袁野：“奔向自由”之後，腐敗何以成為蒙古國的不治之症？

【文/觀察者網專欄作者 袁野】

我們的北方鄰國——蒙古國，最近很不太平。

去年12月，蒙古首都烏蘭巴托爆發大規模示威活動，抗議政府官員捲入煤炭貿易腐敗行為。相關指控涉及高達18億美元的煤炭出口，約佔蒙古當年出口總額的16%之多。

蒙古國會議員多傑漢·託格米德（Dorjhand Togmid）當時表示，自2013年以來，共有約640萬噸煤炭未在蒙古海關登記，但卻被購買國的海關記錄在案。舉報者稱，腐敗的海關官員將裝載煤炭的卡車登記為客運車輛。

今年4月15日，蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾（Khishgeegiin Nyambaatar）在接受採訪時表示，“這起煤炭盜竊案是一個非常大的案件，涉及200多人。”他説，這些嫌疑人“從國會議員、海關和税務當局的官員，到運輸和礦業公司的高管”。

蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾，圖源：推特

去年年底，獨立政府機構、蒙古版“廉政公署”——“蒙古反腐敗獨立機構”（IAAC）曾公佈了17名參與煤炭貪腐案的嫌疑人名單，蒙古國前總統哈·巴特圖勒嘎（Battulga Khaltmaa）、他的兩名前幕僚、7名國會議員、4名南戈壁省議員，以及蒙古最大的國有煤炭企業——珍寶塔本陶勒蓋公司（Erdenes Tavantolgoi JSC）的董事均榜上有名。

即使按照蒙古國的標準，這也算得上一起“驚天大案”。不過在隔三差五就有“驚天大案”的蒙古，人們對此已經見怪不怪了。這個國家的腐敗之嚴重，外人無法想象。

蒙古國，到底有多腐敗

想要量化蒙古國的腐敗程度並非易事。

根據透明國際今年1月公佈的“2023年腐敗感知指數”，蒙古國的得分為33分（滿分100分），在全部180個國家中排名第116位，與菲律賓和烏克蘭並列。這個排名較2022年下降了6位，但還不是該國的最差表現——2009年和2011年，蒙古國的排名一度跌至第120位。平均而言，該國多年來一直在榜單的中下游徘徊。

美國管理平台公司Gan Integrity專門為投資者提供風險評估。根據該公司的資料，除了警察系統，蒙古國在另外7個領域的腐敗風險都是“非常高”：

司法系統：腐敗風險非常高。腐敗、裙帶關係和侵犯人權行為，均可歸咎於蒙古司法機構的軟弱……缺乏指導、人力和資源，使司法機構很容易受到腐敗的影響，特別是在涉及大筆資金時。為了獲得有利的司法裁決，經常出現行賄……

公共服務：腐敗風險非常高。在蒙古，企業在獲得公共執照、許可證或公用事業服務時，腐敗是一個很高的風險。大多數企業發現其運營受到公共部門腐敗的影響。越來越多的公民報告直接參與輕微腐敗，7%的蒙古受訪者表示在過去三個月曾行賄，通常是好處費，平均每次約27.7萬圖格里克（約合人民幣552元）。平均而言，三分之一的公司希望通過贈送禮物或行賄來獲得經營許可證……

土地管理：腐敗風險非常高。公民認為土地管理部門是蒙古最腐敗的機構……

税務管理：腐敗風險非常高。公司報告稱，與年度納税有關的賄賂經常發生：20%的企業會在與税務官員會面時贈送禮物……

海關管理：腐敗風險非常高。海關內部存在很大的腐敗風險；在進出口貨物時，行賄是非常常見的。10%的貿易公司在其工作過程中遭遇腐敗。在獲得進口許可證時，19%的企業希望向官員行賄……

公共採購：腐敗風險非常高。蒙古大多數被調查的公司報告稱，在公開招標和合同中存在腐敗。在授予公共合同和許可證的過程中，賄賂是很常見的：四分之一的公司希望通過贈送禮物來獲得政府合同……

自然資源：腐敗風險非常高。蒙古的採礦業被認為極易受到腐敗的影響。大多數公司將採礦業列為最容易腐敗的行業之一……

這份報告所依據的，都是世界銀行、世界經濟論壇、經合組織和美國國務院等權威機構的信源，目標讀者也主要是美西方投資者。縱使如此，其結論尚且如此觸目驚心，實際情況如何，實在不堪設想。

營商環境腐敗，只是蒙古國眾多癥結中的一個。向外國商人索賄都如此囂張，瓜分起本國的財富來自然更是不會手下留情。尼亞木巴特爾就表示：

“公眾感到憤怒，因為一些當權者用公共資金送孩子去國外上大學……黃金地段的許多房產，都是由那些掌握公眾無法獲得的信息的人收購的。”至於誰獲得了採礦許可證和補貼，“他們中的大多數都是手握大權的人，或者是他們的聯盟。”

近些年來，蒙古的腐敗大案多得不可勝數，而且大多不了了之。

2017年蒙古大選前，蒙古人民黨總統候選人米耶貢布·恩赫包勒德被曝公開“賣官”，是為“600億圖格里克醜聞”；結果此君雖然總統競選功敗垂成，卻仍安居蒙古國家大呼拉爾主席（相當於議會議長）之位，直到2019年才被罷免。

他輸給的對手巴特圖勒嘎雖然已經被限制離境（不是由於煤炭案，而是因為另一場醜聞——蒙古開發銀行不良貸款案），但仍於今年3月大搖大擺地飛往了韓國，美其名曰“就醫”，令許多人直呼大跌眼鏡。

2018年，IAAC逮捕了兩名涉及礦業弊案的蒙古前總理，桑吉·巴亞爾和其·賽汗比勒格，結果後者以出國治療為由，於2019年8月逃亡美國，至今未歸。

也是在2018年，一批蒙古記者和學者發現，本應提供給中小企業的發展基金，被某些手眼通天的人當成了提款機，他們大量借貸，總額近7000億圖格里克，卻幾乎無一歸還；2021年，蒙古人又赫然發現，他們的醫療和社會保險基金幾乎已經被貪光了。

相較之下，走私煤炭這種事，都已經算不得最大的醜聞了。

反腐，為何總是治標不治本

幾乎每屆蒙古政府都發誓，要解決其根深蒂固的腐敗問題。

蒙古議會於2006年7月6日通過了《反腐敗法》，將蒙古反腐敗搜查局（IAAC）確立為一個完全獨立的專門政府機構，其預算和人事均須獨立批准。這個蒙古版廉政公署工作也的確很賣力，僅2021年就追回了3380萬美元腐敗犯罪造成的損失。今年4月12日，該機構還啓動了一項新的“國家反腐敗戰略”。

蒙古政府最近提交了三項立法草案，旨在保護舉報人、改革政黨競選財務，並提升國有企業的透明度。蒙古國會也將於5月開始改革其選舉制度，同時增加議員人數。

烏蘭巴托還希望利用數字化來打擊較低級別的腐敗。該國的電子政務系統於2020年啓動，目前已經將512項公共服務，包括土地分配等項目搬到了網上，使公民可以通過拍賣的透明方式獲得土地，而不受任何政府官員的干預，從而消除官員濫用權力的風險。這項工作已經取得了一些成效，蒙古國立科技大學2021年一項研究表明，該國公共服務的初級和中級腐敗現象有所減少。

現任蒙古國總理羅布森那木斯萊·奧雲額爾登（Oyun-Erdene Luvsannamsrai）更是信誓旦旦，向腐敗開戰。

“貪污腐敗的人員從來就不會可憐我們。所以，不能對他們心慈手軟。他們盜竊了我們的未來……我個人而言絕不後退。我們應該與腐敗一刀兩斷。”4月8日，他在議會表示。

蒙古政府已經宣佈2023年為“反腐敗年”，大力實施反腐五項措施，即“吹哨行動”“篩查行動”“鳥類行動”“轉入行動”和“玻璃行動”。奧雲額爾登還承諾將採取一系列與IAAC提出的戰略建議相一致的行動，並指出，在2016年提出的上一屆“國家反腐敗戰略”結束時，75%的建議得到了落實。

新的“國家反腐敗戰略”可謂雄心勃勃，提出了到2030年要實現的10個大目標、45個小目標和224項具體反腐敗活動，包括加強無腐敗的公共服務，提升公民、民間組織和媒體的有效參與，增強國家機構的獨立性，減少預算編制和採購過程中的腐敗風險，以及解決盜竊、貪污和浪費等問題。

蒙古反腐敗搜查局（IAAC）官方網站截圖

這也是西方開給蒙古的藥方。4月底，日本“外交官”雜誌網站就寫道：

“在資源豐富的國家，透明度和問責制倡議已成為打擊腐敗和增加採掘部門公共利益的潛在解決方案。例如，加拿大採礦業就與公民社會和政府合作，使加拿大在全球透明度運動中處於領導地位。”

“透明度至關重要，但越來越多的證據表明，僅靠透明度不足以改善自然資源治理的社會和經濟成果。為了使這些透明度倡議的好處最大化，應該建立一個利益相關者參與的過程。”

“外交官”稱，“通過利益相關者參與過程提高透明度，將有助於減少腐敗現象，使公民能夠參與協議制定過程，並要求政府在分配和支出礦業收入時做出更好的決策。”

提升透明度、增加利益相關者的參與，這些方案看起來很美，但問題在於，多年來西方一直在兜售這樣的藥方，卻沒有任何跡象表明它們對蒙古的腐敗問題產生過任何療效，反倒是給某些勢力攻訐蒙古同鄰國的合作，提供了源源不斷的藉口和抓手。

腐敗的病根究竟在哪裏

“當蒙古在20世紀90年代向市場經濟轉型時，我們的國內生產總值約為30億美元，現在超過120億美元，增長了300%，”尼亞木巴特爾説。“但我們的貧困率沒有顯著改善，我們的教育和衞生部門則一直在惡化。”

他補充説：“公眾對過去33年的發展並不滿意。大多數蒙古人會同意，許多當地企業與政客關係密切，他們為自己大開方便之門。”

法律內務部長的這段話多少説明了問題所在。2022年，蒙古的人均年收入僅為3730美元，以全球標準衡量是極低的。2020年，蒙古的貧困率為27.8%，這意味着其330萬人口中約有90萬人生活在貧困之中。數據顯示，在過去10年中，這個數字一直在30%至40%之間徘徊。

一個只有330萬人口、內外環境安定、還坐擁金山的國家，居然治理得一塌糊塗，很明顯，蒙古國存在着更深層次的問題，腐敗如此嚴重、如此久治不愈，也就不足為奇了。

事實上，腐敗在蒙古人最擔憂的問題中，時常連前三都擠不進去。令人窒息的空氣污染、沉重的税收、令人絕望的社會不公、高到誇張的失業率，都正在把蒙古人民推向崩潰的邊緣。

在去年12月的抗議活動中，一名年輕的女抗議者就在社交媒體直播中表示，“抓賊”並不能真正解決蒙古的腐敗問題。她進一步問道，為什麼儘管她和她的同事們都受過高等教育、會説好幾門外語，卻仍舊只能靠同時打好幾份零工才能勉強餬口？為什麼與此同時，那些巨頭們卻還能毫無顧忌地盜竊國家的財富？

這個問題的答案，要到33年前去尋找。

蒙古的困境可以追溯到上世紀90年代初。在“奔向自由”之後，右翼的自由派執掌大權，並大張旗鼓地重複了在東歐與俄羅斯等地發生過的事情：取消價格管制，削減養老金和社會福利，減税，並將政府部門的數量減半。這種新自由主義的衝擊產生了可預見的後果：聯合國糧農組織估計，在“轉型時期”，三分之一的蒙古人口處於飢餓線以下。僅在1997年，失業率就飆升至20%以上，人均收入暴跌30%。直到今天，蒙古還沒有從這場劫難中真正恢復。

與許多國家的情況一樣，蒙古的資本主義只能用“狂野”一詞來形容。一小撮人控制了大部分財富和權力。在2004年議會選舉後，兩個主要政黨——蒙古人民黨（MAN）和民主黨（AN）把持了國會，很多人抱怨，從那時起，兩黨之間的政治分歧就消失了。人們稱這種現象為MANAN（兩黨縮寫的複合），這個詞在蒙古語中的字面意思是“霧”，指的是籠罩蒙古政治的霧。這些人成為了“蒙古狂野資本主義的主角”，由兩黨領導層及其家庭成員組成的聯盟不僅把持了蒙古國的政治權力，他們的公司還擁有了蒙古的大部分經濟財富。根據一些蒙古民間運動的説法，21世紀初，兩黨的200多名高級政治家和他們的大約2000名親屬，控制着該國經濟的60%。

《外國投資法》通過後，對蒙古礦產資源的爭奪爆發了。西方礦業公司蜂擁而至，攫取了蒙古的石油和採礦特許權。牧民和脆弱的生態系統為此付出了可怕的代價，但官員們急於撈錢，對此視而不見。礦業公司僱傭荷槍實彈的保安巡邏他們的領地，被驅逐出祖傳土地的遊牧民別無選擇，只能流向烏蘭巴托的貧民窟。警方和政客們則放任新納粹暴徒煽動騷亂，對活動人士施以監視、騷擾和酷刑。

結果不言自明。美國《國家地理》雜誌稱，不受管制的水源開採導致超過300個湖泊乾涸，切斷了大約1500條河川溪流。水污染導致當地人罹患肝病和癌症。據稱，在鈾礦附近放牧的牛羊生下了畸形的後代。直至今天，畜羣大規模神秘死亡的情況仍舊不絕於耳，令中國叫苦不迭的沙塵暴，源頭也在於此。

2021年3月的蒙古國沙塵暴實拍 / 蒙古國國家緊急事務管理局網站

與此同時，戈壁沙漠深處的採礦社區成了犯罪、酗酒、人口販賣、賣淫、性病和家庭暴力的温牀。2014年的一項研究發現，基於性別的暴力在塔班陶勒蓋（Tavan Tolgoi）和奧尤陶勒蓋（Oyu Tolgoi）煤礦非常普遍。警察整天都在處理醉酒配偶威脅要毆打伴侶的電話。旅館和妓院沒什麼不同；清潔工發現裸體女人哭泣的故事比比皆是。強姦案多到警方根本懶得立案。

對此，西方，尤其是那些打着“培育公民社會”旗號成羣結隊而來的非政府組織有何動作呢？牛津大學博士讓-菲利普·斯通（Jean-Philippe Stone）的總結很具代表性：

“最後，怎樣才能解決普遍存在的腐敗問題，並振興蒙古剛剛起步的經濟主權？首先，NGO必須停止壓制土著抗議運動。社會學家謝莉·費爾德曼（Shelley Feldman）解釋説，發展中國家的西方NGO傾向於阻止有效的抗議形式（如罷工、抵制和集會），而是以一種不太可能激怒國家機構或跨國公司董事會的、鍍金羽毛般的方式，來代表弱勢羣體發言。這些NGO所代表的，往往也是那些遠離底層生活、第一手經驗和當地事件的富裕捐助者的議程。在蒙古，情況無疑就是這樣。”

蒙古國的腐敗問題，乃至整個國家的治理不善問題病根何在，相信讀到這裏，諸位心裏都已經有了答案。

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