王麗惠：“他們是農民，也是弱勢羣體，去罰人家也不太合適”
【文/觀察者網專欄作者 王麗惠】
“我爺爺種了一輩子地，考農業證的時候掛科了。”
“以後沒有農業證的不準下地，叫農管逮着就沒收農具。”
近日，“農管到底管什麼”引發了大家的討論，甚至還有網友總結了農管九條：包括不許農民在房前屋後種菜種瓜、在院子晾曬，要求農户考證種田、農機手持證駕駛等等。
網傳農管工作內容，其實都是誤讀
“農管”到底是什麼，對農村的事什麼都管？這些看法既是對農業綜合行政執法的誤解，也反映出當前鄉村治理和行政處罰權下放改革工作中的亂象。
農業綜合行政執法是什麼
網友們口中的“農管”，全稱是“農業綜合行政執法”，是我國“六大類”綜合行政執法中的一類。根據行政執法“法無授權不可為”原則，農業綜合行政執法是指將《種子法》《畜牧法》《農產品質量安全法》等40餘部法律法規賦予農業部門的行政處罰、行政檢查等權力，集中交由農業農村部門的特定執法機構統一行使。
農業農村部印發的《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》授權的農業綜合行政執法事項有251項，其中行政處罰230項，行政強制21項。251項執法事項聽起來職權很多，乃至被網絡誤解為“什麼都管”，但實際上，農業綜合行政執法主要包括以下幾類內容：
（1）農業生產投入品監管。管理種子、農藥、化肥、獸藥、獸飼料等農資的質量，打擊假冒偽類投入品，保障農業生產者的利益。防止農民、大户等因購買假種藥而導致損失。
（2）農產品質量監管。管理有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等添加和殘留，監管農業生產過程的衞生狀況，保護消費者的食品安全。
（3）漁業生態監管。禁止捕撈、電魚和監管水域生態環境等。
（4）宅基地違法查處、土壤污染防治、農機駕駛安全等事項。
近年來，雖然農業執法的內容不斷擴充，由最初的種子、農藥、肥料等領域逐步延伸到農業知識產權保護、轉基因生物安全、生態環境治理、宅基地和耕地管理等，但農業生產投入品和農產品質量管理仍是農業執法的核心職能。農業執法是種植和養殖等農業生產的產前、產中管理，銷售流通領域的管理主要由市場監督執法負責。
農業綜合行政執法改革的前世今生
農業執法自1993年《農業法》出台以來就一直存在。農業綜合行政執法經歷了兩個階段的發展過程。
第一階段是以處罰權集中為基礎的農業小綜合執法階段。
1996年《行政處罰法》第16條規定了相對集中行政處罰權，國務院隨後多次發文要求試點推開。2002年，國務院《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求在全國推進相對集中行政處罰權，並將其與繼續深化行政管理體制改革結合起來。早期農業綜合執法改革正是在此背景下展開的。
1999年，原農業部開始開展以相對集中行政處罰權為內容的農業綜合執法試點工作。2002年《農業法（修訂）》、2005年一號文件都明確提出實行“綜合執法”。2008年農業部出台《關於全面加強農業執法紮實推進綜合執法的意見》規定在全國農業縣全部實行綜合執法，實現行政處罰職能統一行使。
這一階段的農業執法改革具有局部試點、部門綜合、職能交叉的“小綜合”特點：農業綜合執法只在部分市縣、部分領域開展。農業執法整合只是在畜牧獸醫、農機、種子、水產等各獨立部門內進行，“不跨部門綜合”，比當前推行的農業綜合行政執法“一支隊伍”要零散得多。農業執法部門的執法職能未與檢驗檢測、監督檢查、行業管理、行政許可等職能剝離，甚至執法職能被其他職能吸收。
例如，2005年國務院《關於推進獸醫管理體制改革的若干意見》提出對現有牲畜、家禽的防疫、檢疫、監督等各類機構進行整合，組建動物衞生監督機構，扎口動物管理執法。北京、湖北等地開展動物衞生監督體制改革，加掛畜牧獸醫綜合執法大隊牌子，實現基層畜牧獸醫統一執法。全國更多地區只是在縣農業局下成立了動物衞生監督所這一下屬二級機構，並以承擔行行政許可、行業管理職能為主，執法職能往往形同虛設。
（資料圖）
第二階段是以機構改革為基礎的農業大綜合執法階段。
當前農業綜合執法改革是國家行政執法體制改革和機構改革的一部分。2018年中共十九屆三中全會公佈的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，要求在農業、文化市場、市場監管、交通運輸、生態環境保護5個領域組建綜合行政執法隊伍。加之後來納入的應急管理綜合執法，形成了我國“六大”綜合執法隊伍的格局。
2018年，中辦、國辦印發了《關於深化農業綜合行政執法改革的指導意見》。農業農村部2019年、2020年、2022年分別印發《關於加快推進農業綜合行政執法改革工作的通知》、《關於實施農業綜合行政執法能力提升行動的通知》、《農業綜合行政執法管理辦法》，着力推進農業綜合執法改革。2020年，財政部、司法部印發《綜合行政執法制式服裝和標誌管理辦法》要求6支綜合行政執法隊伍制服式樣完全統一，不同執法隊伍通過標誌中的名稱和圖案加以區分，徹底解決長期以來不同執法部門着裝五花八門的問題。此後，農業執法有了統一和專門的執法服裝。
（資料圖）
農業執法臂章通用圖案由盾牌、松枝以及“中華人民共和國農業執法”字樣組成，整體彰顯執法權威性。臂章盾牌內圖案由五角星、三支麥穗和梯田組成，象徵“農業、農村、農民”三位一體
這一階段的農業綜合行政執法改革是“一支隊伍管執法”的“大綜合”。一是農業執法全線、全科、跨部門整合。通過機構改革，將分佈在農業農村部門內設機構和下屬二級機構的執法職能全部整合到綜合執法隊，同時撤銷了部分下屬二級機構。一般按照省監督處、市支隊、縣大隊的模式設立綜合行政執法機構。如筆者調研的安徽某縣就撤銷了縣農業局下的農機監理站、種子管理站、動物衞生監督所、動物公路檢查站，將其人員併入縣農業局執法大隊。
二是在全國省市縣三級全面推開綜合執法機構掛牌、出台“三定”規定，絕大多數省份也印發了全省綜合執法改革實施意見[1]。
三是農業農村部印發《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導標準（2022年版）》、《關於實施農業綜合行政執法能力提升行動的通知》，要求執法人員統一服裝裝備、持證上崗，推行“三項制度”，並制定了農業行政處罰程序規定、行政執法工作規程和操作手冊等。
這一階段的農業綜合執法改革使農業執法有了專門、集中的歸口單位和固定的執法隊伍，使執法從檢驗檢測、技術支撐、行業管理中分離出來，也防止了多部門執法的部門推諉。農業執法人員配備了執法服裝、裝備，執法內容也在不斷延伸擴充。這使農業執法力量和權責得以質變性增強。
改革後農業執法的界線與重點
（一）農業執法應保持一定界線
農業執法力量增強後，農業執法是否什麼都要管？《執法事項指導目錄（2020年版）》中的251項執法事項是否都要覆蓋到？農業執法雖然是“依法治農”的方式，仍應保持一定的權力界線和剋制。
第一，這是由農業執法的特點和其所面臨的對象所決定的。農業執法是行政執法的一種。行政執法是國家權力正式化、強制化、裝備化運行，在面對執法對象時往往冰冷剛性、缺乏温度和靈活性，容易引發對立。城市管理執法剛推行時頻發引發的社會衝突就足以成為農業執法的前車之鑑。
農業執法對象主要是農民羣體，更容易引發執法衝突。正如在安徽調研時某農業執法隊員所説的，“我們執法對象大多是種植户、養殖户、農資小店，他們是農民，也是弱勢羣體，面對他們執法太容易引發社會衝突了。再説了，一個縣也不大，都是鄉里鄉親的，你去罰人家太不合適了。我們一般不會頻繁去檢查，檢查時遇到輕微的違法，也以勸説、教育為主，除非引發嚴重後果才會公事公辦。”
第二，這是由農業生產的季節性所決定的。農業生產依農時節氣進行。春耕秋播是種子、農藥、化肥等投入的集中時期，農業機械化作業則主要在收割時期。長期以來，農業執法主要是緊盯春耕備耕、三夏生產、秋冬種等重點時點，圍繞農資質量、農產品質量安全、動植物檢疫等重點領域集中執法或者聯合執法，以加大執法力度。比如，自2005以來，農業部幾乎每年都會在2月下發開展農資打假專項治理行動的通知以確保春耕生產安全。
第三，這是由農業執法能力不可能全覆蓋所決定的。農業執法對象主要來源於鄉鎮和各部門的線索移交、社會舉報投訴、“雙隨機”檢查，而不是來源於執法檢查常態化。由於農業生產主體數量特別多，限於執法力量、成本的考慮，農業執法只能採取抽查的方式而無法全部覆蓋。
如筆者調研的南京某鄉鎮內登記的農業執法對象有300個；安徽某縣執法大隊的種植中隊四名隊員要管理至少260家農資店、3萬多台農業機械。據統計，河北省保定市899名執法隊員，要管理5408個農畜產品生產基地、128個漁業生產基地、6266個規模養殖場、8581家家庭農場和合作社、2911家農資經營企業（户）、400餘家飼料和獸藥生產經營單位、68家屠宰加工企業、62個動物診療機構、2家病死畜禽無害化處理廠、19家種子生產企業、23家農藥生產企業及14家肥料生產企業。[2]
第四，這是由農業執法是市場有序運轉的保障而不是主要抓手所決定的。近年來，農資製假售假現象明顯減少，在一些地區甚至幾乎不存在。農資生產的規範化並不是靠農業執法，更多是市場充分競爭將假劣產品淘汰、政府的追蹤平台建設和刑法打擊的綜合結果。筆者在南京某鄉鎮調研時瞭解，在1990年代，流動農資銷售攤販的存在還導致假農資充斥，但隨着農資銷售體系規範化，假農資已經幾乎沒有了。
因而，即便農業綜合執法改革後，農業執法力量有所增強、農業執法事項不斷延伸，也應使農業執法保持一定的被動性、側重性、季節性，減少農業執法與農村社會羣體的衝突。
（二）農業執法的重點
農業綜合行政執法改革是同級農業部門內的機構整合。改革後，全國各地的普遍現象是，省市縣三級執法人員數量明顯倒掛，縣一級執法人員數量非常少。例如，青海省西寧市編制37名，其下轄大通縣核定執法人員編制26人[3]。湖北省有5000名執法編制，省級執法隊伍有百人以上，市一級編制數為60-70人，縣級編制數一般只有20-30人。[4]但是，農業執法的大部分任務量卻在縣一級。在縣一級執法力量薄弱、任務重的現實下，要抓住農業執法的重點領域。
農業執法的重點之一是加強新型主體和新興領域的管理。農業生產的傳統主體主要是小農資店、小農户，隨着大户規模種植和農資“廠家-大户”點對點銷售模式的鋪開，農業生產主體發生了變化。大户種植增加了農業風險化程度。如安徽某執法人員介紹，“以前種田人是成千上萬的小農，他們買了假種子、假農藥，雖然受損人多，但每個人損失不大。現在大户種着成百上千畝地，一旦發生風險就是巨大的損失。我們的執法責任是更重了。”保障新型農業主體生產安全就成為農業執法新的重要任務。
此外，在多地調研時發現，電商平台、網絡直播等新興銷售模式引發的假冒偽劣農資也在增多，大多數農業執法在管理網絡銷售時都缺乏技術支撐、專業培訓。加強網絡執法也成為農業執法的新興重點領域。
農業執法的重點還應加強薄弱領域建設。牲畜家禽防疫、檢疫一直是農業執法的薄弱環節。改革前，動物衞生監督所和動物公路檢查站執法時大多依賴聯合執法，甚至許多地區站所未開展過執法。一些執法工作人員也反映，在非洲豬瘟等重大動物疫病防控中，動物衞生執法未能發揮應有的作用。[5]
村級動物防疫員開展蛋雞免疫注射
所謂“農管”和鄉村治理中的亂象
根據“法無授權不可為”原則，農業綜合行政執法有特定的執法事項。由於行政執法“三項制度”即執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度的全面推行，農業執法過程也是有嚴格的規範化要求的。網絡流傳的“農管”各種“野蠻作風”,很難像是農業執法的“正常操作”。實際上，“農管”也是民間的説法，並不是農業執法的正式叫法。
網絡上出現的“農管”不允許農民在房前屋後種瓜種菜、養雞養鴨、晾曬擺掛現象，或許反映了當前農村人居環境整治跑偏走樣問題。筆者調研時也發現，許多地方為了應付各類高標準檢查考核，出台文件禁止農户堆放柴火、飼養家禽、燒柴做飯，禁止農户在自留地種菜、只能種花。鄉村人居環境整治由農業農村部門或者市容市貌管理部門牽頭，由鄉鎮屬地負責，不屬於農業執法的事項。
網絡上出現的“農管”不規範管理現象，也可能是當前行政處罰權下放改革“一刀切”導致的。行政處罰權由縣級及以上行政職能部門行使。2019年，中辦、國辦印發《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》後，我國各地開始推行行政處罰權下放到鄉鎮改革，在鄉鎮成立綜合執法隊伍。有的省市“一刀切”強行下放行政處罰權給鄉鎮，而不考慮鄉鎮是否有執法人員予以承接。鄉鎮組建的綜合執法隊伍大多由聘用人員構成且未經過完整的執法培訓，由此也可能引發執法不規範問題。
當前農業綜合行政執法改革中的一些歷史遺留問題,也可能成為“農管”不規範執法的原因。農業綜合行政執法改革時，一些地區農業部門將單位原聘用但財政不承擔人員工資的人員全部分流到綜合執法隊，並要求這些人員“自收自支”，以至於一些執法隊有罰款任務或者需要通過罰款來解決人員經費，這也會導致農業執法“以罰代管”現象的出現。
長期以來，我國農業執法都相對薄弱和消極，農業綜合行政執法改革有利於加強農業執法建設。但農業執法面對的是廣大農民羣體、各類農業主體和鄉村社會，具有較強的特殊性，探索能減少執法衝突、農民負擔、有温度有尺度的執法模式，是農業執法要面對的重要議題。
註釋：
[1]農業農村部：“關於農業綜合行政執法改革進展情況的通報”，2019-07-05，http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320375.htm，2023-04-23日瀏覽。
[2]河北省農業農村廳：“河北保定市農業綜合行政執法改革成效顯”，2021-11-26，http://nync.hebei.gov.cn/html/www/zlaq/20211100021961.html，2023-04-17日瀏覽。
[3]農業農村部：“部分省市推進農業綜合行政執法改革的主要做法”，2019-07-05，
http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320376.htm，2023-04-17日瀏覽。
[4]孫明陽：《農業綜合行政執法體制改革的實踐與內在邏輯》，中南財經政法大學博士論文第63頁。
[5]農業農村部：“信訪處答網民關於’ 諮詢農業綜合執法服裝問題’的留言”,2020-03-05,
http://www.moa.gov.cn/bzxxlyhf/xfwy/netizen/replyDetail.html?strMinisterCode=W20200304010, 2023-04-17瀏覽。
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