周小川：設立上海自貿區時各種輿論都有，有人甚至提出拉鐵絲網

6月8日下午，博鰲亞洲論壇副理事長、中方首席代表周小川出席第十四屆陸家嘴論壇。圖片來源：東方網

謝謝主持人。我很高興又參加陸家嘴論壇。這個題目我覺得很重要，但也不是我個人的專長。今年是上海自貿區成立10週年，首先祝賀上海自貿區在過去十年中已經取得了許多成績，引領了自貿區逐步擴大，在多項政策創新經驗方面得到了複製推廣。黨的二十大報告提出，推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理標準等制度性開放，相信上海自貿區未來在推進高水平對外開放方面仍舊大有所為。

我個人對對外開放試點和政策設計一直有些興趣，雖然我不是特別擅長。30年前，正值黨的十四大首次提出中國社會主義市場經濟是開放性經濟，那時候我和商務部同事寫了《走向開放型經濟》的書，之後又寫了《邁向開放型經濟的思維轉變》，我有興趣和大家交流對外開放除了實踐、政策設計和推廣之外，後面思維轉變是怎麼回事？在這些思維模式中的思維框架都有哪些變化？他們如何揚棄了過去的思維和分析框架，迎接和擁抱開放性經濟和全球化？在當前全球經濟還存在着一些去全球化的思維和各種脱鈎的論調的情況下，審視這些發展歷史很有思考價值和借鑑意義。

第一，從自貿區分類看一下試點選項，根據側重開放領域的不同，自貿或者自貿區試點分為三類：一種主要面向實物商品的開放，往往藉助於港口運輸條件的便利，發展產品加工包裝貿易；第二種面向服務貿易為主的開放，從貿易理論上來看，服務一般被認為是不可貿易品，海關邊界管理手段往往有一定難度；第三種側重金融業，特別是金融市場對外開放，雖然金融業也屬於服務業，但是有自己突出的特點，特別是在資金流動、貨幣兑換、金融產品的自由度方面，會提出更多高的要求。

如果再細分一下，都是貿易，有的更多注重交易型，有的更注重於生產型。早期有一些自貿區試點都是以貿易為主，後來慢慢變成加工生產為主，不同開放重點所關注的因素不一樣。面向貿易為主的時候，主要是海關管理同時要管好關税、增值税、消費税，往往採用的辦法是一線放開、二線管住。面對生產型開放試驗區有點不同，他們需要吸引投資、組合各類生產要素，運用各種投入品，同時還要考慮銷售市場要素組合的方便性。既面向境外也面向境內，因此不僅僅要注重商品自由往來，這是不夠的，還是要考慮要素組合的方便性，其中包括勞動力、人才、資本等自由往來和相互連接。金融市場更是如此，本身就是一種要素，要通過制定各種交易規則，提高資本自由往來便利性，這是一種分析角度。

這三種類型的自貿區，可以進一步分為究竟主要聚焦於離岸交易，還是主要聚焦於在岸交易，還是離岸在岸混合型的。混合型各種比重也不同，比重不同會有重要影響。

以可貿易貨物生產為主，如果投資和投入品都主要來自境外，產品也主要外銷，就是大家熟知、我國早期的“三來一補”離岸型的加工貿易形式，這種模式會逐步發展演變，生產模式會逐步更多利用國內投資和投入品，銷路也會從完全外銷逐漸發展成也可打國內市場。因此要權衡對外聯繫方便性和對內聯繫方便性。如果仍舊延續運用嚴格海關和邊境管理來管控自貿區和國內之間的經濟聯繫，會造成很多不方便，同理在處理金融市場發展過程中也與此類似。因此自貿區類別分法需要搞清楚，搞自貿區想搞哪一種類型。

中國是一個大國，通過試點形成可複製、可推廣的經驗來進一步傳導改革開放，是中國過去40年重要的改革開放的經驗。無論是過去試點設立經濟特區，隨後推出沿海14個經濟技術開發區，還是後來擴容自貿區，都有可複製、可推廣的內容。

當然也有特例，特例就是金融市場，特別是國際性金融市場，不一定是可複製的。中國作為一個大國，可以容納若干個區域性金融中心的並存，但是爭取成為全球有競爭優勢的國際金融市場，國內至多也就能夠容納一兩家，比如説上海。更何況亞洲區內，我們看到現存的有中國香港、新加坡、日本東京，都在做這方面的工作。

國際金融中心並不追求可複製、可推廣，但是也都存在一個共性的特徵，就是生產要素要有相當的自由流動，區分好究竟是聚焦於在岸，還是聚焦於離岸為主。上海自貿區，既面向貨物的貿易開放，因為我們也有洋山深水港，看來更強調注重於服務業，也是黨中央、國務院賦予上海建立國際金融中心的特殊使命。

中國的經濟規模大，有大量上市和待上市的公司，以及其他要融資的實體，又是世界上少有的高儲蓄率的國家，我們自身有大量可供投資的資金，也有不少交易和風險管理的產品，這個角度來看上海，肯定會側重在岸業務，投資者和參與者也是國內佔多數，服務大量的對象都是在岸的。與此同時，我們歡迎、吸引海外的參與者提高標準，推動在岸和離岸的融合發展。以資本市場為例，包括最近希望更多的境外公司可以通過CDR方式來上海上市。

第二，我想跟大家講一下，從國內外一些實例研究對外開放思維和分析框架。無論是上海自貿區，還是上海國際金融中心的建設，都涉及到政策體制的取向選擇。選擇決策的基礎是經濟分析，而經濟分析取決於分析框架，這跟思維方式有很大關係。受思維差異的影響，人們往往對於同一件事、同一個內容的利弊看法有很大差別，有必要弄清楚這些差別背後是怎樣一個想法。有的可能是各個部門的立場和角度不同造成的，有些也可能是因為受傳統計劃經濟思維、管制經濟思維的影響，和市場經濟思維、開放經濟思維有所不同。

從這個角度來講，思維轉變也很重要。中國從過去傳統的計劃經濟逐步過渡到社會主義市場經濟，在這個過程當中，早期如果想探索對外開放、與外部對接的市場經濟，只能先選擇試點，並在地理上、物理上進行隔離管控。最典型的做法就是一線放開、二線管住，但是這種模式也不見得穩定，而且管理成本也可能很高，存在的漏洞和政策套利可能也不少。

從思維比較來看，國內有一些人不太強調平等競爭條件和統一大市場，這與歐洲有很大的差別。歐洲人歷來很重視市場一體化，早在歐共體擴容的早期，就力推單一市場整合，設立共同關税區，隨後就推動了貨幣一體化，推出了歐元，並希望能通過增值税税基和税率的統一來進一步增強。雖然目前為止還沒有實現，歐盟還是非常重視增值税協作機制。

因此，我們看歐洲許多主流學者判斷認為，在實現單一市場整合，拆除跨國界海關以後，歐洲成員國每年可以節省大約GDP的1%，這個每年都能節省1%，而不是第一年。歐元區這些年一直在逐步發展和擴容之中，這也説明統一市場效率更高，更能促進貿易和增長。

在這種情況下，我們看到英國要脱歐，我邊上的Christopher Hayward是英國人，我説這些可能有點班門弄斧，但是我是這麼收集的材料。英國要脱歐，必須做很多利弊分析。2016年，英國脱歐原因是很複雜的，脱歐過程當中的難題之一就是要處理北愛爾蘭海關管理的問題，對中國也有參考的意義。

愛爾蘭警方在北愛邊境檢查過往車輛

北愛爾蘭希望英國脱歐之後，與愛爾蘭之間人員仍舊能夠自由流動，不設關卡，同時繼續享受歐盟共同關税區的待遇。為此，英國和歐盟經過長達三年半左右的設計和艱苦談判，最終在2020年1月份達成了《英國脱歐協議》，這其中包括了《北愛爾蘭議定書》，賦予北愛爾蘭一些特殊政策和待遇，並在大不列顛島和北愛爾蘭之間設立了二線，涉及海關的管理。恰好他們之間正好有海峽隔開，認為這個時候設立一個海關進行隔離和管住並不太困難。

這種模式在運行兩年之後，人們發現自己用的是英國人自己的語言，大不列顛島和北愛爾蘭之間的許多聯繫受到嚴重困擾，導致一系列政治、經濟、社會的困難，比如海關程序複雜、監管不靈活、税收和支出差異等。為此，時任首相的特拉斯打算單方面撕毀《北愛爾蘭議定書》，想取消二線管住的做法。當然歐盟也不會輕易同意，英歐之間又經過多輪討價還價，於今年2月底修改了《北愛爾蘭議定書》，達成原則性政治協議，簽署《温莎框架》，啓動另外的方式進行管理。重點是在大不列顛島和北愛爾蘭貨物區分，為自用還是繼續運往其他地區，採取的管法是企業白名單的制度。雖然這也算是一種解決辦法，但是也導致增值税管理複雜，這當中也會有不少漏洞，人們從中體會到建設好和管理好一整套海關係統，或者是拆除、更改這個系統都是十分複雜和昂貴的，涉及到的利弊分析也是仁者見仁、智者見智。

再看一下深圳的例子。20世紀80年代初開始建立經濟特區，最早明確説是要搞“一線放開、二線管住”。考慮到特區的性質，當時還研究過要不要在深圳發行特區貨幣，我本人也參與了這個過程，多數人主張不要搞特區貨幣。隨着深圳特區的逐步發展，投資、生產、人才、研發越來越多依靠境內的供應，產品銷售也有很多是面向國內市場，在這種情況下，如果依然管死二線，就會削弱與內地的聯繫，增加交易和往來的成本。

1992年黨的十四大正式提出要建立社會主義市場經濟，意味着經濟特區和內地經濟體制上的差距實質性減少，因此深圳在90年代逐步悄悄放棄了二線，加強了與內地經濟的自由往來。與此同時，海關仍舊在一線，該管的繼續管，1993年設計外匯體制改革和增值税改革時，深圳明確説和內地保持一致，增值税和海關管理的關口仍舊留在一線。後來，深圳取得了巨大的發展成就，與此選擇是有關係的。

再來看上海，十年前開始考慮設立上海自貿區，各種輿論和想法都有。有人明確提出要拉一個鐵絲網，否則海關、税務的管理會出現很多問題。當時上海市領導和有關方面的領導都明確上海作為國民經濟重要的組成部分，和國內的經濟聯繫不能隔斷，交往不能不方便，所以不選擇拉鐵絲網的物理隔離方法。現在看起來，這個選擇也是十分正確的。建設自貿區過程當中，也可以採取一些技術手段，包括電子和數字化的手段來加強管理，儘量避免通過物理隔離的方法進行海關和税務的管理。

上海自由貿易試驗區標誌性的海鷗門

金融方面，針對上海自貿區設計了自貿賬户，區分居民賬户和非居民賬户，對離岸業務和在岸業務進行適度隔離，按照現行的外匯管理制度進行管理。客觀地説，這些方法起了一定的作用，但是是否能真正管得很好，在實際當中有很多討論，也面臨着不同的訴求和調整。比如説全球金融危機以後，國際市場上美元資金一度很便宜，當時一些人主張讓這些低價的資金跨境來帶給國內企業，特別是中小企業。從自貿區的角度來看，允許資金跨境過來，會涉及到外匯平衡，影響匯率等一系列問題，此外得益於深圳當時沒有搞特區貨幣，上海自貿區也沒有人提搞自貿區貨幣。

至於税收問題，一度希望自貿區有一些所得税優惠，但不要去觸碰關税和增值税。我認為這也是一個正確的選擇，因為關税涉及到共同關税區問題，增值税涉及到平等競爭問題，如果設計得不好，很容易使上海自貿區和國內經濟相互脱節和隔離。

總之，從上述國內實例以及相關政策的選擇來看，思維和分析框架存在很多差異，書房裏設計的、理想的管理不見得在實踐中那麼容易執行，有時候成本會很高，即使消耗大量的人力、財力、物力，也未必能夠真正管好。在未來推進更高水平對外開放的時候，要認真分析，考慮改進高水平對外開放所需要的思維轉變和分析框架。

最後，我説一下上海國際金融中心建設，這個題目要説的人很多，我就簡單説一下。上海除了貿易和服務方面有很多開放以外，還有一個獨特的角色——建立國際金融中心。昨天下午我也參加了上海市政府召開的上海國際金融中心建設諮詢委員會，在座的幾位嘉賓都在這個會上。他們提出了一些看法，比如提出增強資本的靈活性，上海國際金融中心不同於迪拜，在岸業務、人民幣業務佔主要成分的中心，其建設需要很基礎的條件，使人民幣變得更加自由使用。

回憶一下2016年人民幣加入了IMF的SDR貨幣籃子，其中一個基本的條件是人民幣應該能夠自由使用。自由使用是一個程度的問題，跟人民幣可自由兑換稍微有一些區別。我們早在1993年黨的十四屆三中全會的時候，首次提出了逐步使人民幣變為可兑換貨幣，2003年黨的十六屆三中全會又提出要逐步實現人民幣資本項目可兑換，最近黨的二十大又提出要有序推進人民幣國際化。

推進可兑換的過程當中，我們先後遇到了亞洲金融危機和全球金融危機，對這個問題也會產生很多爭議，存在不同的考慮，也存在着不同的分析框架，會得出不同的利弊比較。上海國際金融中心經過這麼多年的推進，如果不在這方面向前邁的話，就不太容易邁出更大的步伐，上更高的台階。多數情況下，是邁一些小的台階，雖然這些小台階的舉措也都是重要的，確實促進了對外開放，但是多數人有時候不太搞得懂具體的內容，國際評價也一般般。

因此，要想進一步大幅度擴大上海國際金融中心建設，着力點可能還是要放在資本市場的主力產品，例如股票、債券、外匯、信貸，以及支付等方面更大程度的市場開放，就要求顯著提高人民幣自由使用的程度，提高人民幣可兑換的水平，進一步改革外匯管理體制。

當然，實現自由使用和自由兑換，也不是意味着100%。國際上都有明確的要求，有反洗錢，反恐融資，反欺詐，反武器交易，反毒品交易。中國外加一條，控制跨境賭博的交易。人民幣自由使用和可兑換實現之時，還要注意會引起國際收支平衡，匯率形成機制問題的關切，這些問題都想好以後，上海國際金融中心建設有機會大幅度向前邁上更高的台階，人民幣國際地位也有望逐步提高。

在此基礎之上，上海作為國際金融中心的建設會涉及到如何發展金融產品，涉及到誰是投資者，誰是融資者。中國和“一帶一路”國家之間的經濟合作和自由往來變得很重要，這些國家有一些有前景的企業缺乏上市融資的渠道。未來一個重要的進展，上海將允許外國企業，尤其是“一帶一路”國家的優質企業，可以通過CDR形式等在上海市場發行融資、掛牌交易。雖然這當中也會涉及許多政策的問題，但是應該説，推進空間還是很大，對於上海國際金融中心建設也會有重要的推動作用。

總之，我們持續做好這方面的研究、分析和討論，供決策來進行參考，我就跟大家分享這些想法。謝謝大家！