趙燕菁：徵收房地產税，為什麼中國如此謹慎？
【文/ 趙燕菁】
在“土地財政”開始的早期階段，筆者是一直力主推行房地產税的。在2001年前後，筆者就曾在建設部的一次內部會議上建議徵收房地產税，並在中央電視台一個對話欄目提到了這一觀點。
但隨着房地產税逐漸引起重視，並多次被寫入中央文件，各方的態度也越來越積極，筆者的觀點反而更傾向於慎重。在筆者看來，任何政策都有利有弊，如果只看到好處，不考慮壞處，極有可能在出現意外效果時驚慌失措。本文將從利弊兩方面對徵收房地產税可能產生的後果進行分析。
房地產税試點的“利”
房地產税提出至今20餘年，直到2021年終於步入正軌。説“步入正軌”的一個主要依據，就是2021年10月23日發佈的《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在部分地區開展房地產税改革試點工作的決定》。主要基於以下幾點：
多地試點
文件特別提出，由“國務院制定房地產税具體辦法，試點地區人民政府制定具體實施細則”，這一點非常重要。上一次只選擇重慶和上海作為試點城市，實際上還是想把房地產税作為一個頂層設計税種，在全國統一實施。中國是一個全國統一税率的國家，幾乎所有的地方税包括共享税，無論是税率還是徵收標準，在全國幾乎都是無差異的。
而這次表明，税制的設計者終於明白房地產的本質是為地方政府提供的公共服務定價，對應的是地方事權。中國各地資源稟賦千差萬別，地方政府對公共服務的定價模式就應不同。因此，地方税應當是地方政府的事權，至少不應該是一個全國無差異的税制。
從各國經驗來看，財產税的徵收無不是因地制宜。在美國，不僅各州的税率和徵收辦法不一樣，甚至一個城市中各學區的財產税税率都不一樣。所以説，這次全國人民代表大會授權“試點地區人民政府制定具體實施細則”是一個非常重要的進步——表明政策制定者對房地產有了更深刻的理解。房地產税作為一種地方税，最終一定是各地根據自身要素稟賦和經營理念自主設計的結果。收不收、收多少、怎麼收，都應由各地自主決定。
試點期限
由於房地產税的最優税率要通過試錯才可能找到，因此，這次給了地方政府5年的期限進行探索是合適的。税收的效果在1~2年內可能無法顯現，但如果試點期太長、跨越多屆政府任期，決策者對政策後果缺少直接責任，這勢必會影響税制設計的動機。而在5年內，調整2~3次大體上就可以試探出合理的税率區間。不僅如此，此次可以根據實施效果，再決定是否繼續授權5年，反映出中央政府在出台這一重大税種時，並不急於求成。
西方國家的很多主力税種（比如所得税）往往需要經歷幾十年的調整，在多次廢立後才能最終確立。確立房地產税關係重大，絕非一朝一夕就可以完成。中國國土廣袤，各地資源稟賦、發展階段差異很大，探索需要的時間可能更長。房地產税税率、徵收辦法等的確定，很難用成文法的方式，通過頂層設計來完成。分散獨立的試點，實際上是借鑑了習慣法的一些做法。在習慣法看來，整個立法過程就是一系列試驗。這次試點授權使得房地產税的立法過程可以在實踐中不斷試錯，通過判例不斷修正，可以極大地降低房地產税帶來的風險。
地方競爭
改革開放以來，中國地方政府從高度計劃的財政分配體制，轉向競爭性的公共服務市場。地方政府間的競爭成為中國經濟增長最主要的特色。在中央和地方分權的初期，競爭性公共服務市場還沒有形成，為了防止地方政府“亂收費”，採用全國統一的税制是完全有必要的。但無差異税制的弊端，也使得地方政府不能根據自身的特點，發現和創造符合自身要素稟賦特徵的公共服務定價模式。統一税制的結果就是資源稟賦和地理條件的先天差異，在一開始就決定了經濟發展的最終績效。長期結果必然是區域產業趨同、貧富差距加大，城市之間無法通過差異化競爭形成產業分工。
一個明顯的例子，就是海南。海南的資源稟賦使其非常適合發展旅遊業，但因為當前主要是對生產環節徵税而不是對消費環節徵税，這就迫使海南也要發展化工業之類和自己資源稟賦相悖的產業才能維持基本的公共服務支出。反觀國際上一些著名的旅遊城市，比如邁阿密，就可以通過房地產税，在消費環節為公共服務定價。三亞如果在消費環節有足夠的税收，就可以專注於發展符合自己自然生態稟賦的休閒度假產業。中國其他自然生態稟賦優越但不適合發展工業的“落後”地區，實際上都面臨同樣的問題。從某種意義上講，正是重生產、輕消費的税制決定了“綠水青山”難以變成“金山銀山”。而房地產税可以在一定程度上賦予在消費環節擁有資源稟賦的地區更多的發展機會。
缺少差異化的税種，就不會有差異化的競爭。無論東西南北，都被逼到同一條賽道上。税收在很大程度上決定了地方政府可以選擇的商業模式。過去我們的理解是：要發展某個行業，就要給這個行業減税。其實正相反，想發展什麼行業就要對什麼行業徵税。税源不同，不同地區才可以實現差異化的發展，才有可能各擅所長，避免同質化的競爭。
此次授權進行試點，更主要的不是設置新税，而是開啓了税權下放的進程。在這個意義上，房地產税試點很可能是一項堪比當年央地分權的偉大改革。通過房地產税試點，地方政府第一次獲得了創設税制的權力。而差異化的地方公共服務定價模式，將會使原本只有單一項目的地方公共服務競賽，發展出無數新的項目，不同地區的資源稟賦特徵會因此被發現、利用，實現價值最大化。
制度遷移
房地產税還給地方政府提供了一個解決歷史遺留問題的工具。國有土地和集體土地兩分的制度，對中國土地資本市場的形成和原始資本的獲取起到了關鍵性作用，也是中國和其他發展中國家績效差異巨大的主要原因所在。但土地雙市場結構也導致了中國特有的、介於國有和集體兩個市場之間的“小產權”（比如集體土地上的大量“違章”物業）。有了房地產税這個工具，就給“小產權”入市提供了一個可能的渠道——只要交足房地產税（足以支付相關的公共服務成本），就可以通過城市更新給這些“違章”物業頒發“大產權”證書。
需要指出的是，這次房地產税試點將集體土地上的物業排除在外，反映出政策設計者還沒有意識到房地產税的這一功能。目前，商品房大部分沒有達到70年的所有權期限，作為房地產税的徵收對象是非常困難的。此次房地產税恰恰應該從實際上已經在享受城市公共服務但卻從未繳費的集體土地上的物業開徵。以“大產權”換房地產税，可以以較小的阻力，消化已經被城市包裹的非正規物業，併為今後到期物業全面開徵房地產税探索經驗，創造社會環境。
推進房地產税要注意的問題
資本折損
現代經濟增長的最大特徵就是不依賴過去的剩餘，而是依靠未來收益的貼現完成資本積累。貼現倍數（市盈率、售租比）的高低，取決於資本市場的信用。信用越好，資本估值越高，資本也就越便宜、規模越大。現代經濟間的競爭，基本上就體現在資本方面的競爭，比的就是誰能創造更廉價的資本。因此，加/去槓桿、加/降息都必須放到全球競爭的大環境下才能做出正確的選擇。
縱觀世界各國，發展最快的時期基本都是資本充裕的時期。比如，日本是房價高的時候發展快，房價低的時候發展慢。韓國也是如此，日本房地產崩盤、泡沫破裂所導致的“失去的二十年”正是韓國房價飆升的二十年。折舊就意味着韓國的資本比日本的資本充裕。充裕的資本是韓國企業可以承受多年虧損，最後把日本企業拖垮的重要原因。
日韓大博弈背後是資本能力的較量。實踐表明，資本價格高並不是壞事，崩盤才是壞事。相對而言，資本廉價的經濟可以抵抗更強烈的衝擊，承受更大的虧損，並在對手資本耗盡後抄底對手的資產和市場。
中美兩國之所以是在全球化中受益最多的國家，背後的原因，就在於這兩個國家有着世界兩個最強大的資本市場：美國股票市場和中國房地產市場。美國股票市場的強大體現在，在泡沫膨脹時，總是超越對手市場，為產業提供最廉價的資本；危機時，又總能晚於對手市場崩盤，成為資本最安全的避險之地。在信用經濟時代，誰的資本市場能挺到最後，誰就能笑到最後；反之，誰先崩盤，誰就可能被抄底。
而2008年的金融危機顯示，中國房地產市場甚至比美國股票市場有更好的信用，中國企業當時抄底了很多國際資產（比如吉利抄底沃爾沃）和市場，逆全球經濟趨勢助力中國實現了經濟的快速升級。房地產對中國經濟的正向影響有多大，反向影響就有多大。2021年前三季度經濟增速下滑有很多原因，在筆者看來最直接的原因就是多城房價暴跌和土地流拍。當時筆者預計，如果這兩項指標持續低迷，不僅是第四季度，2022年上半年增速仍會持續下跌，被增長掩蓋的許多社會問題都會凸顯。
資本市場體現的是未來收益的貼現，即未來收益和貼現倍數的乘積。對資產加税，本質上就是未來收益資本化的逆過程。徵收房地產税意味着提前支取未來現金流，因此，即使貼現倍數不變，資產也會貶值。
其他國家也有房地產市場，為什麼它們的房地產市場沒有成為和中國房地產市場一樣強大的資本市場？
一個重要原因，就是大部分國家都有房地產税，而中國沒有。在這個意義上，房地產税就是土地資本化的逆過程，徵收房地產税就相當於把未來資產又還原為現金流。開徵房地產税，就會對中國最大的資本來源造成打擊。我國的股票市場、債券市場發育尚不成熟，真正強大的資本市場是房地產市場——幾乎等於美國股票市場和房地產市場資本的總和。一旦資本市場因開徵房地產税受損，將會對政府的很多重資產投資（包括補貼研發、參股創投、國防升級、高等教育、基礎設施建設等）造成影響，我國很可能被迫回到傳統的勞動密集型產業階段，中美在高技術領域的競爭也可能隨之結束。如果治好高血壓的代價是把命丟了，那就應該學會與疾病共存。將住房市場結構解構為像新加坡那樣的“雙軌制”，是一種可行思路。
貨幣阻滯
開徵房地產税另一個不容易想到的後果，就是會導致貨幣生成障礙。市場經濟和計劃經濟的最大區別，就是市場經濟分工主要依賴於貨幣分工，因為其效率更高。一旦貨幣不足，就只能轉而依賴效率較低的計劃分工。因此，從某種意義上説，計劃經濟不是由意識形態決定的政治選擇，而是貨幣不足條件下的被迫選擇。
歷史上，中國長期處於貨幣飢渴狀態。改革開放前，在面臨外部封鎖的情況下，中國被迫執行嚴格的計劃經濟。改革開放以來，中國進入國際經濟大循環的一個重要目的，就是通過順差外生貨幣。直到2004年房地產的資本化完成，中國的廣義貨幣才得以通過商業銀行貸款內生。可以説，正是因為有了房地產市場，中國才成為發展中國家中少數可依靠自身資本市場內生貨幣的國家之一。
依託房地產市場，中國不僅成功解決了困擾千年的貨幣不足難題，而且成為全球性的資本輸出大國。特別是2008年之後，中國在大規模內債的基礎上，逆勢創造出天量貨幣，在極短的時間內超越日本，直追世界頭號大國美國。可以説，沒有房地產市場這一巨大的資本市場的支持，中國根本不可能在短期內內生如此規模的貨幣，更不可能在互聯網經濟和移動支付的加持下，實現相較於很多發達國家超前的資本深化。
房地產在我國貨幣生成中如此重要，以至於我們可以毫不誇張地説人民幣就是房地產的本位貨幣。雖然中國的基礎貨幣在一定程度上仍然是通過與美元掛鈎、依賴順差來生成，但通過銀行貸款內生廣義貨幣的機制，中國獲得了事實上的貨幣主權。中國也成為少數幾個可以逆美元週期的主要經濟體之一。而其中，大量抵押物是不以美元定價的土地和房屋。這是中國貨幣最主要的信用基礎，因為無論政府、企業還是家庭，社會創造貨幣的最主要抵押物就是房地產。過去20餘年，中國房地產價格脱離美元週期逆勢飆升，雖然廣受詬病，但卻支撐了中國經濟從大基建到高科技的天量投資。中國第一次有機會跨入“重資產”的賽道，幾乎和所有發達國家展開競爭。
在房地產市場中，房價的一項關鍵功能，就是通過給流通不動產定價來給所有未交易的不動產定價。政府土地使用權出讓價格，也是在給未進入流通的土地相關資產定價。如果房價劇烈下跌、土地大量流拍，所有抵押給銀行的不動產估值就會大幅縮水，中國經濟就會像日本經濟泡沫破裂時那樣被銀行壞賬拖下水。這是在計劃大規模開徵房地產税時必須加以考慮的。
有人認為，面對貨幣難題，央行可以通過降息、降準等貨幣政策來恢復市場的流動性。但央行的這些貨幣政策工具只能用來創造基礎貨幣。不通過銀行貸款，基礎貨幣就不能真正進入市場流通。一旦房地產市場萎縮，市場缺少優質的抵押物，貸款生成貨幣的渠道就會阻塞，基礎貨幣再多也只能堆積在銀行系統裏。換句話説，貨幣政策只能在基礎貨幣供不應求時起作用，一旦市場因缺少抵押物消失而出現貨幣需求不足，再寬鬆的貨幣政策也創造不出足夠的貨幣。美聯儲面對的就是這樣的困局：在逆全球化和新冠肺炎疫情衝擊下，美元需求急劇萎縮，美聯儲大規模擴表與美元需求萎縮同步，美聯儲不得不通過前所未有的Taper回收滯留在銀行系統內的流動性。
在中國，地方政府主導的城市化是貨幣需求最主要的創造者。而地方政府負債的幾乎所有信用，都來自土地而非税收。一旦大規模開徵房地產税導致房價劇烈下跌、土地大量流拍，地方政府的融資能力就會急劇萎縮，不僅無法開展新的固定資產投資，為之前的固定資產投資進行的融資也可能變為壞賬。一旦社融出現斷崖式暴跌，真正進入市場的貨幣就會大量減少，市場機制就可能衰退，中國經濟就可能再次退回低效的計劃經濟。這是各地推出房地產税時要非常慎重考慮的——局部正確的改革，可能合成整體系統性風險。這是由中國獨特的貨幣生成機制所決定的。發達國家房地產税沒有出現問題，不等於中國採取同樣的做法就不會有問題，畢竟中國經濟的底層邏輯和西方不同。
制度錯配
開徵房地產税另一個容易被忽略的風險，就是制度錯配。熊彼特説過，所有現代國家都是税收國家。税收的本質是公共服務的價格，是政府與社會的交易。現代社會以前，直接税徵收是政府單方面強加給社會的。這樣的機制無法顯示社會對公共服務的真實偏好，因此徵收效率極低，徵税導致戰爭（美國獨立戰爭）甚至革命（法國大革命）的案例不勝枚舉。西方國家發展起來的憲政體制，實際上就是同直接税的徵收相匹配的制度——通過民選的代議制確定公共服務的價格。房地產税是典型的直接税，是西方國家地方政府公共服務支出的主要來源。地方民主自治（類似中國的小區物業管理）是公共服務提供的基礎制度。
中國改革與蘇聯解體後的改革的一大區別，就是維持了歷史上傳統的中央集權式政府模式。儘管這一模式被西方主流經濟學所詬病，但實踐卻表明這一制度並沒有像幾乎所有西方主流理論預言的那樣走向失敗。在全球公共服務市場的競爭中，中國體制不僅可行而且高效。其中一個重要原因，就是中國政府的財政迄今為止主要是建立在間接税基礎上的，納税主體是企業和機構而非個人。在間接税制度下，購買公共服務的納税者（主要是企業）可以選擇用“腳”投票（自由），這使得政府可以在保有非常大的公共權力的條件下，顯示消費者的偏好。這種權力在國家競爭（例如抗擊新冠肺炎疫情的國家對比）中，顯示出所有經典理論都沒有預料到的巨大優勢。
無論是在税收理論還是在政治理論中，税收和制度的匹配都屬於其研究的盲區。在現實中，只要出現制度錯配——間接税對民主，直接税對集權——就一定會導致社會運行的低效乃至混亂。新加坡直接税佔政府公共服務支出的比例很低，政府在民選國家中保持了罕見的集權。英國最開始對北美徵税時，其實税率並不高，但美國人寧願打仗也不交税。獨立戰爭後，美國實現了税制和體制的匹配，才成功轉型為熊彼特所説的現代國家。
脱離税率談房地產税，就像脱離劑量談藥效。税率高低和居民自治程度是正相關的。小區物業費本質上就是房地產税的一種，收費越高，就必須讓渡越多的權力給業主委員會。否則，收取很高的費用，卻不讓大家決定如何使用，最終物業費根本收不上來。房地產税也是如此。如果税率很低，和電價、水費差不多，那推行起來就很容易，新加坡就有類似税種。但如果指望房地產税像在發達國家那樣成為地方政府的主流税種，就必須同步對地方政治制度做出相應的調整。這種調整幅度取決於直接税佔總税收的比重。除非是像三亞、迪拜、邁阿密那樣本地人資產佔比很小、外來人口購買資產佔比很大的城市，否則本地人可能傾向於投票推行低税率的房地產税。一般情況下，高税率會遭到制度性抵制。
用地方政府錦標賽來解釋中國特色的經濟增長是近年來開始流行的一個理論。其實，“中國地方政府熱衷於參與這種錦標賽”本身就需要被解釋。間接税和中央集權制度的組合，是中國地方政府行為與眾不同的根本原因。以真實財富為税基的間接税，決定了中國地方政府可以而且必須開展税收爭奪賽。這就是中國地方公共服務市場競爭如此激烈的根本原因。一旦地方政府主要收入來源轉向房地產税，中國地方政府的行為也就與其他國家地方政府的行為趨同。這一地方競爭形成的增長發動機也會逐漸熄火。
在更深的層次上，任何税收都是政府和公民之間的契約。新税種一旦建立，就會形成權利與義務的交易。一個例子就是農業税的取消。21世紀初，農業税佔税收的比重就已經很低，在有的地方甚至覆蓋不了徵收成本。於是，國家拿下了這一千百年來加在農民頭上的税負。房地產税是税收中少數幾項涉及國家與公民之間契約的制度，但相關的理論研究還幾乎是空白。
脱實向虛
税基是以真實財富還是以虛擬財富為基礎，對經濟是“脱虛向實”還是“脱實向虛”有着隱蔽而深刻的影響。在中國的税收制度裏，幾乎所有税種都是以社會創造出的真實財富為税基。但房地產税不是。房價體現的不是真實財富，而是和股票價格一樣，體現的是這項房產的未來收益。
對虛擬財富徵税，和透支未來財富沒什麼兩樣。在真實財富不變的條件下，增加税收的一個辦法，就是提高資本的估值，結果就是房價越高，政府收入就越有保證，一旦資產價格下跌，政府就會入不敷出。如果政府税收的基礎“脱實向虛”，其政策和資源就會向虛擬經濟傾斜，並最終導致整個經濟“脱實向虛”。而房地產税正是這樣一種以虛擬財富為徵收對象的税種。這是政府在推出這類以資本為税基的税種時必須考慮的。
房地產税之所以有“欺騙性”，就是因為通過會計規則連續計入政府收益，給政府帶來現金流的錯覺。實際上，房地產税並不是政府通過公共服務帶來的真實財富增長，因為房價本身就是虛擬財富的度量。表面上看，房地產税是給政府帶來了連續現金流，但由於是對虛擬財富徵税，因此，對整個社會而言其實是連續負債。
對虛擬財富徵税，會讓政府不再關心實體經濟的好壞，只要政府能放大未來收益，比如降息、發債，就可以從中抽成，增加收入。實際上，這種連續負債乃是一種偽裝的“龐氏騙局”。正是因為這種對虛擬財富的依賴，西方國家的地方政府幾乎不熱心招商引資，它們更關注的是虛擬財富的漲跌。
有人説香港的差餉税類似於房地產税。其實，差餉税與房地產税有本質的不同，最主要的一點就是税基不同。差餉税的税基是房租，是真實財富；而房地產税與房價掛鈎，是對房產未來收益的估值，是虛擬財富。前者是對現金流徵税，後者是對資本徵税。兩個税種看似都以房地產為徵收對象，但本質完全不同。正因税基不同，兩者的劑量不同，差餉税創造的收入在政府税收中幾乎可以忽略不計。現在各城市中的小區物業費本質上就是一種房地產税，但劑量不足以對整個房地產市場產生影響。
很多人認為擁有資本的都是富人，對富人徵税可以“劫富濟貧”，縮小貧富差距。這些都是想當然。把對公共服務的定價建立在虛擬財富的基礎上，不僅不會縮小貧富差距，還會誘導政府乃至整個經濟“脱實向虛”。希望通過對資本徵税實現縮小貧富差距的目標，在西方國家有着廣泛的實驗，至少皮凱蒂在《21世紀資本論》中的研究表明，沒有一個徵收財產税的國家能夠因此縮小貧富差距。事實上，徵收財產税的國家不僅沒有縮小貧富差距，反而帶來貧富差距不可逆的擴張。表面上看，不對勞動徵税、對資本徵税是保護勞動、抑制資本，但結果卻是整個經濟“脱實向虛”，富的越富，窮的更窮。這就跟在中國企業面臨的税率高於在美國（也就是所謂的“死亡税率”），企業反而遷往中國是一個道理——你要發展什麼，就要對什麼徵税。僅靠對資本徵税來縮小貧富差距，只能是杯水車薪、隔靴搔癢。
結語
儘管開徵房地產税有種種好處，世界上幾乎所有主要國家都把房地產税作為地方政府的一個主要税種，但將這一税種移植到中國仍然有許多根本性的問題需要解決。中國改革開放成功的一個重要經驗，就是不搞休克療法、不搞“一刀切”，而是尊重地方各自的探索。自上而下運動式的改革（比如物價闖關）幾乎沒有成功的。相反，那些源於各地實踐摸索出來的改革（比如土地制度），都獲得了出乎意料的成功。
和其他發展中國家一樣，中國在發展過程中並沒有通過股票、債券、期貨這樣的金融工具解決資本生成的問題。過去20餘年，中國經濟史詩般的增長，主要歸功於房地產市場帶來的資本。房地產資本化在給中國經濟帶來種種問題的同時，也讓中國在全球資本競爭中握有一手好牌。正是在這種背景下，徵收房地產税在中國變得和任何其他國家都不一樣。一旦房地產行業出現問題，對中國經濟的衝擊也會遠超任何其他國家。鑑於房地產税對中國核心資本市場的影響巨大，攸關全局，它的出台也就需要特別慎重。特別是當前國際局勢動盪不安的情況下，更是如此。
《大崛起：中國經濟的增長與轉型》，中國人民大學出版社2023年1月出版