夏日：為什麼會產生9000億元的村級債務？

【文/觀察者網專欄作者 夏日】

民盟中央在今年兩會提交的提案顯示，據農業農村部抽樣調查，截至2019年上半年，在全國70萬個行政村中，村級債務總額已達9000億元，村級組織平均負債130萬元。

根據武漢大學中國鄉村治理研究中心在全國多個村莊的調研，村級債務分佈範圍廣泛，無論是東部發達地區，還是中西部欠發達地區，都有村級債務，且呈現出總額持續上升的趨勢。

有數據顯示：2020年，在東部沿海，浙江杭州臨安區村均負債112萬元，廣東梅州、河源地區村均負債70.52萬元，福建省村均負債47.5萬元；在中西部地區，根據湖南省2020年2月的統計，負債村佔全省總村數的72.49%，村均負債108萬。另據瞭解，陝西某鎮共有25個村，其中有債務的村18個，債務總額達1600餘萬元，其中最高達900餘萬元。

至此，可能大家心裏都有個疑問：這些債務怎麼來的？

資料圖來源：新華網

債務來源

在鄉村振興與精準扶貧背景下，全國各地開展轟轟烈烈的建設與發展運動。在這個過程中，不少鄉村尤其是明星村、示範村和中心村出現大量發展型債務。

根據對多個村莊的調研，鄉村債務主要分為三種類型。

一是示範性負債。

示範打造，是全國各地基層政府推動鄉村建設的主要方式。為了能夠成為示範村，很多村幹部想方設法積極向上申請各種示範項目，並前期墊付大量的資源。一旦上級政府的承諾沒有兑現或項目資金有限，村集體就會面臨大量債務。此外，鄉村示範任務越多，示範等級越高，村莊負債規模也越大。

比如位於中部H省的S村，人口約2000人，村集體年收入50萬元，主要來自於生態補貼。該村從2015年開始積極申報各種“創建活動”，獲得“省級美麗鄉村示範村”、“一二三產業融合發展示範村”、“文明示範村”等榮譽稱號。為了完成示範性任務，該村前期墊付及項目配套支出，包括村莊環境打造等。截至2020年，S村的村級債務為709.74萬元。

二是配套性負債。

在國家資金投入有限的背景下，鄉村基礎設施建設往往需要村級提供部分配套經費，同時還需承擔項目實施過程中的一些額外成本，比如土地整理、附屬房拆除、樹木砍伐補償等。

同位於中部H省的J村，人口3100人，耕地2400畝，1990年代初到2000年初是L縣的明星村。隨着村辦企業的衰落，該村集體收入大幅下滑，如今每年收入20萬元，主要同樣來自生態補貼。

J村積極爭取了道路建設和拓寬、自來水管道鋪設等項目。其中，村級道路建設花費了200萬元，政府只補貼20萬元，缺口180萬元；自來水項目耗資210萬元，三峽總公司資助80萬元，村集體自籌130萬元。截至2020年，J村的村級債務為911萬元，主要是在基礎設施建設和提檔升級過程中產生的。

三是經營性負債。

產業發展被認為是發展農村新型集體經濟的主要途徑。在這種思路指導下，各種專項扶持資金湧入村莊，加劇了下鄉資源的經營化轉向。但是，在這過程中，鄉村若忽視產業發展的客觀規律，一旦經營失敗，必然會產生各種債務。

比如位於H省東部的A村是省級重點貧困村，人口2235人，耕地2156畝，山場18134畝，幾乎沒有集體經濟收入。自2015年以來，A村依託政府產業扶貧資金及幫扶單位扶持資金髮展地方特色產業，包括花卉苗木、特色種羊養殖等。

其中，特色種羊養殖產業項目需要總投入145萬元，政府出資100萬，村集體需配套45萬。為吸引資本下鄉發展產業，J村也需要墊付“三通一平”的前期投入資金。截至2021年9月，A村累計投入320萬，目前仍未盈利，且負債20萬元。

深層次原因

近些年全國各地掀起了“強富美”的鄉村建設熱潮，雖然上級一再要求控制和化解村級債務，但村級債務仍通過各種或明或暗的方式繼續增長。

筆者認為，導致這一現象的深層原因在於：地方政府以項目分配為核心的多目標政績考核壓力，與村集體以項目獲取為核心的經營村莊的發展動力，雙向“合謀”。

首先，在鄉村振興與精準扶貧背景下，大量國家資源以各種項目的形式向基層轉移。與此同時，地方政府以行政發包制的方式向基層配置各種行政任務，如產業發展、鄉村建設、環境整治等。

在錦標賽體制下，地方政府為了晉升激勵，鼓勵甚至期望基層組織能夠申請各種帶有示範性、創新性的特色項目，以引來更上級政府的關注與項目傾斜。因此，他們往往會層層加碼佈置任務或者設置開放性空間，構建一套以中心工作為核心內容的考核體系，推動基層積極執行。因此，普遍的情況是一個項目包含多個行政目標，給基層帶來很大的申請壓力。

如2014年，A村村集體為了配合鄉鎮政府建成區域性“一鎮一品”的產業佈局、完成精準扶貧的任務，利用山地資源帶動村民發展吳茱萸產業，2015年種植面積1000多畝，2018年增加到4000多畝，2021年已發展到6000畝，其中集體經濟組織直接經營的面積佔1000畝。據瞭解，產業投資主要來源於政府產業扶持資金；截至2021年，共投入項目資金320萬元。

吳茱萸（資料圖/HKBU）

地方政府對於村集體的考核指標包括：一是不允許產業資金流失，必須實現保本增值；二是帶動集體經濟發展，實現5萬元的集體經濟收入目標，並帶動農民收入增長；三是帶動貧困户就業。

作為經濟作物，吳茱萸價格波動很大，從10元到100多元不等，根據種植成本，每公斤售價要達到40元才有盈利。2021年，吳茱萸每公斤20元，給集體經營管理帶來很大壓力。為了給貧困户分紅，以及支付包括地租、人工、肥料等在內的成本，2020年A村直接負債20多萬元，村幹部還面臨產業扶持資金保本增值的問責壓力。

其次，面對大量的項目下鄉，村幹部不會無動於衷，也是想方設法申請各種特色項目，爭取獲得縣鄉政府領導和部門的關注。

按照上級的意圖，相比基礎性的工作，創新創意性、典型示範性的工作成為基層組織的主要謀劃方向。值得注意的是，調研瞭解到，在村莊產業發展規劃中，每一屆新任的村幹部都會有自己青睞的新型產業項目。

然而，從現實來看，這些操作必然會產生很多超越政府項目資源和脱離地方經濟實力的額外支出。

不論是地方政府的項目資源，還是村集體的資源，都是有限的。同時，很多鄉村尤其是中西部地區的鄉村，因地理劣勢，並不適合發展各種產業，經常是一時風光，最後走向失敗，沒有可持續收益支撐。最典型的就是近幾年，為了推動一二三產業融合發展，各地都在全力打造鄉村旅遊產業。

即便如此，村集體幹部依然積極申請項目。在他們看來，一方面，“項目畢竟是機遇，有機遇就要抓住”；另一方面，“要是在任上不做點事情，老百姓也不會覺得你是好乾部。”他們心裏也清楚，面對借債發展，地方政府為了激勵基層幹部的積極性，也多持默認態度。

比如M村，位於中部省會城市遠郊X區，户籍人口1600人，常住人口400多人，空心化程度較高。村莊有耕地1700畝，村集體經濟收入達到38萬元/年。作為市委組織部掛點示範村和首批鄉村休閒旅遊示範村，M村依託500畝的經濟林發展鄉村旅遊產業。為吸引十幾個工商資本主體，村集體對村莊道路和環境進行提檔升級。截至2020年，M村有村級債務105萬。

具體説來，如2019年，M村實施4號農村公路建設項目，其中一期工程2公里，二期工程1公里。公路測算造價70萬元/公里，而項目資金只有40萬元/公里，村集體需要配套30萬元/公里。實際上，一期工程總審計造價153萬元，村集體配套了73萬元；二期工程2020年建設完成，測算造價72萬元，配套資金32萬元。

資料圖

一些建議

鉅額的發展型村級債務，不僅導致有限的國家資源大量浪費，而且也不利於鄉村的可持續發展，相反會造成很多潛在隱患。因此，控制村級債務一事可謂迫在眉睫。為此，筆者有幾點建議。

首先，需正確定位鄉村發展戰略。

受到區位資源、人才等條件的約束，大部分鄉村尤其是中西部鄉村難以走“強富美”的發展道路；更多應是推進保底建設，繼續發揮農村蓄水池和穩定器的作用。圍繞保底建設的發展戰略，地方政府相應地要立足當地發展實際，儘快調整基層任務考核體系。

其次，謹慎開展鄉村經營活動。

鄉村建設應堅持正確的政績觀，以村莊村民為主，以普惠性投入為原則，嚴格控制高標準、高投入的建設項目，避免脱離地方經濟條件和村民的實際需求。

最後，明確縣市鄉建支出責任。

一方面，明確市縣建立公益事業支出責任，納入兩級財政框架，避免地方政府以項目的方式把支出層層轉移給村集體；另一方面，在“村賬鎮管”的既有制度基礎上，規範集體經濟管理，把是否出現新增村級債務作為基層幹部的重要考核內容，並與報酬、評優、提拔等掛鈎，從而減少村集體擅自舉債、盲目發展的情況。

（特別感謝武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生夏冬對本文的貢獻。）

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