和老人，這些工作時間靈活，不耽誤照顧家庭。
在西安鎮集鎮安置區扶貧車間，工人在趕製電感器。（圖/新華社）
整體上，搬遷家庭一般都能夠有1-2個勞動力就業，但因為只有務工的工資性收入，加上從事的大多是本地勞動力市場上的簡單體力勞動，搬遷家庭的收入都遠低於正常城鎮居民家庭，及低於自身能力進入城鎮安居的農民工家庭。
遷入地角度
此次城鎮化的易地扶貧搬遷以縣為主，所以易地扶貧搬遷城鎮安置區主要集中在中西部縣城。為此，《意見》也着重提出了“推動縣域產業特色化發展”的問題，希望通過“提升安置區後續產業可持續發展能力”“強化區域產業協作幫扶”和“提升縣域特色產業輻射帶動能力”等措施來實現中西部縣城的吸納能力，進而實現易地扶貧搬遷羣眾的融入。
但全國多地縣域調研發現這並不容易，因為中西部農業型縣城的本質決定了其短期內難以達到東部工業型縣城的效果。
如《意見》提出的“發達地區企業+安置區衞星工廠+搬遷羣眾”這種模式，看起來非常好，但筆者在調研中發現，因為中西部縣城地區缺少產業配套基礎，導致企業生產成本較高，於是一些企業為了追求利潤最大化，在安置區所建設的衞星工廠多是空殼，生產能力很低。
我們曾調研的一個位於西部省份城鎮安置區的校服工廠，該工廠利用政策從當地拿到校服訂單後，就將訂單發到福建總部生產，待生產差不多之後就通過物流運到安置區的衞星工廠，而衞星工廠實際上只是象徵性地僱傭了十多個搬遷羣眾完成最後的幾道工序。
中西部縣城普遍不具有發達的產業基礎，非農就業機會有限，這就讓搬遷到城鎮的本就弱勢的易地扶貧搬遷羣眾並不容易找到合適的就業機會，融入難度就比較大。
同時，《意見》還發現了一個問題，那就是“城鎮化”並不等於“市民化”，即易地扶貧搬遷羣眾儘管已經搬進了城鎮，但他們並沒有成為市民。《意見》似乎認為這是户口問題，提出要推進有序落户城鎮。
《意見》指出，“提高户籍登記和遷移便利度，鼓勵支持有條件有意願的搬遷羣眾進城落户。”其實關於搬遷羣眾在城鎮落户，根據易地扶貧搬遷政策，農民搬遷進入城鎮後就可以擁有城鎮户口，而且各個地方政府都非常希望搬遷羣眾能夠將户口遷入城鎮，因為這樣比較方便管理，也提高了縣域城鎮化率，是很大的政績。為此，各地方都積極提供城鎮落户服務，甚至只要搬遷羣眾同意，地方政府將全權代勞幫助完成城鎮落户。
但調研發現，搬遷羣眾幾乎都不願意把户口遷入縣城。理由很簡單，因為按照羣眾的説法“城鎮户口幾乎沒有任何好處”——搬遷羣眾自嘲即便有了城鎮户口也只是個“幹居民”，沒有多少好處，最多也就是低保標準可能提高了一些。但很多搬遷羣眾寧可不要城鎮低保，而要農村的三塊地（宅基地、耕地和林地），儘管這些土地位於自然條件惡劣的山區。
對搬遷羣眾來説，他們非常擔心他們是否能夠儘快地融入遷入地城鎮，所以他們需要保留農村户籍和農村的“三塊地”作為“最後的退路”。
而且，儘管《意見》提出要“依法保障已落户城鎮的搬遷羣眾在遷出地農村的合法權益”。所謂搬遷羣眾在農村的合法權益，其實就是農村的三塊地（宅基地、耕地和林地）的權益。按照當前政策，三塊地仍然屬於搬遷羣眾使用，但仍存在一些問題，如搬遷的多子家庭婚後生活怎麼辦？
一個非常現實的問題是：當前易地扶貧搬遷小區都是按照人均20-25平米提供城鎮住房，但如果家中有多個兒子，這些兒子結婚生子後，家庭人口增加，房子顯然不夠住，搬遷家庭短期內又買不起城鎮新房子，他們就可能需要返回農村要求審批宅基地建房子。而按照目前的法律，沒有了農村户籍，則無法審批新宅基地。為了能夠回到農村建房，農户並不願意進城落户。
結語
國家多部門聯合發佈《意見》，表明國家努力在解決這個問題；但是，徹底解決這個問題，任重而道遠，不可一蹴而就，不能過於理想化進而自上而下層層施加行政壓力。
現實中易地扶貧搬遷羣體的城鎮融入非常複雜，涉及到經濟、社會、文化等多層面融入，不同年齡段、不同性別、不同民族的搬遷羣眾也呈現出不同的融入狀況……
政府的大力扶持只是其中影響因素之一，決定搬遷羣眾融入城鎮更為根本的因素是這一羣體整體的城鎮就業能力。然而，這也正是他們成為國家扶持的易地扶貧搬遷對象的原因，短期內是很難改變的，這是結構性的、歷史性的、區域性的。
當然，上面的分析只能作為一個極簡的大框架供決策者參考，不免掛一漏萬。
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