陳相秒：美國重置南海地緣架構，東南亞國家有四重擔憂
【文/觀察者網專欄作者 陳相秒】
今年以來，美國在南海及周邊地區可謂是忙得“不亦樂乎”。與菲律賓就新增4個軍事基地達成一致，重啓美菲南海聯合巡航，舉行防長和外長“2+2”會議商定未來5到10年內完成美國安全援助菲律賓的路線圖，舉行規模空前的美菲“肩並肩”聯合軍演，以及布林肯首次造訪越南……
上述這一系列操作，不禁勾起人們對冷戰時期美菲關係的種種回憶，也不禁擔憂：南海會不會成為所謂的“新冷戰”策源地？
冷戰思維主導美國在南海地區的戰略
有四個方面的現象足以表明，美國當下的南海戰略完全是基於冷戰思維。
第一，補足菲律賓羣島的短板，重築“第一島鏈”。
所謂“島鏈戰略”是冷戰時期美國亞太戰略的“精華”。從阿留申羣島、日本羣島、琉球羣島到台灣島及菲律賓的呂宋島、民都洛島、巴拉望島和大巽他羣島，漫長的島嶼連接線在地理上構成了防止競爭對手影響力蔓延的第一道防線，在外交上為美國實施“聯合戰略”、牽制競爭對手提供重要支點。
從1992年結束在菲律賓長達一個世紀的駐軍，到2014年開始尋求重新駐軍，美國在短短20年內“去而復返”，反映出其強化島鏈戰略中菲律賓環節的用意。特別是在俄烏衝突、中美戰略競爭加劇的背景下，美國對島鏈戰略的需求再次回升，但目前菲軍事實力及在菲美軍力量遠不及東北亞的日本，也滿足不了美軍遏制中國的心理預期。
美國在菲律賓新增的4個軍事基地，所選基地位置敏感、特殊，特別是菲律賓北部地區的3個基地與台灣島和琉球羣島相互策應，進一步顯示出美國試圖以增加在菲軍事資產和提升菲防務能力為重點再造第一島鏈。
美軍運輸機在機場進行作業。圖片來源：美菲“肩並肩”演習臉書賬號
第二，修復美菲關係，延續美越軍事安全合作勢頭，昇華美國和印尼、馬來西亞的雙邊關係，以“陣營化”定義在東南亞的外交。
美國哈德遜研究所在2019年12月發佈的一份報告中稱，盟友和志同道合夥伴的數量在地緣政治競爭過程中起着決定性的作用，勝利方和失敗者成員數量的比例在一戰和二戰時期分別是32:4和54:8，而冷戰時期美國的盟友與夥伴達到54個，蘇聯只有26個。
這一簡單的對比和粗暴的思維方式表明，美國戰略界正在以昨天的歷史作為今天對華競爭戰略的借鑑，企圖在印太地區構建新的“陣營”。從特朗普政府到拜登政府，美國政府“換首腦”但沒有換思維。拜登自2021年接掌白宮以來，總統本人、副總統哈里斯、防長奧斯汀、國務卿布林肯等輪番上陣，修復美菲關係，重啓美印尼戰略對話，延續和越南、馬來西亞雙邊軍事安全合作的積極態勢，以及構建美英澳聯盟、提出印太海域態勢感知夥伴關係計劃，啓動搭建美日菲安全對話框架等，以“陣營化”定義東南亞戰略比起特朗普政府有過之而無不及。
第三，升級傳統軍力、部署戰略性力量、實施灰色地帶，三管齊下，重建美軍以南海為中心，北接東海、西連南太的區域絕對軍事優勢。
美國戰略界自本世紀初就開始從軍事角度論證所謂“美國衰落論”和“中國威脅論”，認為美國在西太平洋的全面軍事優勢因為中國海軍、空軍尤其是導彈力量的發展而形成的“不對稱性”優勢正變得岌岌可危，島鏈防線也面臨被突破的危機。
基於此，美國戰略界設想重新設置亞太兵力結構，包括髮展以遠程隱身轟炸機為主的遠程空中力量，解除《中導條約》限制以在亞太部署500-5500公里的中短程導彈，側重部署海軍陸戰隊及兩棲作戰力量等。種種跡象表明，拜登政府正按照美國戰略界的設想加快調整，開始實施包括部署中短程導彈力量在內的“太平洋威懾計劃”，突出兩棲戒備羣和海軍陸戰隊在南海的使用。
美軍尋求增加在菲律賓的軍事基地，正是為了給兵力結構調整做準備。加上這次新增的4個，美軍在菲律賓羣島的空軍基地將達到5個，其中新增的巴拉巴克島將成為美軍的綜合性基地，位於呂宋島北部卡加延省的聖安娜卡米洛·奧西亞斯（Camilo Osias）則是美軍在南海為數不多的海軍基地之一。同時，其中部分基地為美國在南海周邊部署中短程導彈創造了可能，今年的美菲“肩並肩”聯合軍演罕見部署了“愛國者”防空導彈系統和“海馬斯”多管火箭炮系統，便是釋放出了這一強烈信號。
除此之外，2023年美菲“2+2”會議已經確認，兩國正在商談重啓南海聯合巡航，還將邀請日本和澳大利亞參與。再加上2022年5月美國提出“印太海域態勢感知夥伴關係計劃”以及在東南亞和大洋洲常態部署1艘海岸警衞隊船隻，美國在南海以海岸警衞隊的常態化存在為主要內容的“灰色地帶戰略”已進入實質階段。
3月2日，《菲律賓每日問詢者報》稱美菲正商談重啓南海聯合巡邏，日澳有意加入。
第四，擴大聯演規模、增加軍演頻次、保持抵近行動密度，美軍在南海戰略威懾摻雜着戰術模擬和戰爭準備。
美軍在南海的軍事演習數量逐年增加，規模不斷擴大。據統計，美軍在南海及周邊海域的軍事演習從2016年的19次、2017年29次和2020年33次增加到了2022年的48次。為期18天的2023年“肩並肩”聯合軍事演習規模更是達到17000多人，刷新了歷史記錄。
同樣，美軍核動力潛艇和水面、空中力量在南海保持高強度的抵近行動，核動力潛艇和航母編隊在南海的行動達到平均每個月1艘次的頻率，空中和水面艦艇活動分別保持平均每天10架次和5.5艦日的水平。
美軍在南海的行動除了炫耀武力展示威懾之外，還夾帶着戰術演練和戰場建設的意圖。特別是此次“肩並肩”聯合軍演地點選在了扼守巴士海峽的巴坦羣島省、靠近台海的呂宋島北部、直面南沙羣島的巴拉望省和麪向中沙羣島黃巖島的三描禮士省，測試中國外交及軍事反應，開展覆蓋台海南部和南海的戰場建設、以及美菲日澳相互配合的戰術演練的意圖顯露無疑。
此次演習科目包括海上安全、兩棲任務、實彈射擊等，在俄烏衝突的啓發下，美軍特別將網絡安全作為重要演習科目，凸顯出此次演習實質上是美方設想的以中國為假想敵、成規模的海上全面對抗實戰模擬。
美菲2023“肩並肩”聯合軍演 圖自法新社
美國正在重置南海地緣政治架構
在冷戰結束後的很長時期內，南海地區保持着兩種地緣政治架構並存的格局。雖然1992年結束在菲駐軍，但憑藉《美菲共同防禦條約》及1998年《部隊訪問協議》，加上美泰《共同防禦援助協定》、美新《1990年諒解備忘錄》，美國依然對東南亞地區的安全秩序維持着強大影響。與此同時，冷戰後，東南亞地區逐步形成以東盟為中心的安全架構。
但總體而言，隨着美軍撤出菲律賓、泰國以及將在亞太戰略重心轉向東北亞，東盟主導的安全架構佔據上風，東南亞地區的政治安全一體化進程提上日程並逐步推進，中國與東盟國家的政治互信與安全合作也得到顯著提升。
美國奧巴馬政府提出的“重返亞太”“亞太再平衡”，其核心就是“重返東南亞”，事實上這也是該戰略主要設計者希拉里自2009年以後一直鼓吹的。因此，美國雖然至今仍宣稱支持東盟中心地位，但隨着逐步恢復對東南亞地區的軍事部署和外交投入，“亞太再平衡”和印太戰略對東盟在地區安全秩序中的主導地位不可避免地造成巨大沖擊。此番拜登政府在南海地區大行“小多邊主義”戰略和擴軍計劃，不僅衝擊東盟中心地位，也使得南海地緣政治結構處於重置邊緣，這具體表現為：
在力量結構上，由“一體化”轉向“陣營化”。東盟主導的地區安全架構的主線有三條：開展區域安全事務磋商、逐步推進軍事安全合作、維持東盟的中心性。但美國的“小多邊主義”呈現出的是排他性、對抗性。特別是美國預設中國作為競爭目標，有指向性地拉攏東盟國家及日、印、澳等其他印太國家，按照南海爭端等不同議題設置不同的“安全合作機制”、甚至“隱形聯盟”和“軍事同盟”。這一方面使得地區政治安全“一體化”的進程受到干擾或阻斷，部分國家之間的安全關係也由協商對話轉軌競爭乃至對抗；另一方面逐漸形成由美國主導的“陣營”，同美國設想的假想敵為之間的較量。
在安全規範結構上，“以權力界定安全利益”取代“合作安全”。《東南亞友好合作條約》是東盟主導的地區安全架構的根本基礎，其確立的安全規範可以概括為三點：友好相處、保持對話、和平解決爭端，即以合作促進共同安全，本質上是集體安全觀的發展。
但美國依然自信地認為霸權秩序是世界穩定和全球安全的保障，是南海地區安全架構的最佳選擇。拜登在2022年10月發佈的《國家安全戰略》前言中稱，世界各地對美國領導的需求和以往一樣大，沒有哪個國家比美國更加具備領導者的實力。2022年美國《國防戰略》進一步指出，面對來自中國的挑戰，美國將在未來“關鍵十年”內通過升級軍備、提升並整合盟友和夥伴的能力，在南海地區建立持久的力量優勢。
不難看出，美國奉行的就是“權力至上主義”“以權力界定國家安全和利益”的觀念。美國説認知的權力要素包括了相對競爭對手的軍事力量優勢、威懾力、影響力等，本質上是將自身的“安全認知”建立在他國的“不安全”的基礎上，是一種單邊主義的安全觀。特別是美國在菲律賓打造9個軍事基地的本意，就是針對中國在南海島礁附近海域及上空、巴士海峽及台灣島南部實施更有效的抵近偵察和實時監視，正是這種“安全觀”的體現。
在區域安全事務的優先事項上，“基於權力優勢的競爭和對抗” 成為首要議題。“競爭、對抗”還是“對話、合作”，這是國家間關係的永恆話題，也是貫穿國際關係史的主線。經歷了二戰的苦難和冷戰的陰影，南海地區各國選擇了和平、發展、合作、共榮的道路，逐漸構建起以協商處理分歧、合作促進互信、國際制度實現共同安全的安全秩序。然而，美國在追求權力優勢的觀念和單方面利益的疊加驅使下，將競爭和對抗擺在了地區安全事務的優先位置。
美國在菲律賓增兵擴軍及在南海敏感海域展開規模史無前例的聯合軍演，把中美在該地區的對抗提升至兩國建交以來的最高水平，也使兩軍在南海擦槍走火的風險達到歷史最高點。
更令人擔憂的是，中美在南海的軍事安全博弈是全局性的。美國除了擴大軍事存在，還試圖整合盟友和夥伴的權力資源，推動日、澳、印及東盟國家都以不同的方式捲入了地區競爭，尤其是菲律賓等部分南海周邊國家面臨在中美之間如何抉擇的難題。鑑於此，南海安全話題已經從如何以多邊對話促進共同安全、集體安全，轉軌至要麼選擇“追隨”一邊，要麼加入軍備競賽以圖自保。
就在美菲宣佈聯合軍演第二天，中方部隊出征參加中柬“金龍-2023”聯演。
東南亞國家的四重擔憂
東盟與美國的關係錯綜複雜，其部分成員國是美國的盟友和夥伴，而東盟自身又與美國存在地緣政治架構競爭。雖然菲律賓、印尼、新加坡、越南等成員國為美國在南海的“前沿部署”和“聯合戰略”提供便利或支持，但並非意味着東盟國家接受美國新的戰略安排，它們對這些充斥着冷戰思維的新政心存擔憂。
擔憂一：大國將以犧牲東南亞國家利益，作為贏得競爭的代價。“兩隻大象打架”的比喻形象地反映了東盟國家對中美競爭的認知，它們首先擔憂的是可能會在兩個大國的較量中“被踩死”。東盟因為其特殊的地緣位置歷來是世界大國的必爭之地，但這也意味着容易夾在相互對抗的大國之間。
美國以冷戰思維來塑造美國-東盟-中國的三角關係，希望東盟能團結一致加入遏制中國的陣營，讓東盟扮演島鏈戰略的最前線，利用南海有關爭議把菲律賓、越南、馬來西亞、印尼等塑造成為遏制中國的棋子，但問題在於中國與東盟互為最大貿易伙伴。新加坡總理李顯龍在2019年指出“亞太國家不希望被迫在美中之間作出選擇……它們承受不起疏遠中國的代價”，道出了東盟國家的真實想法。
也正是出於對成為大國競爭犧牲品的擔憂和歷史教訓的吸取，東盟才在冷戰後推行“大國平衡”戰略。
擔憂二：東南亞國家難以接受成為大國競爭的“戰場”。即使大國在展開彼此競爭中有所顧及東盟利益，多數成員仍不願意讓東南亞成為大國競爭的角力場。新加坡雖然是美國在東盟的重要夥伴和在南海地區的重要軍事基地，但對美國新戰略的擔憂和抗拒卻也表現得最為明顯。
今年3月新加坡總理李顯龍表示“世界無法承受中國與世界其他國家之間的衝突，尤其是中美之間的衝突”。這已經是李顯龍5年來第二次公開對中美競爭表達擔憂。菲律賓前總統杜特爾特近期針對美菲新增軍事基地協定表示，菲律賓將成為美國戰爭的平台。這一觀點代表了菲律賓國內絕大多數理智派的擔憂，也道出了其他一些東盟成員國的心聲。
4月2日，新加坡總理李顯龍結束訪華之行，推特發文稱“收穫頗豐”
擔憂三：以東盟為中心的地區安全架構真遭到破壞甚至瓦解。維持“中心地位”和東盟主導的地區安全架構，是東盟自冷戰結束以後的共同戰略目標。以東盟地區論壇、東亞峯會等多邊機制為內核的地區安全架構雖然有鬆散性和低效率的缺陷，但依然是東盟推進政治安全一體化、維護周邊戰略環境穩定、謀求影響力的重要載體。
相較於美國依靠霸權組織的雙邊和小多邊安全合作機制，東盟主導區域安全架構要發揮作用，除依靠以“東盟方式”展開協調斡旋外，還有賴於成員國的團結、大國的相互掣肘及自我規範與接受兩個方面因素。
美國推出的小多邊主義，要求菲律賓、越南等加入美國主導的安全架構，但東盟組織成員國無法在兩個理念、目標及運作方式都截然不同的安全架構之間“腳踏兩隻船”，只能選擇一邊，這導致東盟的安全一體化將面臨拆散風險。
即使存在“兩邊兼顧”的可能，東盟對本地區安全事務的話語權、協調能力和影響力也將因為組織成員缺乏團結而難逃被削弱甚至被架空的命運。
擔憂四：南海將成為大國衝突最前沿將。維護地區和平穩定是東盟組織成員國間在南海問題的基本共識。東盟部分成員國雖與中國在南海存在結構性的利益矛盾，但依然通過“南海行為準則”磋商及雙邊磋商機制會議來管控彼此分歧並、增進互信。
對於域外大國在南海地區的軍事部署和外交攪局，東盟各成員國反應不一，但多數國家並不希望南海因此由治及亂。尤具具有説服力的是，美國2020年上半年曾試圖以武力支持馬來西亞在南海對抗中國，但馬來西亞政府隨即表示“拒絕性”立場，並重申對話協商處理中馬海上分歧的原則。
美國目前在南海的戰略安排，特別是依託菲律賓大舉擴張軍力，對區域安全形勢的影響無疑是負面的。美國自詡能為菲律賓及其他聲索國在與中國的衝突對抗中提供支持，這種誤導性、煽動性、迷惑性的承諾將對相關聲索國的海上行動釋放危險信號，危及南海安全形勢演變的積極態勢。顯然，這不是東南亞國家所能接受的。
不論“新冷戰”到來與否，今天籠罩在南海、乃至整個印太上空的是類“冷戰”陰霾。雖然目前中美總體都有意避免發生直接衝突，但美國維持霸權的意願與中國影響力見長之間的矛盾始終存在。
美國的霸權主義並非真正的“安全公共產品”，其本質是以犧牲別國安全來實現自身的利益訴求，東南亞國家也早已無意重回冷戰狀態，成為美國的附庸。但即使如此，中國與南海周邊國家依然需要警惕美國精心構設的地緣政治“陷阱”，對其威逼利誘保持理性原則，防止區域內部矛盾轉化為外部危機，致力於通過規則來管控海上分歧和增進彼此政治安全互信。
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