亨利·保爾森：美國對華政策行不通，因為沒有國家真正願意遏制中國

【文/亨利·保爾森 譯/觀察者網 由冠羣】

儘管人們一直在討論如何進入一個新全球時代，但過去的一年卻與2008年有着驚人的相似之處。在2008年，俄羅斯與鄰國格魯吉亞發生戰爭，美國與伊朗、朝鮮的關係持續緊張，當時的全球經濟也面臨着嚴峻的挑戰。

然而，一個明顯差別是中美關係的狀況。當時，雖然存在政治和意識形態分歧、安全利益衝突以及對全球經濟抱持不同看法（對人民幣估值和產業補貼），但中美兩方為維護各自利益仍有展開合作的可能性。我當時擔任美國財政部長，曾在2008年金融危機期間與中國領導人合作，一起防止危機蔓延，儘量減少損失，恢復宏觀經濟穩定。

今天，這樣的合作是不可想象的。與金融危機期間不同，新冠疫情並未能激發中美合作，反而加劇了日益嚴重的中美對立。中國和美國互相指責，互稱對方的政策糟糕，並在兩國以及全球經濟仍未復甦之時，彼此諷刺挖苦。

世界顯然已經發生了變化。中國有了一個截然不同、更加自信的領導集體。自2008年以來，中國的經濟規模擴大了兩倍多，現在有了更強的能力去推行對抗性政策。與此同時，中國經濟的開放力度卻遠未像許多西方人倡導和預期的那樣。同時，美國的對華態度和美國政治一樣，都變得非常消極。然而，不變的是，如果美中關係不穩定，那兩國就不可能在互惠互利的基礎上展開合作，世界局勢也將變得動盪不安前景黯淡。

亨利·保爾森呼籲中美兩國管控分歧

與2008年不同，在2023年，中美兩國幾乎都從國家安全的角度審視兩國關係的各個層面，甚至包括曾被認為是兩國積極面的事情，比如互相投資以創造就業機會或共同研發突破性技術。北京認為美國旨在保護本國技術的出口管制措施威脅到了中國的經濟增長，而華盛頓則認為任何可能提高中國技術能力的東西都有助於中國這個戰略競爭對手崛起，並有助於北京進行咄咄逼人的軍備建設。

中美兩國正從一種競爭激烈但時有合作的關係，一頭滑向一種幾乎全面對抗的關係。因此，美國面臨着這樣一種前景：相對於盟友的公司，美國的公司將處於劣勢，美國公司商業化創新成果的能力將受到限制。美國可能失去其它國家的市場份額。對於那些擔心美國對華競爭失利的人來説，美國的行動可能會讓這種擔憂成為現實。

“同志聯盟”

美國正試圖將志同道合的國家組成聯盟，特別是亞洲和歐洲的民主國家，以制衡和施壓中國。但這一戰略沒有奏效，反而傷害了美國和中國。從長遠來看，美國人受傷害的程度可能還要超過中國人。很明顯，中美兩國在某些領域展開合作或互相補台，美國與世界第二大經濟體保持有益的經濟關係，都符合美國的利益。

儘管許多國家都和華盛頓一樣對中國的政策、做法和行為感到反感，但沒有一個國家會在解決這些隱憂時效仿華盛頓的做法。誠然，幾乎所有主要夥伴國都在加強對敏感技術的出口管制，審查並經常制止中國的投資，並譴責北京的強制性經濟政策和軍事施壓行為。但即使是華盛頓最親密的戰略伙伴也不準備像美國那樣廣泛地對抗、試圖遏制或在經濟上瓦解中國。

實際上，許多國家的做法與美國強硬派的呼籲背道而馳。儘管多國為了預防中國可能的施壓，已使其商業活動分散化，在它國建立新的供應鏈並降低了最敏感領域的對華開放度，但這些國家非但沒有在經濟上與中國脱鈎或切割，反而仍在深化與中國的貿易聯繫。也許這就是為什麼，儘管美國警告多年，但中國還是在2020年超越美國成為歐盟最大的貿易伙伴。2022年，歐盟對華進出口規模都有所增長。德國總理奧拉夫•朔爾茨於2022年11月訪問了北京，受此刺激，亞歐多國領導人現在似乎已迫不及待地要去叩開中國的大門。菲律賓總統小費迪南德•馬科斯已經成行，法國總統埃馬紐埃爾•馬克龍和意大利總理喬治•梅洛尼如順利到訪中國可能會使訪華之旅蔚然成風。

而在發展中國家，華盛頓“驅離中國”的做法表現更糟。中非貿易額在2021年達到歷史新高，比2020年增長了35%。美國大力驅逐華為等中國科技公司退出各國電信主幹網建設，這一做法對歐洲和印度較有成效，但在世界其它地區卻幾乎都無功而返。

以沙特阿拉伯為例，該國最大的貿易伙伴是中國，其《2030年願景》改革計劃能否成功在很大程度上取決於中國科技公司（包括阿里巴巴和華為）是否願意與其合作，甚至是在華盛頓緊盯的敏感領域進行合作，如人工智能和雲服務。華盛頓一直謀求拉攏印度尼西亞這個亞洲民主大國去平衡中國的影響力，而實際上印尼卻已將華為列為其網絡安全解決方案、甚至政務系統建設的首選合作伙伴。

隨着中國重新向世界開放，美國的這些努力可能會更加失敗。為了應對華盛頓的“驅離中國”策略，北京正推出本國的“團結多數孤立美國”戰略。

北京正轉變其嚴格的防疫政策，重新開放邊境，並尋求外國資本和投資來華以重啓其經濟。去年，習近平開啓了自疫情爆發以來的首次外訪之行，前往中亞和中東，突顯其有意加強中國與全世界的聯繫；三年後再次出國訪問，在每一站都做出新的承諾，將加強中國對外國的投資、基礎設施建設和貿易聯繫，隨之而來的可能是華盛頓、而非北京，會很快感到沮喪不安。

貿易規則就是一個很好的例子。2017年，美國總統唐納德•特朗普退出了《跨太平洋夥伴關係協定》。六年後，華盛頓顯然無意重新加入。但北京現已申請加入這個改名為《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》的條約。中國還批准了《亞洲區域全面經濟夥伴關係協定》，申請加入《數字經濟夥伴關係協定》，並與厄瓜多爾和新西蘭等國更新或開始談判新自由貿易協定。現在，中國是全世界最大的貿易國。全球近三分之二國家的對華貿易額超過對美貿易額。

與此同時，美國正在推行“以勞動者為中心”的貿易政策，這看起來非常像保護主義。華盛頓提出的“印度-太平洋經濟框架”也在相比之下顯得非常保守。該“框架”目前處於勉力維持狀態，主要原因是它拒絕再讓某些國家進入特定市場，只因為這些國家加入了華盛頓迴避加入的貿易協定。

華盛頓有可能在逆勢而為。美國已經成功控制了某些最敏感的技術，包括先進的半導體技術。但如果其預設策略是與中國在技術領域更全面地脱鈎，那它不太可能取得成功，因為大多數國家都沒有效仿它的做法，它們最終可能會隨機應變。

這些將中國拒之門外的做法肯定會傷害中國，但也會傷害美國。美國企業在競爭中處於下風，為此付出代價的是美國消費者。改正這一問題的一大明智做法是限制加徵中國輸美消費品的關税，加徵關税只會讓美國消費者付出更多的錢來買這些商品。這些措施在政治圈很受歡迎，但它們卻不是明智的經濟措施。這些措施傷害了中國，但也傷害了美國那些創造就業機會的普通公司，這些公司依賴中國供應商，應變能力有限，且已被通貨膨脹和高額的能源賬單壓垮。不過，美國不應在未獲回報的情況下取消這些措施。例如，華盛頓應推動中國遵守《中美2020年第一階段貿易協定》，其中就包括要中國購買更多的美國農產品。美國還應要求中國向更多的美國商品開放市場。

有話直説

歸根結底，對華競爭始於國內。美國和中國有着截然不同的政治制度。美國的政治制度是優越的，但必須通過結果來證明。這意味着美國要堅守那些讓美國經濟舉世稱羨並能確保美國國家安全的原則。這也意味着美國要在國際舞台展示其經濟領導力。

至關重要的是，華盛頓要贏得技術開發和人才招募競賽。經濟成就將在很大程度上由技術優勢驅動。這就要求美國不僅要開發未來的技術，還要將其商業化，而不是將其擱置一邊。這就要求美國製定全球標準，而不是將競技場拱手讓給中國。美國應該在貿易方面發揮領導作用，而不是退出那些中國申請加入的協議，並斷絕美國工人出口商品的機會。

平心而論，安全局勢確實影響了兩國關係，如今的中國是一個強大的競爭對手，美國必須對其採取非常堅定的態度。北京在許多領域推行不利於美國利益的政策，短期內不太可能做出調整。華盛頓需要態度堅決但通情達理，願意對話且秉公無私，並準備在維護各自利益的基礎上與中國展開艱難而漫長的合作。

這種合作在過去是有意義的。在2008年金融危機最嚴重的時候，中國是美國企業、銀行、房利美和房地美證券的重要持有者。通過中美戰略經濟對話，美國與中國領導人建立了親密的合作關係，這幫助華盛頓説服北京不要出售美國證券，避免了另一場大蕭條的出現。2008年第一次G20會議之後，中國的刺激計劃也有助於抵消危機的影響，幫助全球經濟復甦。

金融危機是不可避免的，但全球兩個最大的經濟體和經濟引擎如能溝通協作，預測和預防經濟亂局並減輕其危害，那麼金融危機對兩國以及世界經濟的損害也會很有限，從而使其更易受到控制。這樣做符合中美兩國的利益。但這需要美國財政部長珍妮特•耶倫及其同事與中國同行定期對話，討論和監測國內外宏觀經濟和金融風險。

如果實體經濟受到衝擊，金融體系可能很快就會受其影響。如果“金融支持過度”問題不解決，它就可能對民眾的生活造成嚴重損害。在現代金融中，貨幣能以光速在世界各地流動，這讓世界看起來越來越小。中國經濟規模如此龐大，全球一體化程度如此之高，以至於在2015年和2021年，中國經濟初現擾動就立即波及全球金融市場。顯然，中美各層級的經濟和金融聯繫既廣泛又緊密以至於這些聯繫根本無法消除，這使得兩國凝聚共識共同應對宏觀經濟風險變得尤為重要。

中國是美國國債的第二大持有者，也是其它美國證券的大型投資者，因此，要中國瞭解美國的經濟政策並對美國決策者有信心（尤其是在國會就債務上限問題爭論不休的時候），符合兩國的利益。中國到底是如何向陷入困境的經濟體提供貸款的，以及美國企業對華投資的規模有多大，對外部分析師來説，這些問題就像黑箱一樣琢磨不透，而任何重大的政策變化都能打市場一個措手不及。這意味着美國決策者要更好地瞭解中國經濟政策及中國經濟面臨的挑戰，這一點對兩國來説都至關重要。

在兩國關係急速下滑之際，美國還需要鞏固拜登政府嘗試設立的安全墊。這一點至關重要，因為那些被華盛頓拉來一起向中國施壓的盟友和夥伴仍真誠地希望，在可能的情況下與中國進行合作。這就是為什麼，美國總統喬•拜登去年11月在印度尼西亞與中國國家主席習近平會晤時，仍試圖在為不斷惡化的兩國關係建立護欄。

2023年1月初，達沃斯論壇期間，國務院副總理劉鶴會見美國財長耶倫

為了提升兩國協調水平，中美決策者應該更頻繁地會面，更坦誠地交談。兩國即使不是朋友也可以進行這樣的協調。很顯然，政治、安全和意識形態對抗並不妨礙兩國為了維護各自利益，在宏觀經濟穩定、防疫、氣候變化、打擊恐怖主義、核不擴散以及保護全球金融體系免受未來危機和疫情影響等方面展開合作。美國國務卿安東尼•布林肯即將與中國國務委員王毅會面，這將是一個很好的起點。耶倫應該定期與中國發改委主任何立峯碰面。美聯儲主席傑羅姆•鮑威爾也應與中國央行行長展開對話。

此外，北京不能因對其它問題感到不快就拒絕在氣候變化等國際議題上展開合作，並以此為籌碼來要挾美國。將各種無關的外交政策問題混為一談，不利於展示中國建設性解決國際問題的形象。

美國還需要仔細區分，哪些東西是美國從盟友那裏勢在必得的，又有哪些東西是聊勝於無的。美國必須得到的是，控制武器相關技術以及軍民兩用或多用途技術出口中國，更嚴格地審查中國對國外科技公司的投資和併購。但華盛頓不需要鼓勵盟友與中國在不重要的領域脱鈎，如在那些對保護國家安全或保持民主國家科技競爭力無關緊要的領域。

當然，一定程度的脱鈎是不可避免的。比如在高科技領域，一些有針對性的脱鈎是絕對必要的，但全面脱鈎是沒有意義的。美國人會受益於國際貿易，而中國仍將是一個巨大的市場，美國人或者參與其中，或者拱手讓於競爭對手。中國是全球第二大經濟體、最主要的製造業大國和最重要的貿易國。在未來幾十年，它將深度融入全球金融體系。華盛頓不應坐以待斃般地接受經濟鐵幕落下，而應該積極與中國談判，為美國人在中國市場贏得一席之地。美國政府的官員應該與中國領導層認真討論如何管控脱鈎，為互利貿易留下一線生機。目前，兩國主要是在互相指責，而沒有採取行動來提高雙方互利的可能性。

中美之間的安全緊張局勢不可能憑空消失，美國人有理由擔心，尤其是在俄烏戰爭爆發後，台海緊張局勢會否升級。為應對這一局面，加強美國的威懾力是主要對策，改善美國與盟友的關係也是一個辦法。但美國的盟友和夥伴毫不掩飾他們不願孤立或遏制北京的想法。從世界各國拒絕與中國脱鈎，到中國賣力離間美國和其它國家的關係，華盛頓從中吸取到的教訓正是上述這一點。

形勢比人強，現在連許多美國議員也有了為懲罰中國而不惜魚死網破的想法。拜登需要拿出巨大的勇氣才能膽大心細地應對這些挑戰。

（觀察者網由冠羣譯自美國《外交事務》雜誌）

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