李克軍：縣委書記們的多重面相
【文/李克軍】
序言
大家晚上好！很高興藉助共識論壇這個平台，就縣委書記多重面相這個話題與大家進行交流。
之所以選擇這樣一個話題，主要有三點考慮。
第一，我曾經在兩個縣市任縣市委書記8年半，之前又當了9個月的代縣長，退休前後又對縣委書記的行為邏輯進行過一些調查研究，寫了一本有關縣委書記主政方略的小書，可以説對這個羣體比較熟悉。
第二，大家都知道，縣級政權在我國政治體系中處於承上啓下、固本強基的特殊地位，縣委書記是縣級政權的核心人物，他們的工作涉及國家治理、地方治理、基層治理的方方面面，處於宏觀決策和微觀操作的結合部，對上負責與對下負責的交匯點。他們既是主政一方的地方官員，同時又是和羣眾距離最近的基層幹部。縣委書記有很多名頭，大家都知道，社會上對縣委書記的稱呼挺多 ——“父母官”、“縣太爺”、“一把手”、“芝麻官”、“土皇帝”、“山大王”，等等，這些稱謂雖然有褒有貶，而且也不盡準確，但是都從不同的角度反映了這個羣體的一些特點。
所以，我認為縣委書記不僅是縣域政治的活標本，而且是中國政治的活標本。從一定意義上説，如果我們把縣委書記真正讀懂，進而把縣級政治真正讀透，就可以對我們中國政治的現狀和未來走向有個大體準確的判斷。相反，如果我們對縣委書記的思想和行為、他們的主政方略一知半解，任何有關中國政治的研究都難免處於霧裏看花或者隔靴搔癢的狀態。
第三，儘管我們各級黨委都一再強調從實際出發，一些學者有關中國政治的研究也很注重田野調查，但是我覺得在理論研究和公眾的輿論中仍然存在着有悖於實事求是原則的傾向。比較突出的就是過分重視文本演繹，就是研究這個問題的時候總從文件怎麼説、領導講話怎麼講來出發，而且過於追求完美。一般我們常見的有關縣委書記的文章，甚至有的文件和領導講話，往往都高調闡述縣委書記應該怎樣做，很少顧及他們可能怎樣做，更沒有去認真考察他們正在怎樣做、為什麼只能這樣做。這是一種傾向。
還有一種傾向就是簡單化的思維、臉譜化的研究，往往是按照非此即彼、非白即黑、非優即劣、非清即貪這樣的簡單思維去評價縣委書記這個色彩斑斕、非常複雜的羣體，因此偏離實際。
基於這三點考慮，我根據自身的經歷、感受和調查觀察，今天着重談談縣委書記的多重面相，力圖幫助更多的朋友瞭解這個特殊的羣體，進而管中窺豹、舉一反三，探討地方和基層治理轉型的路徑。
比較遺憾的是，我已經離開縣級領導崗位17年，退休10餘年了，再加上年過七旬、老眼昏花、頭腦笨拙，所以我談的東西里偏頗、疏漏甚至是錯誤在所難免，真誠地歡迎大家的批評。
對於縣委書記思想、行為的多重性，我們可以從很多方面去探討；今天我着重從四個方面來分析，最後再就如何加強縣委書記隊伍建設、規範縣委書記權力運行談點粗淺的不成熟的個人看法。
“天使”還是“魔鬼”？
可能有的朋友會説：你這個題目也有點想當然了，沒人説縣委書記是天使，也沒人説縣委書記是魔鬼。的確，很少有人這麼直接説，但是如果我們仔細觀察，就不難發現：對縣委書記的宣傳和認知存在着天使化和妖魔化這兩種傾向。
天使化的傾向，我認為主要表現在兩個方面：一個是對縣委書記的要求過於理想化，追求高大全。記得幾年前，我上哈爾濱市委組織部去辦事，看到一位副部長讓他的部下複印一篇文章，題目是《縣委書記的長、寬、高》。我草草瀏覽一遍，確實感覺到文字華麗、語言生動，我是寫不出來。但是從內容看，不敢恭維。這篇文章用“長、寬、高”三個字來形容縣委書記的品質和境界，當然也是應然，就是應該達到的品質和境界；一口氣寫了十大方面，而且都是用的極致詞彙。包括：獨當一面的特長、通盤考慮的專長和處事沉穩的擅長；眼界寬、知識面寬、胸襟寬；理論素質高深、謀篇佈局高遠、工作藝術高超、道德情操高尚，等等。可能我這個人思想境界比較低，我覺得不要説一個小小的芝麻官，就是封疆大吏如果哪個人能做到這些説法的十分之七八，我説他也是千古聖人了，千古流芳了。
可能受那篇文章的影響，有一個省的前省委宣傳部長寫了一篇《領導幹部的度量衡》，説的是“領導幹部”，沒説縣委書記，但顯然也包括縣委書記。也用三個字，整出十一個非常新穎別緻的説法，比剛才説的那篇還多出一個；僅一個“量”字就弄出來“敢為人先的膽量”、“寵辱不驚的氣量”、“寬容忍讓的肚量”、“從善如流的雅量”這麼四個方面。
我覺得這兩篇文章比較典型，是豪華體例、文字遊戲的文章。我們再翻看一些省市委書記關於縣委書記隊伍這方面的講話，或者某些縣委書記表態性發言，雖然沒有這兩篇文章這麼豪華，但是也存在着層層加碼、調門偏高這種傾向。這是天使化的一個表現。
天使化的第二個表現，就是在幹部考核，特別是典型人物的宣傳中刻意拔高、妙筆生花，這樣的例子可以説不勝枚舉。我舉一個例子，在羣眾路線教育期間，中部有一個省總結出了一個典型，給這個典型起個名叫做“臘北現象”——我這個臘北用的是化名。以這個為內容做了一個專題電視片，刻錄成光盤，不光在電視裏放，而且一直放到基層組織。多家新聞媒體跟蹤進行報道，對時任臘北縣的縣委書記田豐——這也是化名——進行了高調熱捧，用了很多極致詞，比如“思想再造”、“用人奇招”、“縣級政改的大膽試水”、“現代社會治理的成功探索”，等等。這些溢美之詞全都用上了。但是半年以後，省紀委突然宣佈田豐因涉嫌嚴重違法違紀被查。這就弄出了笑話。這是我説的天使化的兩種傾向。
妖魔化的傾向，我認為主要體現在公眾輿論之中，一個表現是誇大縣官的貪腐程度，認為洪洞縣裏沒好人。2010年6月網絡上熱傳一個帖子，説“縣委書記一年可撈400萬，還具體説出幾大渠道。在某大網站，幾萬人瀏覽，144個人回覆。我查看了一下這些回覆，只有1個人説不都是這樣，其餘的全是贊同這個帖子，而且是一片怒罵聲。某網站的網友對這個帖子進行投票，554人支持，2人反對。這是妖魔化的一個表現。
第二個表現，只要出現官民衝突或其他熱門事件，只要涉及縣委書記，各方輿論便不分青紅皂白地把板子打到他們身上。讚揚縣委書記或者為縣委書記做點辯解的這樣的言論，往往遭到圍攻。醜化縣委書記的某些謊言、謠言，很少有人懷疑。比如，就在前幾年，網上熱傳一個消息，説某省級領導到礦井視察，跟隨的縣委書記嚇哭了。這明顯很荒誕。後來經過調查，純屬謠言、子虛烏有。但是這個帖子一度火爆。還有一個影響比較大的媒體，什麼商報，也跟着起鬨。
再看藝術作品中，我覺得從古代的包公戲到現在的一些反腐劇，清官和貪官都是涇渭分明。從藝術的虛構性、典型性來看，這或許是無可厚非的，但是這類劇往往能受到熱炒。我想，這説明社會上的清官情結、人治思維仍然很嚴重。記得是上世紀80年代中期，我那時候在松花江地區工作，在東北師大讀政治教育函授。有一年暑期去面授，給我們講課的一位老師談到當時的一個電視劇叫《新星》，那是眉飛色舞、讚不絕口。聽他這麼一説，我回到家裏就從頭到尾看了這個電視連續劇；對劇中的主要人物李向南，我也是佩服得五體投地，激動的程度也可以説差不多“熱血沸騰”了。後來對基層的情況或者縣域政治了解多了一些，特別是自身又到縣級領導崗位上工作多年，深切感到這種把一個縣的興衰、把老百姓的禍福押寶押到一個人身上的思維，是不符合實際的，而且和我們説的治理體系現代化的要求是完全相悖的。普通公眾有這種清官情結、人治思維，倒也沒啥大驚小怪的；東北師大教馬列主義的老師也是這樣的思想水平，我覺得有點令人悲哀。
電視劇《縣委大院》
我本人當了接近9年的縣委書記，可以説多次程度不同的被妖魔化過，也被天使化過。我這裏講印象比較深、到現在沒有忘的緊密相關的兩件事。
有一年冬天，北京來了兩位記者到我辦公室採訪，談完話後飯也不肯吃就走了，不幾天北京兩家報紙就刊發了反映延壽縣農民負擔的報道。應該説有些事實是有根據的，但是這個報道迴避了諸多的政策性因素和我們縣委縣政府減輕農民負擔所做的工作，特別是對我的那些話斷章取義，看了那篇報道就感覺我是一個不顧羣眾疾苦、高高在上的官老爺。
不久又發生了戲劇性變化。半年左右時間後，新華社黑龍江分社的黨組書記領幾個記者到延壽縣採訪農村工作，可能聽到縣鄉一些幹部説我這個人比較實在，就寫了一篇報道，題目叫“縣委書記的政績觀”，發在新華社通訊內參上。省委一位副書記看了這篇報道之後就做了批示，讓組織部、紀檢委、宣傳部，幾個部門一番調查，説還行；在一天，由省委宣傳部統一協調，《黑龍江日報》、《哈爾濱日報》還有電視台，共計七家新聞單位同時推出這篇報道。
這篇報道，總的看內容基本上屬實，但是也存在着人為拔高和過度溢美的成分。比如文中説，我為了向農民傳授科學技術，帶領幾大班子成員吃住在農家。這純屬子虛烏有，沒有的事。農民學習科學技術需要我們領導幹部去到屯子裏傳授嗎？怎麼説也不太可能。另外説，説我“夙興夜寐地為造福一方百姓奔波操勞”，還有“李青天”之譽。這些是言過其實。更有趣的是，這篇報道用了較長的篇幅，專門寫我在減輕農民負擔方面所做的工作和取得的成效。
事還是那些事，人還是我這個人，前後兩篇報道卻是天壤之別。
這裏需要和大家説明：我反對縣委書記宣傳、研究中的天使化和妖魔化的傾向，但並不完全否定在這個羣體中確有可以稱之為天使這樣的模範人物，比如焦裕祿、谷文昌、王伯祥等，也不否認確有寡廉鮮恥的魔鬼式的貪官，比如媒體披露的“三光書記”。但是，我認為天使般的頂級典範畢竟鳳毛麟角，“三光書記”或者“五毒書記”這樣的魔鬼式的貪官也是舉國罕見。
包括受到表彰獎勵的典型和落馬被查的官員在內，絕大多數縣委書記們，他們儘管也有優劣之分和良莠之別，但是思想和行為都具有多面性，也可以説具有“天使”和“魔鬼”的兩重性。
貪官和能吏集於一身這種現象不是個別的，像原沭陽縣委書記，後來官至省級幹部高官的仇和，還有原邳州市委書記李連玉，他們都是貪官、能吏集於一身的典型。一位在縣市工作多年的朋友曾經説過這麼個觀點：如果我們要是按照文本規定去嚴查嚴處，可能有半數以上的縣委書記都存在違紀違法的問題；反過來，如果廣泛蒐集或者深入挖掘亮點的話，包括部分違紀違法的落馬者在內，半數以上的縣委書記都可以被稱為優秀的公僕，發個長篇通訊足以催人淚下。他這個説法未必準確，但是應該説不是沒有一點道理。
比如我們大家通常所説的價值追求，説得白一點，為什麼要當又操心又費力的縣委書記這個官。如果我們看看縣委書記們在會議上的講話發言，或者發在媒體上的文章，然後對照一下他們在家裏飯桌上和親友説的話，肯定是兩相一比較，相差太多了——你可以説，是兩種完全不同的面孔。
實際上是什麼情況呢？我覺得，對多數人來説，兩種面孔都有其真實性，也有其虛假性。一方面，你坐上這個位置了，或多或少地就要有為官一任、造福一方的責任感，甚至可能有先憂後樂的家國情懷。另一方面，包括境界比較高的縣委書記，可能也或多或少地具有個人利益的謀算。如果説對於公共選擇理論的“經濟人假設”是“西方理論那一套”，我們不聽，我們就從實際看，人也應該是具有多面性。
個人利益謀算包括職務升得快一點、家裏的日子過得好一點、老婆孩子的工作安排得理想一點、自己好的名聲流傳得長久一點，這種個人利益、名利的謀算，我想可能多數人都有。
在全國最先實施全民醫療改革的陝西省神木縣縣委原書記郭寶成，我在北京一次會議見過他。他在接受媒體採訪的時候曾經説過：我這個人“利”的思想不嚴重，但是我有留名的思想，説私心也是私心，人過留名、雁過留聲麼。還有，像湖南省湘潭縣縣委原書記陳忠紅也是在接受媒體採訪的時候説過，自己主要有三點希望：地方發展快一點，班子運轉順一點，自己進步穩一點。我覺得，像他們這兩位書記的説法儘管不那麼中聽，但是比一些豪言壯語更可信。
這是我要講的第一個問題：天使還是魔鬼？我的結論：不能簡單地説他們就是天使，或者他們就是魔鬼。
2021年6月29日，全國優秀縣委書記表彰大會在北京舉行；中共中央政治局委員、中央組織部部長陳希出席大會並發表講話。圖自新華社
權力的大與小
2015年，鳳凰網刊發的一篇文章説，縣委書記在人、財、物三方面均享有資源配置權，並列出十九項權力。不久後，網站上瘋傳一個帖子，叫“失控的縣委書記”，説中國的縣委書記權力大得嚇人。中國法治網上一篇文章説，縣委書記的權力僅次於中央，縣委書記就是土皇帝。我認為這些説法不是憑空捏造的，而是有根據的。有的縣委書記在接受媒體採訪時説過：縣委書記集人事權、財權、決策權於一身，一次可以動幾十個、上百個幹部，一個人可以決定很大的工程，權力很大。
剛才説的邳州市委原書記李連玉，平時就以鐵腕書記著稱，他要求下屬每天工作16個小時；在接受國家優秀旅遊城市創建驗收的時候，他責令各單位組織人馬到景區去旅遊，營造遊人如織的假象。特別是在參加“十七大”之後，回來的時候安排數千人拉着紅旗，打着橫幅迎接他，最後一段路還鋪上了紅地毯，最後獲得了“紅地毯書記”的雅號。這權力看來是真不小。
還有個湖南省雙峯縣委原書記朱應求，粗暴執政達到登峯造極的地步。有一天公安局抓了一個投資商在賓館裏嫖娼，他聽説之後，打電話要求放人；還不止於此，晚上竟安排酒宴給這位老闆壓驚；更離譜的是，他要求公安局的負責人下午要學會一首歌，這首歌叫“都是我的錯”，在晚宴上獻給這位老闆，以示道歉。
這些事例也可以説一抓一大把，用文詞説叫“俯拾即是，不勝枚舉”。但是如果我們深入考察，就不難發現：這些看似不受約束的權力，很少是法律政策明確賦予和文本制度所允許的。也可以説，縣委書記的權力大，很大程度上是非規施政的空間大。相反，他們尊規行事、依法施政的權力不但不大，而且和他們所擔負的任務相比，小得可憐。
眾所周知，在我國現行體制下，縣委書記承擔着本地治理無限責任，是幾乎所有工作的第一責任人。但是，各項政策法規的制定和解釋權、各類專項資金的審批權都控制在上級業務部門手裏。另外，因為我們國家的法治還不夠健全，各項政策、法規和各項工作任務之間經常打架碰車，某些超越法規的威權或難以言説的一些潛規則也常常左右着基層官員的行為，所以縣裏的很多事情需要一次次地跑部進省、八方朝拜，有時不得不打政策的擦邊球，闖紅燈、越紅線、走鋼絲。説得極端一點，如果完全照規矩辦事，很可能相當一部分工作根本幹不了，任務不能完成。
我這裏舉兩個例子。一個是我親身經歷的事情。我在延壽工作期間感到，財政供養人員偏多，但是在各個系統之間很不平衡。機關和學校人浮於事，執法部門人手稀缺，公安局臨時聘用幾十個輔警。我就想把機關的人員和學校的教師通過考試選一些年齡適當的補充到公安隊伍來，但是不行——按照政策規定，進公安隊伍得經過兩道考試，都由省裏進行：省人事部門統一考入叫招錄公務員，到公安部門還有入警考試；只要有編制，可以縣裏逐級向上報，那就可以做。但是，這樣做完之後縣裏的財政供養人員就要增加，而我在兩個縣市工作期間對控制財政供養人員增長都非常重視。怎麼辦呢？我就向市裏省裏去訴説請求吧，去了多少次省市的人事部門和公安部門，最後我又果斷地把聘用的輔警都清退。這些舉措起作用了，省裏特批在我們縣從財政全額開支的機關事業單位中，通過考試錄用了十幾名警察。這個事總算辦成了。
第二個例子是中部一個縣委書記給我講的一個故事。一年冬天，鄰縣的一個企業老闆拿着省委書記的批條找他了，看中了這個縣境內的一座山，要開滑雪場。這個縣委書記朋友知道開滑雪場涉及佔用大量林地，還涉及生態環境的問題，縣裏沒權力批，但是可以往上報。不過，他內心又覺得，企業老闆要選的地方面臨高速公路，不適合開滑雪場，但省委書記寫批條了。他覺得這個事也不好説了，就説：等我們再商量商量。把這個老闆打發走之後，就把政府領導叫過來商量，政府領導説：正好我要向書記您彙報呢，前兩天有個副省長寫個條子，一個投資商也要建滑雪場，已經和政府開始談了。這個縣委書記思量再三，最後決定向市委書記彙報，提出建議，説：這件事咱們得綜合評估，如果這個地方可以建滑雪場的話，那也要搞綜合旅遊開發，不能只建滑雪場。另外，如果行的話，由誰來開發建設呢？通過招標。還有，因為涉及方方面面的關係，也請市裏出一位副市長來協調這個事情。市委書記挺開明，就同意這個意見了。這個過程我就不細説了。經過一番運作，最後，拿領導條子的這兩家企業都沒中標，第三家企業中標了，而且縣裏又加道門檻，為了防止佔着茅坑不拉屎這種現象，説：哪個投資商來，按你投資總額的20%交保證金，財政給你設立專户。最後，有一家企業交了保證金。後面由於其他的原因事沒成，但無論成不成，也可以看出這個縣委書記權力是很受制約的。如果胡作非為的縣委書記，不管一切，不管有沒有批件，就讓這個投資商在這兒建滑雪場，可能也能行，但是那要碰高壓線。如果你按規矩辦，那就要受到各種干擾。
正因為縣委書記的權力既大又小，所以，要規範縣委書記的權力運行，我認為，就應該注意兩個結合。一個是把限權和減責結合起來，努力實現權責對應。一個是把放權於縣和還權於民結合起來，使民主法治成為制約縣委書記行為的主要力量。這個如果展開就有很多話要説；由於時間關係，我不多説了。這是第二個問題。
作風的虛與實
説到這個話題，就應該承認縣委書記這個羣體中的一些人，作風確實比較虛，也可以説比較善於搞所謂創新，玩各種花活。往遠了説，大躍進、人民公社期間，大搞五風的很多人都是縣委書記。特別是爭先恐後地放高產衞星，這裏都有縣委書記的身影。廣西環江縣放出了最大的高產衞星，它用密植並蔸的辦法，創造了什麼衞星呢？就是水稻畝產13萬斤，和實際產量相比浮誇了200多倍。這是一個叫洪華的縣委書記乾的。
改革開放以來，我們看一看，凡是落馬的縣委書記幾乎個個都是搞形象工程的高手，甚至弄虛作假。《半月談》媒體經常披露形式主義、形象工程這樣的事。像公路兩旁建遮羞牆、貧困縣花巨資造景，等等，都和縣委書記有關。你看一看縣委書記的一些講話，相當一部分人喜歡用四六句，從講話到其工作派頭，用土一點的話説就是“呼天哈地”、“吹氣冒泡”。比如，喜歡用幾大創新、幾大工程、幾大會戰、幾大推進、幾大加快、幾大機制，這個新觀點、新起點、新高度、新境界，等等。説句土話，“碗碴子”滿天飛，到處都可以看到漂亮詞。
我這個人，自己認為是相對保守的，但是回顧將近十年的主政行為，也有很多虛浮的東西。我舉兩個例子。
一個例子，我到延壽工作的時候，上上下下都強調發展特色經濟，有一個説法叫“一鄉一業，一縣一品”，也有叫“一鄉一業，一村一品”的。延壽當時主抓的特色產業有亞麻、烤煙、肉雞、延壽桃這四大產業。應該説，這種抓特色產業的路徑，有一定道理，各地抓特色產業也有一定成就，但是也都存在一個共性問題，就是過分重視行政推進，產生了很多形式主義，也可以叫“逼民致富”。這樣的項目多數失敗，延壽縣也大體如此。特別是延壽桃。一個農業技術員栽培桃樹，結出來像遼寧省那樣的比較鮮的桃子來。媒體一宣傳就把它起名叫延壽桃，成了延壽縣特色產業，連省長在會議上都説了。我到任之後也跟着抓這個推進；不但跟着抓推進、下任務、下指標，還在北京請了一夥專家給論證。專家説這個東西屬於一種遺傳變異，是幾萬分之一的發生概率；説很有市場前景。但是後來越抓越發現，這個東西涉及栽培技術、儲存保鮮多種環節，大面積推廣根本不經濟，農民也不接受。最後經過研究，我們果斷地停了下來。但是已經推進好幾年了，已經勞民傷財了。還有，這幾項特色產業在數字上都有虛報成分，之前已經説過那些數了，有時候也降不下來，就跟着説。這是一個抓特色產業工作中我親身經歷過的。
還有一個事。有那麼一年春天，哈爾濱市委一位副書記，在我們縣委組織部的材料上做批示。這個材料是關於開展幹羣對話的。市委領導批示説：這是新時期思想政治工作的載體，應該予以推廣。我本來不知道這個事，但縣委組織部同志跟我一彙報之後我也就“借梯上樓了”，既然領導都批了，咱們就抓一抓吧，同意以縣委辦公室的名義下發文件，並在一次會議上強調把這個事給抓好。我還親自到一個鄉參加了一次幹羣對話會。很明顯是經過精心準備的。當時有羣眾提問題，幹部回答，按照羣眾要求落實了幾個事，這也挺好；媒體進行了一番報道。在縣裏推動下和媒體報道的推動下，各個鄉鎮都相繼組織了一兩次幹羣對話會，後來叫民主懇談會。半年以後，這項活動就銷聲匿跡了。
據我所知，全國很多地方都有類似這樣的所謂的創新活動，有的叫鄉村夜話，有的叫幹羣對話，有的叫民主懇談。除了浙江省温嶺市把這個活動轉為“參與式預算管理”，現在仍然在堅持，而且取得一定成績之外，可以説，其他地方都沒有逃脱曇花一現的命運。
我認為，這不是説明幹羣不需要對話——幹羣需要對話，需要協商——但是問題是，縣、鄉、村這三級幹部，特別是鄉、村兩級幹部，與老百姓是低頭不見抬頭見，隨時可以聊。現在的通訊和交通這麼發達，老百姓不要説到鄉里，到縣城也不難，見縣領導也不是很難的。你要解決問題，隨時可以進行，為什麼要弄這個名頭呢？弄這個名頭實際就是噱頭，實際就是形式主義。這是説縣委書記作風虛浮方面，我們可以有很多話説。
另外一方面，縣委書記的作風又有“實”的方面，而且“實”的方面，我認為可能更突出。“實”的方面，一個是他們特別辛苦、特別忙碌，白+黑、5+2是他們的常態。還有一點，他們是善於務實。在極左路線那個年代，在我們各級官員中，搞“五風”搞浮誇的和敢於為民請命的這樣的兩極人物裏，縣委書記佔的比例可能是最高的。我沒有做數據統計，我看的是一些資料。
現實生活中，相當一部分縣委書記有較強的攻堅克難、靈活變通的能力，他們比較善於從基層幹部和羣眾的實踐中找出各種解決難題、破繭成蝶的辦法，把黨和國家的政策、上級的工作部署落到實處。
另外，面對比較嚴重的官僚主義，他們有時候採取虛與委蛇的辦法來應付。有人會説，虛與委蛇這不是虛浮作風嗎？這要看具體情況了。因為對於有些官僚主義的、和羣眾利益不相符合的東西，你頂不了，所以你用虛與委蛇的辦法——用華西村吳仁寶的説法，叫作“形式主義對付官僚主義”。有的時候我説，這也是一種實事求是的辦法，無可奈何嘛。這樣也就一定程度地維護了羣眾利益、地方利益，使某些官僚主義的危害降到較低的程度。
雲南劍川縣委書記聶金輝（右一）在當地調研，與羣眾交流。圖自新華社
另外，他們也常常劍走偏鋒，用一些不太合規的奇招妙法解決棘手問題、化解矛盾。
中部某省一位縣委書記給我講了這麼一個事：一年春天上級來一個指令，説要在他們縣境內一條高速公路兩側100米範圍內，建設綠色通道，所佔耕地一律退耕還林。政府把這件事端到常委會上了。主管農業的縣領導説：公路兩旁的耕地多數是稻田和菜田，農民不願意退耕植樹；如果把我們在山區退耕還林的指標按上面要求用到這塊來，且不説影響了山區應該進行的退耕還林，就説退耕還林的補償標準，是比較低的——山區農民能接受，但到了菜田和稻田的農民，肯定是不接受的，而且與徵用耕地的補償相比，差得很多。要完成這個綠色通道的任務，縣政府每年要拿出150萬左右的補貼，連續十年補給農民。這位縣委書記就很為難了，他很清楚：高速公路是國家的建設項目，在設計和建設時期已經留足了綠化帶在兩旁，根據不同的地貌和公路的彎度栽上不同的樹木；現在你再大面積拓寬這個綠化帶，是得不償失的，説的難聽一點，那就是形象工程。但是因為那是上級要求，他考慮再三，這麼表態説：任務我們堅決完成，但是有兩個前提；第一個前提是不得強迫農民退耕，第二個前提是不能由縣政府出補貼。他這實際上就等於變相拒絕執行上級指令，他也做好了挨批捱整的思想準備。幸運的是，在各方努力下，最後上頭拿出一部分資金，提高了農民補償標準。任務算完成了，實際他就是有限度地抗上、有底線地妥協。這是一個事例。
還有一位縣委書記給我講了他在棚户區改造過程中的一些事。有一個小區，絕大多數住户都簽訂了拆遷補償合同，但是有一個人手裏拿着拖拉機修配廠的執照——他是小作坊主，説：我每年都有100多萬的利潤，你得按照這個給我補償。縣裏幾次提高補償標準，進行反覆協商，協商不下來。那邊已經動遷的住户就在等着準備回遷，工程不動工也不好辦。最後縣委書記想個招，把税務部門找來，説：你們去查這個作坊三年來繳税情況，就按他那100萬利潤來算，他如果沒繳那些税就是偷税漏税，按偷税漏税來依法制裁他。這個小作坊主一聽，就軟下來了；問題也就解決了。
我用這些事例來説一下縣委書記“虛”和“實”兩方面，我認為都相對突出。
應該看到，無論是“虛”還是“實”，都與縣委書記們每個人的品行有關，但是主要還是由他們所處的位置和客觀環境決定的。我們還是用實例來説話。
中部某省一個朋友給我講了兩個故事。一個故事説，有一年春夏之交，全省遇到了幾十年沒遇到過的春寒春澇，農時節氣比歷年推遲了半個月還多，方方面面很着急。因為這是一個農業大省，國家農業部部長就到這個省考察了。省裏和市裏就提出來一個口號，叫抗災搶農時。光提口號不行，得落實，所以就成立了由紀檢委牽頭的、農口參加的督察組到下邊去督察，要求地裏必須看到幹活的農民。農民説：地裏還有水，我們下不去地，下去也幹不了活，不行。上面來檢查，怎麼辦呢？縣鄉幹部包村，動員農民下地，農民不去的話，花錢，僱農民上地裏站那兒，拿着工具，等檢查過了之後再撤出。有一個縣的縣委書記聽説省委書記要來視察，就到一個科技示範村，動員了一部分農民站在水田裏插秧。省委書記一看很高興，告訴隨行的記者趕緊拍，回去播。等領導們一走，農民就散去了，因為那時候已經凍得瑟瑟發抖。另外，那種温度情況下，秧苗插到水田裏它也不萌動啊。這是一個故事。這個事，你説縣鄉村的幹部有沒有能力抵制呢？
中部某省這位朋友又給我講了第二個故事。一年秋天省電視台曝光，説有兩個鄉鎮的鄉鎮領導夜間把一些農民的玉米秸給燒掉了，而農民要用玉米秸作飼料養牛，所以農民不滿了，就找到電視台曝光了。電視台在曝光中説這個事的同時，也説到了找鄉鎮幹部採訪，這兩個鄉鎮的鄉鎮長都跑了、都躲着，不接受採訪。後來，這兩個鄉鎮的上級縣委書記和我這個朋友説了實情：鄉鎮長是不敢接受採訪的，因為他們有苦難言。這幾年省、市、縣三級都在抓秋翻整地，並且層層督察，當時有一個口號叫作“地不翻臉翻，茬子不倒人倒”。“茬子”一般是指玉米根茬(可以讀zha第四聲)。從這個口號可以看出，推進力度是多麼大。應該説，從農業技術的角度來説，秋翻秋整地對增產是有好處的，確實有利於增加糧食產量，但是農民是既算增產賬又算效益和投入賬；另外，時間上看，從秋翻到來年冬天，有一年半的時間，增產的這個糧食才能賣出去，而市場情況是不能清楚預知的，所以農民還要算資金佔用賬。因此，農民對秋翻整地就不太積極。另外，還有個情況：按照技術要求，深松整地，三年輪換一次是最經濟、最科學的，但是由於上級推動這種秋翻整地，要從高速路兩旁檢查，因此各縣鄉公路兩旁的地幾乎年年去翻，偏遠的地方几年多年不見拖拉機影子，所以農民當然就不幹了——“我這翻着地，也沒有什麼效益”。最後怎麼辦呢？鄉政府和村級組織拿錢，僱拖拉機給農民翻，這叫費力不討好，花錢找捱罵。
這兩個故事，不能説代表全部，但是也可以説，縣級官員的虛浮方面有其自身的因素，也有客觀環境的因素，有時候是無奈之舉、不得已而為之。
説縣委書記“實”這方面，並不是説他們覺悟有多高。比如説白+黑、5+2，以及説他們善於攻堅克難，主要是因為他們承擔着縣域治理的無限責任，現在各種各樣的工作任務和考核督察又呈現出有增無減的趨勢。作為一個縣級領導，即使你不求上進，不要什麼先進的名次，你就是窮於應付，那麼你也很難清閒。
當然，忙碌之中送往迎來也佔很大比重。送往迎來，按照我們通常説的，就是虛浮工作作風唄，但是在基層有時候“虛”和“實”也不太好區分。因為有的項目就是在飯桌上談成的，有的資金就是靠熱情接待要來的。前些年人們常常聽到這樣的故事，一杯酒十萬元，或者一杯酒五十萬元，這些年可能沒有了，但在前些年肯定不是瞎編的。
我這人當了接近九年縣委書記，不善於喝酒，也不善於交際，但是我不行縣長得行，我的幾位縣長在這方面就給我補短板了。最明顯的，有一次在省城裏面，請非常重要部門的人吃飯，最後我們那個縣長喝了烈性白酒一斤八兩，酒席散後回到賓館，我看他狀態不太好，我不敢睡；在一個房間，一直到午夜後兩點鐘看他睡着了，我才放心地睡去。
還有一個故事，我覺得挺耐人尋味的。這個故事不是我親身經歷的。《半月談》2005年第24期，以“小康縣裏三級書記的真假話”為題報道，説縣委書記告訴記者，他給上級彙報時説招商引資總金額達到2億多元，財政收入達到1億元，而實際情況是全縣很難招來客商，更難有大的項目建設，全縣財政收入才5千多萬元。看了這個報道，可以説這個縣委書記真能吹牛説假話，但是是不是也可以説他敢於向官方媒體吐真情，這個勇氣和膽略令人欽佩。比縣委書記級別高的官員還真未必能像這個縣委書記這樣，向官方媒體吐真情，往往是“甄士隱”(真事隱)、“賈雨村”(假語存)。這是第三個問題。
儒氣和霸氣
今年年初，某市市委書記掌摑政府秘書長的事件成為熱門話題。無論這個事件的背景如何，堂堂市委書記扇部下耳光，確實作風太過粗暴，統馭團隊的能力比較低下，社會影響也很惡劣，這樣的官員肯定是極個別的。但是如果你對我國的官場做深入的觀察就會發現，市、縣、鄉三級的黨委一把手，相當一部分人都不同程度地存在着作風霸道、説一不二的傾向，同時也或多或少地有些“儒氣”。
我這裏所説的“儒氣”指一定的理論政策水平、文化知識修養、語言表達能力，等等，還有民主作風、儒雅的風度。現在縣委書記整體文化水平都比較高了，幾乎都受過高等教育，碩士已經不稀罕，博士也能見到。他們的文字能力、講話能力一般是可以的，甚至有的還有一技之長，有的還能出詩集、文集。“儒氣”我就不多説了。
這裏着重説説他們的“霸氣”。“霸氣”在基層官場是個中性詞。有時候帶有褒義，它指辦事果斷、雷厲風行、敢作敢為。有時候帶有貶義，那就是武斷蠻橫、簡單粗暴、頤指氣使，所以這個“霸氣”也可以説成“匪氣”。在實踐中，“霸氣”中的褒義和貶義不同的意思有時候也很難區分，我講這麼幾個例子。
一個例子，前面提到的那個落馬的縣委書記朱應求，做事雷厲風行，很有效率。開發區有些亂收費，他在會議上不講大道理，一頓臭罵，最後説“誰再去亂收費，我就把他腦袋割下來”，一下把人震住了——開發區清靜了，沒人亂收費了。
第二個例子，某縣的縣城坐落在一條河邊。一年汛期，縣裏動員4000多幹部職工上去搶險。傍晚出現險情，這個時候縣領導和水利專家兩種意見：一種是人員立即撤退，保證人員安全；另一種是，人員堅決守住搶險，保住縣城財產，把災害損失降到最低限度。各有各的道理。這個時候就有人開始悄悄撤退了，縣委書記當機立斷，掏出槍來放兩槍，大喊：誰要是走就處分誰。把人們震住了，大家一起搶險，最後搶險成功，大堤安然無恙。後來縣委書記坦言：我心裏也沒底，而且這也不是科學決策，就是運氣。這是第二個例子。
第三個例子，某縣接待一個港商，陪同來的省級領導説你們這些菜整得沒有地方特色，縣委書記當即就把負責接待的常務副縣長批評了，然後拿起酒來，倒了一大碗，半斤左右量的酒，説“你喝下去”，縣政府常務副縣長咕咚咕咚就喝下去了。在縣裏，酒場上有時候縣委書記逼別人喝酒也能立尊樹威。
第四個例子是某省一個政協常委給我講的，説他們請一個縣級市的市委書記到省委黨校講課，這個市委書記説“書記和市長的關係，就説是爹和兒子的關係”。是不是真這麼説了？是有可能的。他這種説法顯然是言過其實，實際上書記和縣長之間的關係大多數是帶有領導與被領導色彩的“哥倆好”的關係，這是多數情況。但是不管怎麼樣，有人這樣説了，而且現實中確實有的縣委書記就把自己和縣長的關係看成爹和兒子的關係，這也是存在的。
我要説，不同的縣委書記霸道程度是有區別的，這個區別固然與他們的素質和他們所處的小環境有關，但是和客觀的大環境關係更密切，這就是榮敬本、楊雪冬教授説的壓力型領導體制。在這樣壓力型領導體制下，縣級工作不但非常繁重，而且非常急，非常難，所以常常需要“主帥”隨機應變、果斷拍板，甚至有的時候就得“乾綱獨斷”。從社會上看，崇尚威權、信奉鐵腕這個社會心理仍然有很大的市場。在不大不小的縣城裏，叫得動，鏟得硬，推得開，常常是人們評價一個領導能力的首要標準。“馬善被人騎，人善被人欺”，常常成為令人不得不直面的現實。有時候甚至罵人、訓人也能收到樹尊立威、統一步調的效果。
我對規範縣委書記權力運行的粗淺看法
我認為着重點應該放到深化改革、優化政治生態上。黨中央和省市兩級黨委這些年來對縣委書記隊伍的建設、規範縣委書記權力運行都非常重視。據我觀察，不斷強化的措施主要有六個方面：第一個是人員選配，第二個是異地交流，第三個是教育培訓，第四個是考核督察，第五個是樹立典型，第六個是懲處腐敗。這些措施都很必要，也都見到了一些成效；但是毋庸諱言，縣委書記們的權力運行距離遵規依法、為民服務的要求仍有很大差距，有些問題甚至可以説沒有明顯的改觀，特別是腐敗案件頻發的問題已經嚴重影響了我們黨的形象，連層層選拔出來的百名優秀縣委書記落馬率都達到百分之七、八。當然也有落馬者個人的因素，但是俞可平教授説了一個淺顯的道理：一個魚塘裏一兩條魚死了是魚的問題，如果成片的魚死亡了就是這個魚塘的水質有問題了。我們的最高領導人也多次強調過營造良好的從政環境。所以我認為，搞好縣委書記隊伍建設，規範他們的權力運行，除了要繼續落實剛才説的六條也好、七條也好、八條也好的常規措施之外，應該採取紮實有效的舉措，深化縣級綜合改革，並以此為突破口推動上上下下的治理轉型，不斷優化政治生態。
縣級綜合改革，我們可以借用2010年縣委權力公開透明運行試點時的一個名詞，叫“縣權改革”，也可以叫“縣政綜合改革”。叫什麼都無所謂，重要的是怎麼推的問題。我覺得可以在所有的縣逐項推進、循序漸進，也可以選擇幾個縣先行試點，更可以放手，讓縣級黨委政府去大膽試水。這當然是很重要、很艱難的一個課題了，但是也不是沒有遵循，也不是找不到出路。
從高層決策看，從1980年鄧小平同志講的黨和國家領導體制改革，到這些年來的歷次黨代會，還有中央全會，還有決議，對於加強和改善黨的領導、推進民主法治建設、政府職能轉變、依法治縣、法治中國建設、基層自治等這些問題都有明確的要求。理論研究也有很多成果。
從實踐層面看，早在1988年底，中組部就在有些地方進行了縣級黨代會常任制試點——縣級黨代會常任制是發展黨內民主很重要的一個載體，應該堅持。給我的印象，這個事一直沒間斷，前些天我看還有這樣的消息，但是動靜好像越來越小。
2010年中紀委和中組部聯合啓動了縣委權力公開透明運行試點。當時主流媒體高調宣傳，説是中國啓動縣權改革試點，重點規範縣委書記權力——這個大標題到處可以看到。雖然當時倡導的自我限權存在着明顯的悖論，但是畢竟觸摸到了權力制約這個核心問題。儘管很難，也不是不可以推進的。
縣政綜合改革，或者叫縣級綜合改革，或者叫縣權改革，涉及很多內容。我認為以下三個方面特別重要。
第一是釐清權力邊界，努力做到權責對應。這裏包括三個關係：領導者特別是一把手和班子集體的關係；黨委政府幾套班子和司法機關之間橫向的關係；還有，上下級的關係。
第二是應該繼續搞好擴權強縣，同時把擴權強縣與放權於民結合起來。發揮人大權力機關的作用，做實基層自治，發育民間社會組織，支持公民有序政治參與，充分實現縣域治理中的官民互動。這些話都是老生常談了，但是我覺得該説還是要説。
第三是堅定不移地推進依規治黨和依法治縣。改變過分倚重上級文件、會議和領導講話精神來開展工作以及被動應對各種考核督察的局面。
當下有四件事我想羅嗦幾句。
第一，無論對官員還是對民眾，思想道德教育和先進典型宣傳調門要適度，不宜太高。道理很簡單：假設人們通過十分努力可以取得八分成果，這種宣傳教育就有效，“翹翹腳就能夠得着”嘛；如果十分努力只能取得四五分成果，那誰還去努力了？只能説假話，説大話，説空話，使那些吹牛撒謊的人得勢上位。這是我説的一個事。
第二，採取放鬆管控和改變管控方式的途徑，把為基層降壓減負的要求落到實處，避免南轅北轍。這幾年從上到下減輕基層負擔有很多措施，這些措施當然也都對，也都有收效。但是我總覺得一些地方做法南轅北轍，比如説，定指標，會議文件減少多少；由省級領導帶隊，“派出14個督察組去督察各地減少督察減輕負擔的問題”——這不是用督察的方法減少督察、用會議文件去減少會議文件嘛？所以説是南轅北轍。
特別是現在不斷強化的政績考核，主要是對黨政領導班子和領導幹部的政績考核，有積極作用，對於調動幹部的積極性、完成各項工作任務、推動經濟社會發展的積極作用是有的。但是，近些年來考核的項目越來越龐雜，程序越來越繁瑣，力度越來越大，波及面越來越寬，一直弄到基層自治組織了。我覺得這樣的考核，實際上負面作用越來越突出，遠遠超過正面作用。它助長了官僚主義、形式主義，強化了層層對下施壓、層層對上負責的壓力型領導體制。所以我認為，應該大幅度地減少、縮減考核項目，降低考核頻率，弱化考核力度，取消對基層政治組織的政績考核。對於弊端叢生的“一票否決”應該果斷廢止。
第三，我覺得應該處理好選舉、任期和交流三者之間的關係。現在在縣委書記的培養選配上，各級組織部門對交流強調得很嚴格，是硬槓，誰也不能突破，必須交流。對任期，有時候説説，強調得不嚴。對於選舉，只強調體現組織意圖，對選舉中的發展民主問題現在幾乎不説了。從實踐看，異地交流這項舉措是有利有弊的，是把雙刃劍：積極作用是有的，但是在交通、信息十分發達的現代社會，對於破除關係網這個問題的作用是微乎其微的，反過來副作用很多——特別是和任期較短一結合。前些年我做過這方面的考察和調查，縣(市)委書記的平均任期大體上兩年半，現在也沒長多少。
這就出現一個問題。交流、任期這麼短，可以説權力基本上甚至完全掌控在上級黨委和組織部門手上，任職地的幹部、民眾難以獲得充分的知情權和選擇權。通過法定程序黨代會、人代會選舉出來的幹部如果不久就被調走了，也沒有體現對選舉結果的尊重，不符合依規治黨和依法治縣的精神，也不利於促使市縣黨政官員全心全意為人民服務、對下負責。所以，選舉、任期和交流這三者之間的實際順序應該變一變，應該把提高民主選舉的真實度和有效性放在首位，把幹部幹滿一屆作為一個硬槓槓，異地交流在服從以上兩點的前提下變為彈性要求。
第四，我想説的是，應該允許基層幹部對上説“不”，鼓勵大家講真話。百年以來，特別是建國以來的歷史經驗和教訓都表明這個問題太重要了。幾代領袖也都有過這方面的論述，毛澤東主席提倡“既有統一意志又有個人心情舒暢”，鄧小平同志強調“黨內要暢所欲言”，習近平總書記説過“千人之諾諾，不如一士之諤諤”。現在的問題是現狀不容樂觀，上級領導也説鼓勵大家講真話，問題是現實裏真話稀缺。這種狀況應該改變，我們也相信在黨中央英明政策領導下一定能夠改變。
謝謝大家!