陳欣：改革後，能應對“系統性金融風險”嗎？

3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定，這意味着下一步涉及金融、科技、數據、農村等各方面的改革，將很快落實推行。

正如外界關注到的，此次改革絕大部分涉及到金融領域。在“一行兩會”的金融監管格局形成五年後，這一次改革最大的變化在哪裏？它的目標是什麼？關於“功能監管”，又該如何解讀呢？

對此，觀察者網邀請到了上海交通大學上海高級金融學院的陳欣教授來和我們一起分享。

**觀察者網：**陳老師您好，首先想請您來解讀一下，這次對金融系統的改革，最大的變化是什麼？改革的目標又是什麼？

**陳欣：**這一次最大的亮點，是新組建了一個“國家金融監管總局”，實際上是在銀保監會的基礎上做了一次升級。

早年我們國家金融體系是混業經營，由人民銀行來進行統一監管；到了上世紀九十年代之後，我們逐步有了證監會、保監會、銀監會，走向了“分業監管”，分業監管對應的是中國金融體系的分業經營。

但是到了2015年之後，金控集團等金融集團的模式逐漸流行，我國金融業出現了混業經營的發展趨勢，而且金融創新使得各領域之間金融產品、金融服務的界限變得不是那麼明顯。以往的分業監管模式容易導致監管套利和監管空白的出現。P2P出現亂象，很多金融產品違約，導致金融產品的消費者遭受重大損失，其實都説明以往的分業監管模式存在一定的漏洞。

所以，多年以來都有國家層面應該構建一個“大一統”監管體系的建議，這次終於看到設想落地成為現實。

此次國家將人民銀行相對更微觀的監管職能調整至國家金融監管總局，具體涉及到對金融控股等金融集團的日常監管職責，以及對金融消費者的保護職責。同時，國家還把證監會保護投資者的這一塊職能也劃給了金融監管總局。

這樣的職能重新劃分，實際上把人民銀行的功能變得更宏觀了，今後將着重於貨幣政策以及宏觀審慎政策等相關職能。而對於國家金融監管總局來説，它可能更着重於微觀審慎監管和行為監管。這樣的劃分，也與長期以來國際流行的“雙峯”監管體系理論是相符合。

**觀察者網：**按照您剛才説的，這次改革對於我們普通人來説，最相關的還是對投資者保護這方面？

**陳欣：**對的，這裏面分為兩部分：一類是對金融消費者的保護。比如，我們去買銀行、保險公司、信託公司的產品。

還有一類是對投資者的保護，企業發行股票、債券屬於直接融資，投資者購買後若是產生了糾紛，可能存在損害投資者利益的情況。以往主要是證監會負責這一類投資者保護的職能，現在也都劃給了國家金融監管總局。

**觀察者網：**除了職能重新劃分外，這次改革也涉及到了央地之間金融機構的關係調整。經過改革之後，兩者的關係發生了哪些變化？

**陳欣：**多年以來，國家金融監管的思路一直是，強化金融管理的中央事權，但同時又強調屬地化解決風險，要壓實地方政府的主體責任。由中央來負責規則的制定，但對具體問題的解決，又希望通過地方政府來落實。

為什麼呢？因為金融機構大部分都是地方法人，只有少部分是央企。比如，黨組織關係、人事權、審計監察權，還有國有股東的權利，都在地方。如果沒有地方黨委和政府的配合，對金融機構的監管很難落實下去。

但這次有個非常大的改變，就是地方金融監管局的功能定位進行了聚集。2018年之後，地方上都設立了地方金融監管局，但往往還要加掛塊牌子，比如金融辦公室、金融工作局。所以地方金融監管局又具有經濟服務職能，因為地方也要發展，要招商引資。

這就會產生一個矛盾，地方金融監管機構既要監管，又要服務，等於是裁判員和運動員一起當，就會產生很多問題。此次改革的思路，就是把地方金融監管局的金融發展和招商職能剝離掉，只剩下監管職能，這樣就比較有利於他們去執行監管職能。等於去掉了運動員的部分，僅保留裁判員的部分。

**觀察者網：**確實，這樣就避免了自相矛盾。另外，這次改革還講到一點，就是中國證券監督管理委員會由國務院直屬的事業單位，調整為國務院的直屬機構，這個改變意味着什麼？它會帶來一些什麼實際的影響？

**陳欣：**我看到網上有很多相關的討論，有網友就直接説，“證監會的同志們要降薪了”。當然，這是句玩笑。從機構編制的變化上來説，這意味着中國證券監督管理委員會的地位提升了。

我們都知道，證監會的職能主要是監管證券相關的資本市場，中國的股票市場、債券市場規模都非常大，僅僅股票市場就有接近一百萬億的市值，債券市場中的公司債也有十萬億。這麼大規模的資本市場，由作為事業單位的證監會來進行監管，實際上也是有所不足的。

證監會在整個國家行政體系中相對比較弱勢，比如説它和發改委、財政部等這些強力部門去溝通的話，就會顯得能量不足。所以把它從事業單位提升到國務院直屬行政部門，有利於加強證監會的地位，這也説明我們國家對於資本市場的重視。

此外，這一次對證監會在職能上還有一個很重要的劃分，以往企業債的發行審核職能屬於發改委，這次也合併到證監會來了，這涉及到我國整個債券體系的調整。

我國的債券有國債、地方債、金融債、公司債，還有企業債。這麼多不同類型的債券，它的監管主體也涉及非常多的部門。比如國債、地方債，由財政部主導，金融債是央行主導，公司債當然是證監會，但企業債又是發改委。

對於同屬於企業發行的同類型的債券，如果監管的標準不一樣，可能產生一些套利行為。此次將企業債和公司債都歸口到證監會管理，我覺得有利於更好地對債券市場進行監管，也有助於企業去更好的融資。

**觀察者網：**這次改革還有一部分涉及到人民銀行。在統籌推進中央人民銀行分支機構改革中，不在保留縣（市）支行。這意味着央行當下的大區行制度，迴歸到省分行制度。為什麼做出這種改革安排？

**陳欣：**其實這個改革已經醖釀挺長時間了。以我個人的理解，改革其實和整個中國的行政體制是有關係的。早年央行強調製定和執行貨幣政策的獨立性和權威性，希望減少來自各方行政的干擾，在1998年取消省級分行，轉而設立了大區分行。

但是，從現實的角度考慮，國家監管部門和地方政府之間的協調，最理想的安排還是按照中國的行政區劃來，所以這一次就把原來的大區製取消了，下一級直接按省級行政區域來設立，再下一級就到地市了，取消了縣級的支行。所以，這一次的調整實際上還是央行對中國行政體系的一種再適應。

當然，這也和我們前面説到的功能調整有關係，因為這次取消了一部分央行的微觀監管功能，可能就不再需要深入到縣級支行去做很多事情，很多功能就可以收到地市這一級。

我覺得改革衝擊不會特別大。早前央行對縣級支行就有撤銷的想法，因為也醖釀了很長時間，近年縣級支行在招人方面也受到了很多限制。整個央行體系可能有十幾萬職工，大概有四萬多人在縣級支行。改革之後就把這些人再分流，一部分充實到更高層級比如説市級的支行，一部分分流到其他的金融監管機構。

**觀察者網：**一直以來，我們都在強調要防止“發生系統性金融風險”。我們也經歷過幾次大的全球範圍內金融危機，特別是去年以來美聯儲不斷加息，對我國的金融系統也構成了挑戰。在您看來，我們有可能面臨這樣的“系統性金融風險”嗎？這次改革能否應對這類風險？

**陳欣：**風險總是有的，因為中國的宏觀槓桿率偏高，快要接近300%左右了，尤其是國有企業債務比較多。儘管國家一直強調要壓縮政府隱性負債，但實際上城投公司的債務是比較多的。大多數情況下，城投公司僅依賴自身創造的現金流是很難實現資金平衡的。

在這種情況下，國家加強監管實際上是非常有必要的。但是很多企業進行融資，是在不斷地嘗試找到監管套利的機會。國家加強這種“大一統”的監管體系之後，就可以有力地去控制這方面的風險。

最近幾年來，國家對金融風險一直是非常重視的，實行了資管新規，一直在推動穿透式監管，對高槓杆、高風險的企業進行了擠壓。所以我覺得在中國，系統性的金融風險是有的，但並不大。因為我國的金融機構也好，主要的負債方也好，大部分都是國有主體，實際上是以內循環的債務為主。對這種內循環的債務，在國家有非常強有力手段的時候，是比較好處理的。所以我倒不是太擔心在短期內會發生這種“系統性金融風險”。我相信國家有辦法、有比較好的手段能夠應對這些問題。

但是從中長期來説，我們依然需要提升國有企業的效率，使它能夠創造出更多的價值，來覆蓋掉它所需要承擔的利息成本，這樣才是一個真正可以長期持續的模式。

所以這次改革，其實是在監管層面做了一次有效的應對安排。

除此之外，在國資委層面，我們最近也看到非常多的動作。國資委現在也強調國有企業要加強價值創造。加強價值創造，就要提升效率，需要對管理層和員工進行更好的激勵。中國大概有三百萬億的國有資產，如果每年能夠提高1%的收益，就是三萬億，基本上就可以平衡我們因為房地產市場下滑帶來的損失。所以今年非常重要的一個方向，就是提升國有企業的價值創造。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。