耕地“進出平衡”背後：國家要產更多糧食，農民要利益最大化

我國曆來高度重視耕地，1997年中央首提耕地“佔補平衡”，至今已有26年。2021年自然資源部等三部門印發“166號文件”，首次提出耕地“進出平衡”。這兩大關於耕地的政策，業內人士指出，不是替代關係，而是一脈相承，相互補充。它們的政策目標，分別是制止“非農化”、防止“非糧化”。

中國農業大學土地科學與技術學院教授孔祥斌接受第一財經記者採訪表示，要有效破解耕地保護中的政策難點，需要準確理解耕地保護戰略的出發點，科學認識耕地核心內涵，明確與耕地保護目標相銜接的耕地界定方法。

他提到，當前國家和農民關於耕地利用目標存在較大差異，關鍵在於將國家保障糧食安全和農民追求合理利益的耕地目標進行協同。同時，還需要界定一個結合耕地穩定生產能力和耕地利用狀態協同的耕地概念，既滿足國家發展對於糧食需要的目標，又滿足農民追求經濟利益的偏好。

“耕地利用方式多樣性和不斷轉化是‘三調’反映的現實問題，也是以後耕地利用的趨勢和方向，如果仍然按照‘所見即所得’的調查方法和僅針對現狀耕地利用地表覆蓋的保護方式是無法持續的，迫切要求從科學認知層面加強對於耕地內涵與界定的認識。”孔祥斌表示。

耕地利用目標存在差異

耕地保護政策制定的初衷是保護耕地的生產能力，生產能力是保障糧食安全的根本。

2017年我國啓動“三調”，2020年全面完成。正是在2020年，國務院辦公廳連續下發“24號文件”（堅決制止耕地“非農化”行為）、“44號文件”（防止耕地“非糧化”穩定糧食生產）。

在地方調研過程中，孔祥斌團隊發現，國家和地方政府是“進出平衡”制度的主要推動者和實施者，國家目標是保障糧食安全，但農民考慮的是資源的利用效益，目前還缺少主動性和參與度，導致政策缺乏可持續性。這背後的原因是國家和農民之間關於耕地利用目標的差異。

具體來説，國家出於糧食安全的考慮，利用耕地的目標是希望產出更多糧食保障國家發展。而農民作為耕地利用的微觀主體，出於經濟利益的目標利用耕地，根據市場農作物價格導向調整種植作物，實現利益最大化。

孔祥斌稱，為了彌補國家和農民在耕地利用目標的差異，地方政府成為“進出平衡”制度的責任主體，在實施“進出平衡”制度時不但付出了大量的人力物力，而且復墾資金來源缺乏保障等問題突出。經濟效益決定着政策的可持續性，一旦地方政府難以負擔“進出平衡”的費用，那麼嚴格的耕地用途管制制度恐將無法持續。

值得關注的是，“三調”使用土地覆蓋類型的調查方法，使得耕地調查結果是“所見即所得”的現狀耕地，在耕地利用方式強烈變化和調整頻率不斷上升的大背景下，耕地概念和界定與國家戰略需求存在一定差距。

孔祥斌認為，耕地界定不僅要考慮利用狀態，更要考慮本身固有的生產能力。國家對耕地進行保護，本質上是對耕地生產能力的保護。然而，“三調”時界定耕地卻以“所見即所得”的方式進行調查。由於現行政策都是保護現狀耕地的，忽略了其他耕作層良好且具有生產能力的土地，致使耕地保護範圍變窄，以及管理矛盾和衝突加劇，導致農民利用土地和配合政策實施的積極性降低。

三次全國土地資源調查

新中國成立以來，我國一共開展了三次全國土地調查。孔祥斌稱，開展全國土地調查的主要目的，是掌握詳實準確的土地資源數量與分佈情況、國土利用現狀和變化情況。在土地調查中，耕地的概念和認定是調查耕地數量的基礎，合理的耕地概念和界定是形成數量結果的基礎，直接影響到保護與管理的範圍，對基於調查結果出台的政策具有重大影響。

實踐表明，過去合理的耕地內涵既保障了糧食需求，又推動了經濟發展。

“一調”始於1984年。彼時正處於改革開放初期，鄉鎮企業的快速發展和富裕的農民建房，導致了優質耕地資源快速減少。隨着工業化的快速發展，“一要吃飯二要建設”的難題凸顯。經過多年調查，查清我國耕地調查的數量為19.51億畝。

在數量的基礎上，我國出台了嚴格的制度，實施了《土地管理法》、建立了《基本農田保護條例》《退耕還林條例》、形成了“18億畝耕地紅線”保護戰略、建立耕地“佔補平衡”制度，我國耕地保護制度體系基本建成。

孔祥斌稱，在“一調”過程中，農民種植糧食收益較高，利用耕地的方式較為單一，幾乎不存在土地利用方式的調整，因此根據“所見即所得”的調查方式並依據這一調查結果制定的政策在“保安全”和“保發展”的目標上起到了重要作用。

“二調”始於2007年。儘管“一調”成果在保障國家糧食安全和推動工業化及城市化過程中發揮了巨大作用，但隨着時間推移，“一調”技術手段相對落後、調查時間較長，在完整性、現勢性、準確性等方面存在一定缺陷，難以滿足國家耕地保護要求，需要更準確的數據為國家出台耕地保護政策提供支撐。

考慮到農民在利用中頻繁的調整和耕地生產能力穩定性問題，在“二調”中，對耕地概念進行了優化，增加了可調整地類。“二調”的耕地數量為20.31億畝。在此基礎上，我國對耕地保護政策進行了調整，在堅持基於“一調”形成的耕地保護政策基礎上，提出了“永久基本農田劃定與保護”“耕地休耕輪作制度”。“二調”期間，儘管農民對土地利用方式調整頻率上升了，但當時由於增加了可調整用地這一調查方式，耕地管理的矛盾通過耕地分類得到了很好解決。

總結來説，過去兩次土地調查取得了較大進步，出台的政策做到保護耕地和保護農民利益的協同。由此可見界定合理的耕地概念和認定方式尤為重要。

“三調”始於2017年。基於地表覆蓋情況，按實際利用現狀調查認定耕地，強調“所見即所得”，取消了可調整地類，根據實際種植情況與耕作層是否被破壞標註種植屬性。

根據“三調”結果，耕地面積比“二調”少了1.18億畝。同時，耕地轉為園地、林地、草地等農用地頻率上升。此外，已有研究亦表明，我國耕地“非糧化”面積呈顯著增加趨勢。這也正是2020年“三調”結束後，國辦連發“24號”“44號”兩份文件的背景。

孔祥斌稱，由於這三次全國土地調查的背景不同，耕地利用特徵與調整頻率不同，耕地概念和認定的參差，調查技術方法的差異，導致不同歷史時期耕地調查數量存在巨大波動，直接影響了國家耕地保護政策的走向，關係到國家耕地保護政策和農民效益權衡政策的合理關係確定。

“佔補平衡”與“進出平衡”

我國糧食安全的保障，離不開耕地“佔補平衡”與“進出平衡”，前者是後者的制度基礎。

孔祥斌稱，1997年中央首次提出“佔補平衡”要求，時代背景是引起中央高度重視的是國內外形勢。一方面，國內面臨優質耕地資源快速減少的現實；另一方面，國際上《誰來養活中國》報告（1994年美國學者萊斯特·布朗發佈）引發全球關注。

2021年國家首次提出“進出平衡”政策，時代背景是耕地“非糧化”形勢嚴峻。前述“166號文件”提到，一些地方違規佔用耕地植樹造綠、挖湖造景，佔用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，一些工商資本大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規建設佔用耕地等問題依然十分突出，嚴重衝擊耕地保護紅線。

“關於近期發生的退園還耕、退林還耕，要分兩個方面。一方面是之前有租農户的土地造林，國家每年給補貼，這部分林地退林還耕，比較好實施。另一方面是平原上的園地，如果不涉及農户利益的話，相對容易實施，由地方政府埋單，這也算是為之前違規佔用耕地行為所付出的代價；如果涉及到農户切身利益的話，就比較複雜了，我們團隊之前在兩廣地區調研，地方政府也是很慎重的，要不然農户收入將難以保障。”孔祥斌稱。

至於最近一些地方出現在山坡上挖梯田的現象，孔祥斌稱，在西南、東南很多區域，農民基本上都不願意在梯田上種糧食，認為不划算，棄耕、撂荒的情況比較普遍。他們要麼選擇“非糧化”，否則就會棄耕、撂荒。

之所以還出現這種情況，他解釋稱，這是地方政府行為，其複雜性也需要從兩個方面來分析。

一方面是高標準農田上山。中央提出“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”，然而一些地方為了保障發展空間，導致好地不足，將土地整上山坡，這時候就需要將這些土地搞成高標準農田；另一方面是交易耕地指標。地方政府這樣做可以補充耕地，其根本動力在於“佔補平衡”制度設計下指標交易的收益。等交易指標後，地方政府會找公司託管耕作。

孔祥斌還提到，關於山坡上挖梯田，從資源利用角度，有些地方可能合適，那些25度以上、土層薄的陡坡地明顯就不合適。而且水田建設，如果沒有水的話，也不可能進行生產。

關於“佔補平衡”與“進出平衡”的關係，孔祥斌稱，這兩項制度不是替代關係，而是相互補充。這兩個相互配合的制度，一個控制建設佔用，一個監控農業結構調整。此外，前者指由農用地轉為非農用地，2017年突破省域範圍，建立了跨省域補充耕地的國家統籌制度；後者指農用地發生了農業結構調整，由糧食作物轉為非糧食作物，比如設施農業、林果業、挖塘養魚，範圍首先在縣域落實，若無法落實的，再擴大至市域、省域。

中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授趙華甫對第一財經記者表示，二者一脈相承，統籌解決了耕地與建設用地、耕地與其他農用地的利用關係，從管控建設佔用和管控農地互轉的不同角度，共同形成了耕地用途管制的制度架構。

關於耕地“佔補平衡”這套已存在26年的制度體系，四川大學經濟學院教授、經濟系主任姚樹榮對第一財經記者表示，客觀來講，對於化解保護耕地與保障城市發展用地的矛盾發揮了重要作用。然而，這套制度體系的侷限性，除了佔優補劣、佔多補少、弄虛作假等問題外，還帶來行政審批繁瑣、制度性交易成本高昂、用地效率低下，影響產業項目投資落地、人為製造建設用地指標緊缺推高要素成本等諸多問題。更為重要的是，我國後備耕地資源嚴重不足，靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今後，耕地保護應該更多轉向質量提升，要質量要產能。同時，糧食安全的重心也應從保護耕地轉向更多依靠科技力量。

耕地內涵及“佔補平衡”的國外經驗

關於耕地概念，國外範圍更廣泛，側重耕地適宜性來管理耕地。孔祥斌稱，國外由於土地制度的要求不能干預農民的種植方式，對農民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通過建立農用地發展權制度、使用經濟手段來協調資源保護和農民權益。這種基於糧食生產穩定性的界定方式和糧食種植適宜性的耕地內涵具有借鑑意義。

在國外，用於描述耕地的詞彙含義為“可耕作”用於生產食物的土地（Arable land），一般是指種植一年生作物的土地，還包括暫時休耕地、臨時用作割草或放牧的土地。儘管已有的國外耕地詞彙存在差異，但對耕地的定義都突出了利用土地並通過種植作物或放牧而生產食物的功能，是“可耕地”的概念。

在國內，“三調”認定的耕地是種植農作物的土地，調查界定是以地表覆蓋類型的認定方法，突出“所見即所得”。

孔祥斌稱，耕地應該以穩定的糧食生產能力為界定標準，以糧食種植適宜性為核心內涵。結合糧食安全的要求和國內外關於耕地概念的對比，投入少、產出高，同時能夠提供穩定糧食生產能力的土地是滿足國家戰略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念範疇，其內涵範圍比現有土地調查認定的耕地概念範圍更廣。

他認為，目前我國糧食安全面臨國內外糧食供給不穩定和農民種糧收入低導致積極性不高的巨大挑戰，在保障糧食安全新要求下，在自然資源管理穩定性強烈需求的大背景下，需要協同國家發展目標和農民利用目標，以耕地生產能力為內涵，統籌空間穩定性、質量適宜性、經濟可行性和政策延續性的界定方式，恢復可調整用地的界定並納入耕地保護和管理範疇，把耕地保護措施落到實處。

比如，科學界定耕地概念是解決目前耕地保護矛盾的前提。要根據耕地穩定生產能力的內涵界定耕地，要求恢復可調整用地的調查和保護，跳出現狀耕地的數量限制，保護所有具有糧食生產能力的土地。對於現狀耕地而言，具有糧食生產能力的“可耕地”狀態更穩定，從保護現狀耕地到保護“可耕地”能確保耕地空間穩定性。

“糧食安全戰略的核心不在於某年的糧食產量增加多少，而在於確保糧食生產能力不降低或提高，只要保證有足夠的糧食生產能力，才能夠有效地應對自然風險和市場風險。”孔祥斌稱。

再比如，充分考慮農民利益，確保土地利用的經濟可行性。農民等微觀經營主體是政府意志的執行者，農户耕地保護行為直接決定着耕地保護政策的實施成效。經濟可行性是影響農民可持續性耕作意願的重要因素，這要求耕地保護宏觀目標與農民利用微觀目的進行權衡。

在歷史上，農民為保證耕地的地力進行休耕輪作；近現代以來，為追求短暫的經濟利益，農民會暫時性地調整農業結構，地表覆蓋和種植方式可能會發生變化，如種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經濟作物果樹等木本植物。這類“非糧化”行為並不意味着生產能力完全喪失，部分耕地利用方式暫時調整的耕地不降低原有的生產能力的同時，可能還會增加生產能力。此外，糧食生產能力具有可恢復性的特點，仍然具有保證糧食安全的基本條件，但是需要提升灌溉、排水等基礎保障設施。

孔祥斌認為，“考慮到保護農民微觀主體動力的重要性，耕地保護需要將政府與農民等微觀主體的目標相統一，將農民利用需求納入考慮範圍，給予農民調整種植方式的餘地，增加政策的可持續性。”

值得關注的是，在國外，關於“佔補平衡”的制度安排，較多體現在生態用地方面。比如德國通過《聯邦自然保護法》，採取生態“佔補平衡”措施，重視生態景觀的保護和建設。

至於西方發達國家在工業化、城鎮化過程中佔用耕地的情況，姚樹榮稱，一些國家採取了“土地發展權補償與交易”的制度安排。在市場機制下，走了一條空間集聚發展的道路，人口和經濟活動主要聚集於大城市、城市羣、都市圈，這實際上有利於土地節約集約利用，能夠緩解耕地保護與工業化、城鎮化佔用耕地的矛盾。

他認為，這給予我國的啓示是，一方面繼續做大做強大城市、城市羣、都市圈，提高其人口資源環境承載力和經濟輻射作用；另一方面走出鄉村本位主義的窠臼，避免以村域為單元實施鄉村振興，導致新一輪“村村點火、户户冒煙”的低水平重複建設問題，要着力推進縣域鄉村振興與城鄉融合發展，在縣域內實現適度集聚發展，引導農民向縣城和中心鎮（村）適度集中居住，產業向縣城和中心鎮（村）集聚配置，建設用地指標也根據人口和產業流動向縣城和中心鎮（村）傾斜配置，從而實現人地業適配。