賀海波：部分“一刀切”治理，農民不理解，基層幹部叫苦不迭
【文/觀察者網專欄作者 賀海波】
近期，網絡流傳“今年小麥大面積死亡，尤其是豫皖及蘇北小麥主產區”。
業內人士認為，有兩重影響因素：一是去年冬季驟然降温、乾旱少雪，寒旱交加，部分小麥品種抗寒性弱等自然與生物特性使然；二是秸稈還田的“一刀切”治理使然。
就筆者在基層調查來看，基層幹部和農民都苦“秸稈禁燒”久已。
當前，在農業治理中存在哪些“一刀切”治理現象？從宏觀政策到中觀轉化再到微觀執行的過程中，這些“一刀切”治理是如何發生的？“一刀切”治理對農民、基層幹部等行動主體有什麼負面影響？筆者將圍繞這些問題，結合在全國不同地區的調查來詳細談談。
就是不切實際的“一刀切”治理現象
近幾年筆者在全國農村地區調查，常常遇到基層幹部叫苦不迭和農民覺得不理解的農業“一刀切”治理問題，比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地託管化服務等。
先來看，秸稈禁燒。
筆者和研究團隊成員2016年到河南某縣調查時，當地鄉鎮幹部就反映秸稈禁燒是一件令他們非常頭痛的治理任務，每到六七月份，鄉鎮就要整體動員、全體下鄉，蹲守在田間地頭。有的幹部戲言，一個治理週期下來，連孩子都不認識自己了。
2020年筆者在江西、安徽調查時發現，數字治理技術大大提高，各地都安裝了“藍天衞士”，每天市縣工作人員坐在總控室監督，發現有起火冒煙，就通過微信羣發佈指令，要求鄉鎮半小時內處理回覆。
鄉鎮幹部説，他們都是救火隊長。農民卻不理解，燒荒種地是人類歷來傳統，秸稈多了燒掉不是很正常嗎？堆在田間地頭反倒影響機械作業、誘發病蟲害，所以他們常常偷着燒，與鄉村幹部玩貓鼠遊戲。
秸稈禁燒視頻監控平台（資料圖/人民網）
接着來看，非糧化整治。
筆者2021年在江西調查、2022年在湖北調查時均發現，當地基層幹部對“一刀切”的非糧化整治表示存在很大難度。主要有三難：
一是偏遠地點整治難。有的田塊在半山腰，棄耕多年，雜草樹木叢生，耕者早已搬遷，並且沒有道路連通，機械很難抵達，但衞星圖片上有，必須整治。
二是經濟損失補償難。有些土地已經流轉從事獼猴桃、百香果、黃桃等經濟作物生產，正值盛果期，毀掉幾十畝幾百畝，損失巨大，前期勞動力損失補償到位有難度，經營者心理接受有難度。
三是耕種難。這些整治出來的土地，小農户是沒有耕種興趣的，因為與務工相比，收益太低，他們本來就已退出了耕種；種植大户與公司也沒有多少興趣，因剛整治的土地地力不夠、田埂漏水等造成田管成本上升與產出下降。鄉村兩級只好給種植大户説好話並給以補貼，才勉強完成復墾任務。
再來看，禁養雞鴨豬等。
在基層調查發現，很多地方禁止農民散養雞鴨鵝豬等家禽家畜。一些地方在美麗鄉村建設中，將村莊道路廣場實施了硬化處理，還建了小遊園、綠化帶，配套了健身器材……這些現代化進村後，鄉村檔次提高了，散養家禽到處拉屎拉尿，破壞環境，所以借衞生環境整治就禁止農民散養雞鴨鵝等家禽。
至於禁止養豬，就各地調查而言，大多數地方的農民已經不再養豬，關鍵是豬食結構發生了變化，全部是飼料餵養，佔用勞動力較多，成本較大，還不如買肉吃划得來。但是禁止農民散養雞鴨等家禽，農民意見很大，基層幹部執行起來吃力不討好。
從上述可見，當前農業治理中“一刀切”現象發生在全國各地，普遍存在。這些“一刀切”政策執行切掉了農民的利益，切掉了基層體制的能量，嚴肅説來，就是不切實際。
政策是如何變成“一刀切”治理的？
近日，筆者調研採訪了安徽的一位鎮委書記。他發現，中央關於土地託管化服務政策是好的，就是要解決誰來種地、如何種好地的問題，確實適合當前農村農業農民不斷現代化的發展需要；但是，政策到市級轉化為方案時變成了“一刀切”，縣鄉照章全收，不得不將“一刀切”落實到田間地頭。
這裏涉及從中央頒佈政策，到省市轉化政策實施方案，再到縣鄉將政策實施方案執行到鄉土社會等政策執行的關鍵過程。那麼，宏觀政策到底是如何轉化“一刀切”的呢？
中央政策具有戰略性與全局性。就戰略性而言，環境污染治理是回應國際氣候變暖完成“碳達峯、碳中和”任務和民族永續發展及民生福祉的戰略要求，土地託管化服務是解決新時期誰來種地、如何種好地的戰略要求，非糧化整治是服務於世界糧食體系變化中國家糧食安全的戰略需求……就全局性而言，這些政策是針對全國不同地區的，回應的是全國帶有普遍性的問題，而無法回應地域上資源條件的特殊性問題。
省市兩級承擔將政策轉化為實施方案的過程，其中省級要將政策的普遍性與本省的特殊性相結合制定中觀層面的政策實施方案，市級要將政策的全省普遍性與本市的特殊性相結合制定具體實施方案，內容涉及設置政策執行機構、配置政策執行資源、政策宣傳、政策分解等環節。
如何設置政策執行機構和配置政策執行資源位於關鍵位置，其中主要有三重考慮。
一是政績偏向。
掌握政策執行權的主要領導幹部首先考慮的是本屆黨委政府及個體的工作業績，是否有利於晉升。在點面關係上，他們側重於打造典型亮點，打造觀摩點，將稀缺的資源打包堆砌在少數對象上反覆建設；但是有些工作無法造點，如秸稈禁燒、非糧化整治等出一點問題就可能全盤皆輸，他們就在實施過程中執行頂格管理原則，進行“一刀切”治理，只有如此才能顯現工作力度與業績。
二是利益偏向。
還是拿土地託管化服務來説，中部某地在制定政策實施方案時，組建了“農X家”平台，將保險、肥料公司、種子公司和銀行等營利主體融合到一起，凡是承接規模化土地託管化服務的都要按畝交納80元保險費，在固定公司購買肥料、種子，在指定銀行貸款等，總之要“將錢玩到自己手中”，所以政策執行起來就具有很強的剛性，必須“一刀切”，否則利益不保。
三是責任偏向。
近些年來，國家加強了政策執行的監督功能，紀委監委合署辦公，每個單位的紀委也在加強職能，各級政府及職能部門經常開展明訪暗訪。有些還藉助數字化技術治理，比如秸稈焚燒，全天候二十四小時，都在監控視線內。如果發現火點，就會記錄在案，輕則誡勉談話，重則警告免職，年終還要考核排名。在責任高壓之下，基層只能搞“一刀切”治理，儘可能地避責免責。
正是由於上述三重考慮，在制定政策實施方案時常常會偏離政策的初衷，夾帶地方治理主體的“私貨”，而這些“私貨”偏離了實際，容易產生官僚主義作風，不為基層幹部和農民所接受，就藉助行政手段搞“一刀切”治理。
“一刀切”治理對基層的破壞性
“一刀切”的政策執行，肯定會造成部分工作脱離實際，脱離實際就會造成破壞性。農業治理中的“一刀切”，首先給農民和基層幹部造成了危害。
自改革開放以後，農村實行家庭聯產承包責任制，農民開始出現分化，隨着城鎮化現代化的深入發展，絕大多數青壯勞動力進城務工經商，很多中西部地區農村剩餘人口不足户籍人口的三分之一。這些剩餘人口大多數是老人、婦女和兒童，少部分是種植養殖大户。如何種地、如何養殖等，都已經深度嵌入他們的家庭內部分工與日常生活之中。“一刀切”治理給他們帶來諸多類型的損失。
比如秸稈禁燒後，增加秸稈處理費用和勞動力投入，持續幾年還田還會誘發病蟲害，直接影響種植收益，造成經濟損失。老年人養殖雞鴨鵝等，平時吃蛋補充蛋白質營養，有客自遠方來，取為不花錢的高檔新鮮肉類菜餚，過年過節兒女晚輩回家，既吃又帶，是一種老年人生活意義的社會及文化表達；現在禁養之後，直接降低了老年人的生活水平，還剝奪了老年人的部分生活意義，破壞了家庭內部的社會與文化空間。
“過年回家，既吃又帶”，圖為車輛後置發動“雞”+渦輪增“鴨”
農民不接受、不理解的治理，基層幹部要想將政策執行到位，就存在很大的難度。
歷來有“郡縣治，天下安”的説法，但郡縣如何治？傳統時期，以士紳自治為基礎；大集體時期，以縱向貫通的黨政體制為中樞；改革開放以後，縣鄉村結成利益共同體回應自上而下的國家壓力和底層羣眾的社會壓力；取消農業税費以來，以自上而下輸入的項目資源為紐帶，縣鄉村多為完成上級治理任務、接受上級考核為要。
“一刀切”的治理過程中，縣級政府從市級政府處承接政策實施方案，必須組織職能部門和鄉鎮落實政策。但是在責任高壓下，縣級政府及職能部門為了避責免責，就“層層加碼”，在原有“一刀切”基礎上再往深處切一刀，並且搖身一變成為監督鄉村幹部的管理機構。
到此為止，政策治理的範圍早已越過原初邊界，將不切實際的對象也納入其中，鄉村兩級幹部再沒有迴旋餘地，只好硬着頭皮執行“一刀切”政策。
在向上沒有討價還價餘地、向下沒有羣眾配合的窘境中，鄉村幹部常常疲於奔命，有時被逼成種田大户，有時要挨羣眾罵，有時實在完不成任務還要接受上級的誡勉談話、警告、免職……每次和鄉鎮幹部訪談，他們都叫苦不迭。
可以説，“一刀切”治理對於基層體制的過度消耗與扭曲，潛藏着一些深層次的治理風險。
“一刀切”治理是一種偏離實際的官僚主義、形式主義表現，簡單粗暴，破壞了基層社會的生產與意義空間，破壞了基層幹部的良性治理生態。
避免“一刀切”治理的可行性措施
不切實際的“一刀切”治理與精準治理相矛盾，是基層治理現代化必須破除的痼疾。
在基層治理單元中，農村社會與城市社會具有很大區別：在城市社區、商貿或工業治理單元內，同質性很強，有時“一刀切”治理完全行得通；但是在農村社區內，異質性很強，“一刀切”治理有時未必行得通。
此外，農村農業農民仍然要消化從傳統向現代轉型的剩餘問題或過渡問題，這需要歷史耐心，不能搞“大躍進式”超前發展，更不能以政績、利益與責任為由，“一刀切”切掉了農民仍然需要的利益與生活方式。在當前多中心工作並存，治理向農民日常生產生活深處延伸之際尤其要注意。
為了避免“一刀切”治理，需要注意以下幾個方面。
首先，增強制定實施方案的科學性。
政策下到省市有時候也包括縣級，就需要配置政策實施資源，在此過程中需要增強實施方案的科學性。
比如秸稈禁燒，就需要考慮還田對於農作物的影響：深翻比淺埋好，深翻的條件如何具備、成本如何分攤；短期比長期影響小，那麼為避免長期的不利影響，是否可以採取隔年焚燒法、離田處理法；等等。
此外，還要真正搞清政策的執行邊界，不要隨意擴大範圍，鬍子眉毛一把抓。只要政策實施具有科學性，道理講得通，農民才會接受，才不會感覺是胡搞。
其次，善於走羣眾路線。
政策在制定實施方案和執行政策時，都要走羣眾路線。在制定政策實施方案時要多做調查，將羣眾分散的無系統的意見集中起來，經過研究形成集中的系統的意見，以這些羣眾意見為基礎來制定政策實施方案。
在政策執行中，還要再觀察羣眾行動，檢驗實施方案是否正確；如有問題，就要及時接受基層幹部和羣眾的反饋並修正實施方案。只有如此，才會避免“一刀切”的官僚主義。
再次，以保護農民利益為基礎。
在政策的制定與執行中，要將保護羣眾利益作為底線，不能將政績、部門利益和規避責任等作為超越羣眾利益的變量加以重視。
在城市化現代化過程中，科學技術包括肥料、種子、機械等都在不斷分享農業收益，城市化也在不斷抽取農村資源，總體上造成農村不斷衰敗與農民收益遞減。在資源下鄉反哺農業的背景下，各項農業政策實施時就要以保護農民利益為底線，而不能想着“將錢玩到自己手中”，不能“一刀切”粗暴地切掉農民的應得利益。
最後，給基層更多自主裁量權。
上面官僚主義，基層大概率形式主義應對。“一刀切”治理在很大程度上沒有尊重基層的自主性。在全國不同農村地區調查，鄉村兩級幹部都覺得自己就是完成上級任務的工具人，沒有一點自主性，有時知道不對，也要硬着頭皮違心地做下去。
所以，要賦予基層一定的自主性，讓他們擁有一些根據實際情況的裁量權，特別是不要搞頂格管理，動不動就算政治賬，要留有餘地，讓基層有可以周旋的治理空間。
農業層面的“一刀切”治理偏離政策初衷，不僅損害農民利益，還造成基層體制的過渡消耗和基層治理的混亂，很大程度上阻滯了基層治理現代化的進程。希望能引起各界重視，並採取可行性措施予以糾正。
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