陸銘：地方官員考核晉升機制有利於經濟增長，這一流行看法要糾正
【文/陸銘】
當前中國經濟體量全球第二，人均GDP水平即將邁入高收入國家行列，同時，經濟增速有所放緩。面對這幾十年的鉅變，社會科學家責無旁貸，需要給出解釋。這樣的解釋需要一以貫之，既要能夠解釋曾經的高速增長，也要能夠解釋近年來的增長速度放緩；既要能夠基於中國發展的真實邏輯，又要能夠與當代的社會科學理論（特別是經濟理論）對話。
然而，有一些關於中國發展的解釋急於從中國的特殊性出發，解釋曾經的高速增長。其中，最為流行的就是把地方間競爭、官員的考核晉升機制與曾經的高增長作因果式的關聯，卻忽視了這些因素與中國經濟體制性結構性問題的關係。如果不對這些認識予以理論和實證上的辨析，那麼就很難為當前中國要推進的更高水平的改革開放達成共識，難以為構建全國統一大市場，以及中國市場體系與國際經貿體系的對接建立基礎。
為了把各種涉及經濟發展的問題及背後的理論邏輯梳理清楚，本文首先為理論探討建立一個追求長期、全局、多維發展目標的基準（或者叫參照系，以下有時也簡稱“高質量發展”）。然後，本文將從理論和實證兩個角度辨析官員考核晉升與經濟發展之間的關係，對一些認識誤區進行梳理。在此基礎上，本文將討論如何進一步深化改革，以實現長期、全局和多維發展的大國治理。
長期、全局、多維的高質量發展
為理論討論建立基準的確是經濟學比較強調的，但基準並不一定是純經濟的。人類發展共同的理想目標是要追求長期、全局、多維的發展（陸銘, 2022）。所謂長期的發展，就是説不能只顧眼前，還要看得長遠。其中最為重要的就是要優化投資和消費之間的比例關係，消費太多，不重積累，生產難以擴大。但是如果短期內投資和生產太多，缺乏消費，則投資雖然在當期計入GDP，未來卻必然因為需求不足而導致投資回報下降，影響長期的增長可持續性。這是宏觀經濟學基本原理裏所講到的“黃金律”的道理。
此外，長期的發展也包括投資內部的結構優化，相對來説，基礎設施建設等物質資本積累比較容易在短期產生經濟增長，而人力資本和生態資本積累相關的投資收益期較長，容易被忽略。經濟發展的短期和長期目標是否一致，取決於經濟的結構是否最優，如果經濟結構是最優的，那麼，短期和長期的增長是一致的，否則，兩者就是矛盾的。
全局的大國發展要優化空間維度上的發展。因為自然地理、歷史、人文等條件存在巨大差異，必然帶來不同地方發展的比較優勢各不相同。有些地方靠近海港或河港，或者靠近中心城市，更適合發展製造業和服務業，所能容納的人口較多。而另外一些地方遠離港口，也遠離中心城市，比較適合發展的是農業、生態旅遊、自然資源等。這些地區經濟的總量受到資源的約束，相應的從業人員數量不多。由於現代經濟發展具有強大的規模經濟性，所以，經濟和人口向着少數發展條件好的優勢地區集聚，地區之間經濟總量差距擴大，但卻逐步走向人均GDP、人均收入或生活質量的大致均等。
經濟學裏的“空間均衡”強調的是人均意義上的平衡，“在集聚中走向平衡”也是全球各國經濟發展的共同趨勢（World Bank, 2009; 陸銘, 2016、 2017; 陸銘等, 2019）。這一客觀規律已經逐步體現在中國區域經濟發展的政策導向中。2019年8月，中央財經委員會第五次會議提出，區域經濟要“在發展中營造平衡”。2021年發佈的“十四五規劃”又進一步提出區域經濟要“在發展中促進相對平衡”。
圖自國家發改委
發展的目標是多維的，並不只是經濟增長這樣單維的。在橫向比較中，人類的需求在不同地區不同人羣之間是有差異的。在時間維度上，特定的人隨着收入水平的提高，也會出現需求多元化的趨勢。對國家而言，在發展的早期，需求以温飽為主，然後進入大量消費工業品的階段。隨着人們收入水平進一步提高，消費需求將大量出現在服務領域，而一般製造品和耐用消費品的消費則增長趨緩。同時，人們對於公共服務、生態宜居、收入均等、文化多樣等方面的需求將呈現多維度增長。
如果要改善大國治理的效能，需要進一步把空間均衡與高質量發展之間的關係説清楚。在長期、全局、多維這三個方面之中，勞動力等生產要素在地區之間的優化配置，有利於全局增長，以及地區之間人均意義上的均衡，而這個空間均衡本身就有長期和多維的含義。
首先，只有暢通國內各種生產要素在地區間配置，才能讓每一個地方的投資回報大致相等。不同的地方間也能夠產生充分的競爭，過度的或者無效的產能能夠通過市場機制而得以淘汰，不至於在地方保護主義之下轉變為殭屍企業。由此，投資和消費之間的比例關係才能夠得到優化，帶來長期可持續增長。其次，只有通過人口自由流動所形成的用腳投票機制，才能夠讓每一個地方必須綜合地追求多維的發展目標，尤其是在一些沒有直接定價機制的方面，例如公共服務、環境質量、營商環境、法治水平等等，用腳投票機制可以形成對於地方政府亂作為、不作為的制約。
提出長期、全局、多維的高質量發展目標，就是為了給很多理論問題的討論建立一個基準（陸銘, 2022）。事實上，高質量發展這個目標作為理論基準是超越歷史階段和國家差異的。高質量發展目標是人類發展的共同理想，可以作為國際對話的基礎。評價一個因素是不是有利於發展，可以以高質量發展目標來建立理論爭辯的一致邏輯，看它是不是有利於接近高質量發展。
在用高質量發展的參照系來辨析中國經濟的體制性結構性問題之前，先要回應一個經常遇到的疑惑：當我們去評論一個因素對發展的影響的時候，那麼它的反事實(counter-factual)是什麼？這裏必須事先説明，參照系只是參照系，是不可能完美實現的，而反事實狀態是可以做到的。如果反事實更接近參照系，可以構成對於現實的改進，但它並不一定完美。
以本文即將討論的地方官員考核晉升激勵為例，在中國這樣的大國，不同地方的不同官員受到的激勵是不一樣的，在其他條件相同的情況下，弱激勵下的官員行為就是強激勵官員行為的反事實，因此，實證上的關鍵問題在於受到更強激勵的官員行為是更接近還是更偏離“高質量發展”的目標。同時，需要闡明兩點。第一，歷史不是反事實。否則，只要經濟發展是前進的，那麼，任何時期的發展都很容易在絕大多數的維度上做得比過去好，但這並不等同於當下沒有改進的餘地。第二，別國的做法也不是反事實。雖然高質量發展的目標是有普遍性的，但是不同國家存在歷史、文化、發展階段差異，面臨不同的現實約束，從而實現高質量發展的模式和路徑也有可能有差異。如果要作跨國比較，應儘量去對比歷史、文化、發展階段相近的國家，比如，中、日、韓在同樣發展階段的狀態，更有跨國對比的價值。
地方間競爭的“扭曲之手”：經濟發展的短期、局部和單維傾向
討論地方間競爭、官員考核晉升的激勵與中國經濟增長之間的關係，要先釐清幾個問題的相互邏輯關聯。第一，本文討論的不是在具體的案例裏地方政府的努力及其結果。在具體的時空條件下，在特定官員行為之下，地方發展得更好。但具體案例裏的“成功”是特定時空條件造成的，或是具體官員行為的結果，還是官員考核晉升體制的效果，必須要作嚴格的區分。在實證研究中，時空條件和官員個體因素都可以通過固定效應模型加以控制，分離這些因素之後，才能得到官員考核晉升和經濟增長之間的關係[①]。第二，即使在控制了時空條件和個體因素之後，官員考核晉升和經濟增長之間的關係是存在的，這種關係是不是因果關係，也是進一步要討論的問題。第三，更進一步的，即使兩者存在因果關係，官員考核晉升機制通過激勵地方官員所帶來的經濟增長，並不必然是有利於長期、全局、多維的增長。以下的討論主要圍繞着第二、三個問題先後展開。
鄂爾多斯江蘇工業園區西區內某企業留下的一棟爛尾樓（2019年8月7日攝）資料圖來自瞭望/ 李志鵬攝
長期經濟增長的來源是生產要素的積累和全要素生產率的提高。先來看生產要素的積累。近20年來，中國經濟存在投資消費結構失衡、投資回報逐步下降、政府債務日漸累積等問題，同時，城市的土地擴張速度遠遠快於人口城市化速度。從要素積累的角度來講，地方政府的作用要作審慎的考察。如果説人口紅利的變化與地方政府行為沒什麼關係，那麼，在投資、債務、快速的土地城市化這些方面，地方官員往往受到來自上級的經濟增長、投資增長和税收增長的考核，地方官員被激勵做大本地GDP總量，為此加大投資、加快土地開發，甚至不惜借債發展。在分税制實施之後，地方政府更是通過加大投資、土地開發、土地財政這些手段來做大短期的經濟總量（周雪光, 2005; 周飛舟, 2010; 孫秀林、周飛舟, 2013），而這些實際上恰恰是造成中國經濟結構性問題的原因。
再來看全要素生產率（TFP）的提高。在經濟理論中，如果中央和地方形成委託—代理關係，那麼對於地方官員進行指標化的激勵和考核能夠促使地方官員努力工作。如果這個邏輯是正確的，那麼，受到更強激勵的地方官員所領導的地方就具有更高的全要素生產率。較早的研究關注了表徵財政分權制度的“財政自主度”指標會不會影響TFP，結果是，在省級面板數據的分析中，基本上看不到財政自主度和TFP之間存在顯著關係（高琳, 2016）。
當然，“財政自主度”並不是直接度量官員激勵的指標。徐現祥等（2018）的研究發現，當地方政府設定較高的經濟增長目標時，特別是當以要素積累為政策工具時，是以犧牲經濟發展質量為代價的。我們以新城建設為主題，考察了官員激勵的影響。研究發現，官員越年輕，越有可能開建新城，而且這種效應主要體現在2009年之後新城建設全面開花的時期，表明穩增長的目標導向輔之以年輕官員的政績衝動，催生了大規模的新城建設。而且，新上任的地方官員在土地供給相對豐裕的人口流出地和中小城市推動建設新城的動力更強，但事後帶來了地方政府債務的增長（常晨、陸銘, 2017; 彭衝、陸銘, 2019）[②]。
那麼， “縣域競爭是中國經濟成功的制度創造”（張五常, 2017）這樣的看法到底對不對呢？的確有些實證研究文獻發現，獲得更強激勵的地方官員所領導的地方就具有更快的經濟增長。例如，有利用省級數據展開的研究發現，官員任期、地方官員輪替這些與晉升激勵有關的指標與經濟增長正相關（徐現祥、王賢彬, 2010; 張軍、高遠, 2007）。或者反過來説，更快的經濟增長會帶來更大可能性的官員晉升（Bo, 1996; Li & Zhou, 2005）。對於這些實證研究，又該怎麼評價？
首先，在現實中可以觀察到對經濟增長和招商引資的考核，而在實證研究中，經濟增長和官員晉升之間的相關關係即使存在，也並不一定是因果關係。一方面，相關性可能伴隨着因果倒置，可能不是在經濟增長快的地方，官員就獲得了晉升，而是晉升可能性大的人被安排到了增長潛力大的地方（林挺進, 2010; Shih et al., 2012）。另一方面，官員也並非完全按增長率高低獲得晉升（楊其靜、鄭楠, 2013）。
還有研究發現，甚至連經濟增長績效和官員晉升之間的關係在統計上都不存在，或不穩定（陶然等, 2010; 姚洋、張牧揚, 2013; Wiebe, 2021）[③]。陶然和蘇福兵（2021）認為，即使觀察到官員追求本地經濟增長的行為，也並不是因為增長與晉升之間的關係，而只是在財政分權體制之下，地方官員要最大化税收。呂冰洋（2022）認為，基於經濟增長而對地方官員進行晉升的機制在實際生活中並不成立。呂冰洋和陳怡心（2022）進一步區分了財政激勵和晉升激勵，他們認為，中國地方治理有七條規律，每條規律都會動搖晉升錦標賽的根基。這七條規律是：分等而非統一標準治理、定性與定量相結合考核、縱向為主而非橫向比較、地方精英羣體而非個人作用、綜合而非單一考核、政治上以約束而非激勵為主、信息相對清晰而非不對稱。在實證結果中，的確是財政激勵而不是晉升激勵與地方經濟增長正相關[④]。
更為重要的是，即使看到一個地方官員獲得更強激勵，從而帶來更多投資和經濟增長的時候，不管這種相關性背後是基於晉升激勵還是財政激勵，這種相關性都有可能是轉移效應（displacement effect）。換句話來説，是在投資總量和經濟總量不變的情況下，地方官員激勵較弱的地方的投資和經濟增長轉移到了官員激勵較強的地方，經濟總量並沒有因官員激勵而增加。從實證上來説，“轉移效應”是可以找到一些證據的，徐現祥和李書娟（2019）研究了省級官員籍貫地得到的“照顧效應”，即官員更多投資於家鄉。他們發現，這種照顧是促進省級官員籍貫地經濟增長的，但這一效應主要來自省內其他地區的資源轉入省級官員籍貫地，而非同省內所有地區共同增長。特別提醒讀者注意的是，周黎安（2004）的理論本身就是一個基於地方官員晉升激勵的理論，他所刻畫的就是一個晉升激勵導致重複建設和市場分割的行為模式。通俗地説，這是一個“分蛋糕”而非“做大蛋糕”的邏輯。
接下來，我們再退一步問，即使官員激勵真的能夠導致更快的增長，這種增長與長期、全局、多維發展之間的關係是怎樣的？前文説過，當我們評價一種因素（特別是制度這樣的長期因素）是否有利於增長時，這裏的增長必須是指長期的增長。但在地區級的面板數據裏，我們能看到的增長如果按年計算，它又天然只是短期增長，即使考慮滯後效應，官員激勵的效應不會超過官員的任期，它必然不能用來研究對於長期經濟增長的效應。其實，很早就有文獻注意到官員晉升體制會導致地方政府追求資源密集型的短期經濟增長（例如，周雪光, 2005）[⑤]。
在理論上仍然還有個疑問：如果一個因素在短期有促進增長的正面作用，短期加起來，不就是長期的積極影響了嗎？要釐清這個問題，就必須要藉助經濟學分析。前文已經説明，短期和長期增長是否矛盾的關鍵判據是，經濟是否偏離了長期最優的結構。由於面板數據的分析所展現的基本上都是當期的解釋變量對於短期的被解釋變量的影響，因此，即使官員考核激勵機制有助於提高短期的經濟增長，也並不意味着當前的經濟增長處在長期經濟增長的最優路徑上。
而且中國經濟長期存在金融抑制、實際利率偏低的現象，這造成了投資過多、回報下降，有可能使得投資偏離經濟增長的“黃金律”最優路徑，在長期反而是不利於經濟增長的（陳斌開、陸銘, 2016; 陸銘, 2020）。如果在微觀上，官員激勵是有利於短期增長的，那麼，宏觀上的結構性問題就被地方官員行為放大了。評價地方上的投資是不是過度，一個重要的判據是後續有沒有足夠高的回報。實際的情況是，投資過多、產能過剩導致的是投資回報下降、地方債務高企的後果（陸銘, 2020）。即使是在基礎設施這樣具有正外部性的領域，也有文獻發現中國已經出現了基礎設施投資過度，尤其是在西部更是如此（Shi & Huang, 2014）[⑥]。
討論完長期，我們再來看全局，這就尤其需要將政治經濟學和區域經濟學結合起來的“空間政治經濟學”了（陸銘, 2017）。在區域經濟方面，由於存在着學習效應和規模收益遞增，地方政策將策略性地選擇進入一些並沒有比較優勢的產業，以獲得未來更高的收益，在這種動機下，地方政府將採取重複建設和市場分割的行為，但因為這些產業在當地並無比較優勢，事後成功的可能性很小（陸銘等, 2004; 陸銘等, 2007）[⑦]。周黎安（2004）的模型提出，地方官員通過最大化本地經濟增長而獲得晉升，這使得同時處於政治和經濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小。
在理論上存在的市場分割現象，在經驗研究中的實際情況是怎樣的呢？直到20世紀90年代中期，中國的省和省之間的市場分割仍然很嚴重（Poncet, 2003），後來有所改善（桂琦寒等, 2006; 陳永偉, 2016）。但是，最近十多年的情況卻不樂觀。吳意雲和朱希偉（2015）發現，中國工業的地理集中和行業專業化在2005年左右均由上升轉為下降，致使省際產業同構現象加劇[⑧]。尤其需要強調的是，地區和地區之間分工下降的現象，伴隨着地區間GDP增長速度收斂和宏觀上全要素生產率增長的惡化，這隻可能歸因於行政干預資源配置的“空間錯配”，即資源並未流向回報高的地區（陸銘、向寬虎, 2014; 陸銘, 2019、2020）。最新的研究發現，在控制了地理距離、城市間的方言區差異等因素之後，省界的邊界效應仍然存在，跨省的經濟聯繫（城市間車流）顯著低於同省內。在數量上，一對相距200公里的城市，如果它們不屬於同一個省，它們之間的貨車流量相當於相距302公里的同省城市之間的車流（Zheng et al., 2022）。
合肥市平台概覽 資料圖來自格隆匯
市場分割與地方政府的財政激勵有關（呂冰洋、賀穎, 2022）。導致區域經濟走向一體化或分割的因素有很多，地方政府相似性的產業政策是導致省際分工弱化的直接原因。而其深層原因在於，中央政府的產業政策是地方政府制定本地產業政策的重要參照，凡是被中央政府選為政策支持的產業，其在各省有更高的概率被地方政府選為政策支持的產業，這導致了各省之間產業政策的高度相似（趙婷、陳釗, 2020）。這種發展模式往往使欠發達地區偏離自身條件，被動“複製”發達地區經驗，造成中國工業的地理集中過低和地區間分工不足（吳意雲、朱希偉, 2015; Wu et al., 2019）。
地方政府分割市場和實施地方保護的手段有很多，這方面，還需要更多的研究。有研究發現，官方媒體在起着保護本地企業的作用。以召回存在質量問題的汽車為例，與地方的機關報相比，市場化導向的非機關報的確會更為積極地報道汽車召回事件，但是，非機關報對召回事件更為積極的報道卻主要體現在非本省汽車的召回上（馮淨冰、陳釗, 2016）。
最後，地方政府的行為有利於實現多維發展嗎？在單維的經濟增長目標之下，容易忽視其他維度的發展目標。有文獻發現，地方官員的激勵機制和分權體制在激勵官員增加基礎設施投資時，卻不利於地方增加民生方面的支出（高琳, 2016）。尤其是在1994—2006年之間，由於分税制的實施，地方政府有更強的激勵加大“基本建設”支出，而相應地壓縮“科教文衞”方面的支出，直到2006年之後才在中央的要求下提高了“科教文衞”支出佔比（Lu et al., 2019）。
那麼，在既有的官員激勵與考核制度下，有沒有可能實施某種調整，改變地方政府的行為（比如財政支出的水平和結構）？陳釗、徐彤（2011）構建了一個“為和諧而競爭”的模型，其中，在經濟發展的早期，由於對公共品偏好不強，且因公眾意願表達機制不暢導致的信息不充分問題較為嚴重，中央對地方政府採取以經濟增長作為較充分信息統計量的“為增長而競爭”，有可能實現多種目標隨經濟增長同時改善。隨着經濟發展水平提高，當民眾對於公共品的偏好加強時，在地方政府競爭模式之下，加入任何一種激勵指標，都可能讓地方政府去追求這一指標。但由於信息不對稱，很難保證“多維的激勵”與社會福利最大化相一致，這就可能導致新的扭曲。除非用“滿意度”這樣一個綜合的指標來反映民眾對政府績效的評價，才可能實現社會福利最大化。在本質上，基於滿意度的晉升激勵實際上就把對於地方政府績效評價的權利更多地交給了民眾。
基於以上理論和實證的辨析，本文認為，對於地方官員考核晉升體制有利於中國經濟增長的流行看法，要進行糾正。地方官員追求本地的經濟增長與考核晉升體制並無必然的因果關係，即使有，地方上追求的主要是短期、局部和單維的經濟增長，而不是整個國家長期、全局和多維的發展。實際上，周黎安（2007）非常清楚地列舉了官員考核晉升體制可能伴隨着一些扭曲行為，比如軟預算約束、忽視公共服務和環境等目標、破壞市場機制等。
需要特別強調的是，經濟發展階段是一個重要的考量因素。在發展的早期，中國嚴重缺乏資本，基礎設施建設也非常不足，而且經濟發展的規模經濟效應和集聚效應[⑨]也不強，那時，每一個地方如果做大自己的產業，在加總上的確可能推動整個國家的增長。不僅如此，在發展的早期，人們最需要的就是經濟增長本身，而對於發展的其他維度沒有那麼緊迫的需求。在這種情況下，雖然也存在地方政府大力促進投資的現象，存在市場分割和重複建設的問題，也存在地方政府忽略高質量發展的缺憾，但是地方政府所促進的短期、局部、單維的增長仍然有積極的一面。
隨着經濟發展水平的提高，客觀上，消費（特別是服務消費）在經濟增長中的比重應逐步提高，同時經濟發展的規模經濟效應和集聚效應越來越強，地區之間的市場一體化和分工協作越來越緊迫，人民對美好生活的嚮往也呈現出日益多元化的需求。這時，地方政府對於短期、局部、單維經濟增長的追求，就越來越顯現出與長期、全局和多維發展目標之間的矛盾。恰恰因此，本文需要去澄清這個理論的誤區，並且要從建立高質量發展的理論基準開始[⑩]。
糾正扭曲之手：大國治理的現在與未來
一個大國恰恰因為大，所以其治理在本質上都逃不開空間治理。在不斷發展的中國，雖然通過改革開放實現了高速發展，逐漸走向空間集聚和地區間人均平衡，但其起點卻是一個計劃經濟和農業社會。由這個起點所塑造的體制和人們的觀念都習慣了經濟和人口在空間上的均勻分佈，卻難以適應由經濟的現代化和全球化帶來的經濟集聚。面向未來，有必要分近期、中期和遠期來討論大國治理結構如何進行改革，來最大程度地追求長期、全局、多維的高質量發展。
（一）近期：改革激勵和中央協調
一段時間以來，已經開始在做的就是實施地方官員考核指標的多元化和問責制。指標多元化可以在經濟發展的基礎之上引入公共服務、環境保護等多維指標。對於一些經濟發展條件不好的地區，如果它的主導產業是農業、生態旅遊等等，或者承擔的是國防安全這樣的職能（特別是在邊境地區），就必須要弱化它的經濟總量和税收目標，轉而激勵地方政府去追求人均的收入和其他多維的生活質量。
但是其中的難題是，不同目標之間有可能仍然在短期存在衝突，即便不存在衝突，也很難在不同目標之間設定符合人民追求的權重。所以，指標的多元化只是改進，但不能取代回應基層訴求的制度建設（見後文討論）。同時，官員問責制的建立和實施，可以用來解決發展目標短期化的問題。尤其是那些不可定價的方面，居民並無完全信息進行評價，而且容易“事不關己、高高掛起”，例如地方所出現的腐敗、債務增長等等，有必要建立起自上而下的問責制，避免地方政府的短期化行為。
僅僅進行地方官員激勵和考核機制的改革，即使有市場經濟，也未必能很好地實現高質量發展的目標。在中國，六個方面的因素決定了在中央層面統一協調各區域發展的必要性。（1）協調區域間的發展政策。地方政府僅基於本地局部經濟總量最大化的發展路徑可能偏離地區比較優勢，因此，需要在中央層面對地區經濟發展的目標進行協調，按各地發展條件劃分主體功能區，形成優勢互補的區域發展格局。（2）克服空間外部性。在生產要素的跨地區流動過程中，生產要素產生回報的地區和生產要素積累（比如教育產生的人力資本）的地區並不一定一致，這時，空間外部性就出現了，可能會導致各地方都不願意去進行人力資本積累，此時需要中央政府協調，補貼人力資本積累。
（3）克服生產要素市場分割。傳統的户籍制度仍然在阻礙勞動力流動。此外，土地資源的配置也出現了空間低效問題。一方面，人口大量流入地（特別是大城市）的土地供應仍然受到建設用地指標制度的限制，而人口流出的地區卻大量在增加建設用地建新城。只有通過中央層面的協調和推動，才能推動户籍、土地等制度改革。（4）縮小地區差距，實現共同富裕。在中國，地區間收入差距可能長期存在。一方面，人口流動不充分的情況下，經濟活動的空間集聚可能伴隨着地區間人均收入差距。另一方面，特定地區會受到特定經濟或自然衝擊的影響，而負面衝擊的影響要靠市場力量的自發修復，又需要較長的時間，中央層面需要通過實施地區發展政策或轉移支付來協調區域發展。
（5）改革與地區發展模式的實驗和推廣。對於探索性的改革，由於失敗的風險和探索的成本，地方政府可能並不積極，需要中央層面來選擇少數地區進行嘗試，並逐步推廣[11]。（6）戰略性產業的佈局需要區域戰略的協調。由於戰略性新興產業存在較強的正外部性，研發成本巨大，需要國家產業政策的大力支持。另一種戰略性產業不是所謂“戰略性新興產業”，而是指對於國家發展或安全具有重大戰略意義的“重大生產力”，最為典型的就是軍工和能源。兩類戰略性產業都需要中央優化生產的佈局和地區間的協調。
2022年3月，《中共中央 國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》發佈。資料圖來自央視
（二）中期：統一市場和回應基層
在中期，特別要緊的是破除體制的障礙，加快建設全國統一大市場。2022年3月，《中共中央 國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》發佈，要在商品、服務和生產要素的市場建設方面加強制度的統一建設，暢通國內大循環。這其中，有四點尤其需要在理論上釐清。第一，破除行政力量對於市場價格體制的干預是極其重要的。只有通過價格體制所顯示出來的勞動力收入、投資回報、地價和房價，才能知道不同地區之間生產要素的回報差異。第二，生產要素的流動是必需的。僅有價格機制而沒有生產要素的流動，沒有辦法保障“在集聚中走向平衡”的實現。其中，尤其重要的是，通過户籍制度改革促進勞動力自由流動，來形成用腳投票機制，能夠對無法通過市場定價的各個方面形成居民的跨地區選擇，制約地方政府的不作為和亂作為。
第三，要加強對於本地居民各種需求的回應性，特別是在價格機制失效的公共領域更需要有多種需求的發聲機制。在實踐中，市長電話、投訴信箱、電視問政等等，在一定程度上都可以起到回應基層需求的功能[12]。第四，在統一市場的建設中，也需要保持地方的靈活性。在存在跨界外部性和逐底競爭（race to the bottom）的方面，[13]需要有自上而下的統一制度構建，包括統一的監管、負面清單、行業准入等等。但是對於相對難以跨界流動的生產要素（比如土地和房地產），相關的政策（比如未來實施的房地產税）應允許地方間存在差異，以保留地方政府間進行良性競爭的可能性。同時，在地方事務上應賦予地方一定的自主權，這也是地方間良性競爭並對本地特殊需求加強回應的前提。特別需要説明的是，儘管本文對於地方政府行為中不利於高質量發展的方面有所批評，但地方政府在整個改革進程中發揮的探索和創新作用是非常重要的。在未來，地方間良性競爭並對本地特殊需求加強回應是與基層改革創新相一致的。
（三）遠期：央地確責和硬化約束
在遠期，也是最為艱難的改革，是打破中央對地方的軟預算約束和剛性兑付。對於當前的地方政府債務所隱含的財政和金融風險，很多人認為中國擁有統一的財政，可以避免歐元區出現的主權債務危機，從短期來看，似乎的確如此。但是從國家的長期和全局發展角度來看，只有打破軟預算約束和剛性兑付，才能化解地方政府的道德風險，真正讓地方政府對自己的負債行為負起主體責任，金融市場才能對債務存在的風險進行定價（鍾輝勇、陸銘, 2015, 2017; 鍾輝勇等, 2022）。反過來説，在短期，通過中央的幫助來緩解地方的債務危機，似乎可以避免金融風險，但是在遠期，卻有可能持續孕育新的（甚至更大的）風險。
當然，本文所涉及的系統性的改革都只是理想目標，對於轉型如何優化速度和路徑都要有更為深入的研究。在體制轉型的困難背後，其實隱藏着兩個重要的問題。第一個問題是，轉型過程中的再分配。轉型的收益和代價不是被每一個人或者每一個地區均勻而平等地承擔的，有些人和地區收益更多，另一些人和地區承擔了更多的成本。在發展中促進相對平衡的道路，需要兩方面同時努力：一方面是促進勞動力的流動，讓人們可以自由選擇在哪裏獲得更高的收入和更好的就業機會；而另一面則是要通過中央的財政轉移支付來幫助弱勢的地區和人口共享發展的成果。
另一個轉型相關的難題是觀念與身份認同。在大國空間治理的問題上，不同的人對於人口流動的認知具有巨大的差異。人口流動常常被認為是城市和發達地區對農村和欠發達地區資源的“虹吸效應”，而忽視了人口流動是經濟現代化的必然結果。同時，人口流入地存在的很多問題（比如擁堵和污染）被簡單地歸因為人多。人口流出地的留守老人和兒童等問題常被認為是人口流動的錯，而實際上這些問題是因為在人口流入的城市對外來人口沒有建設起包容性的制度，也沒有充分提供均等化的公共服務和社會保障。
人們對於世界的認知並非客觀而一致的，相反，每個人的認知受到自己的出身、教育等因素的影響，而且同樣社會身份的成員之間相互影響，會強化社會的分化。在大國治理中，轉型期的體制也賦予人們與户籍、地域等相關的身份，阻礙人們形成改革的共識。森（2009）提供了非常重要的有關觀念與身份認同的分析，但如何將其與轉型結合在一起，分析觀念與身份認同（包括地域身份認同）對於轉型的制約，以及如何實現平穩漸進的轉型，都需要深入研究。
結語
本文提出，追求長期、全局和多維的發展是人類共同的目標。以此為參照，轉型期的體制仍然需要不斷深化改革。其中，地方間競爭、地方官員的晉升和考核，這些轉型期機制帶來的經濟增長主要是短期、局部和單維的。即使地方間競爭、官員晉升考核與經濟增長之間有統計上的關係，它也主要是一種相關性，而並非因果性。而且上述積極作用也主要體現在發展的早期，即資本積累仍然不足和規模經濟不強的時期。隨着經濟發展水平進入到新的階段，規模經濟效應和集聚效應越來越強，地方政府所追求的短期、局部和單維的增長就越來越與長期、全局和多維的發展之間產生矛盾。
希望本文能夠給一些爭論帶來解釋和澄清，並啓發更多深入的學術研究，增進對於中國發展道路的科學理解。我更希望的是，在實踐上，要直面轉型特徵和中國發展仍然存在的體制性和結構性問題之間的聯繫，從而增進更高水平改革開放的共識。也只有更科學地把握理論的普遍性，客觀評價轉型期體制特徵的積極效應和不利影響，才能在未來中國參與甚至引領新一輪全球化的過程中，對於自身的轉型體制揚長避短，在世界各國的發展經驗之間取長補短，在不同的國家之間相互增進理解，更多面向文明的互鑑。
【註釋】
[①] 例如，姚洋和張牧揚（2013）利用官員任職地變化，控制了官員個體的固定效應。更多的文獻是直接控制了官員個體的特徵，包括教育水平、任職經歷等（如Lu et al., 2019）。
[②] 與此相關的是，在分税制改革後，地方間競爭誘使地方政府通過土地開發和出讓來獲取土地財政收入，以彌補在分税制下中央從地方 “集中”的税收（或者説“税收損失”）(孫秀林、周飛舟, 2013)。
[③] Wiebe (2021)試圖複製相關文獻的結果，然後發現，已有文獻中有關經濟增長與晉升之間的關係在統計上是不穩健的。
[④] 呂冰洋（2022）、呂冰洋和陳怡心（2022）還對財政激勵和晉升激勵相關的文獻做了出色的比較。我本人的相關理論工作，僅假設了地方政府最大化GDP（陸銘等, 2004; 陸銘等, 2007）。
[⑤] 周飛舟(2009)還指出了在特定歷史條件之下，晉升錦標賽所導致的負面影響。換句話説，即使是在短期之內，晉升錦標賽都並不一定產生好的結果。
[⑥] 當然，基礎設施的回報是一個難評估的問題，因為基礎設施既有本地外部性，也有跨界的網絡外部性，但至少Shi & Huang（2014）的研究是值得重視的。
[⑦] 即使是任期短的地方政府官員，也被激勵以投資於“有利長遠”的項目為由，爭取政策支持，加大投資，類似的政策還往往被稱為“產業政策”，產生的是重複建設和偏離當地比較優勢的結果（吳意雲、朱希偉, 2015; Wu et al., 2019; 趙婷、陳釗, 2020）。
[⑧] 有一種例外的可能性是，省內各地之間的市場一體化程度有所加強，相對而言，使得省間的一體化程度弱化。對這個市場一體化的趨勢性問題及其原因，有待進一步研究。
[⑨] 集聚效應是指生產要素集中在少數地區來進行生產，能夠比空間分散的生產更有效率。
[⑩] 需承認，所謂追求長期、全局、多維的發展目標作為一個理論基準，在文字上是容易表述的，如果要構建成一個綜合的經濟學理論模型卻並不容易。陸銘、陳釗等（2021）對相關的理論文獻（周黎安, 2004; 陳釗、徐彤, 2011; 陸銘等, 2004; 陸銘等, 2007）作了對比和總結。在較近的文獻中，Xiong (2019)用一個委託－代理模型考慮了地方政府追求短期、局部增長的問題；呂冰洋和胡深（2022）考慮了政府財税激勵之下的地區外部性問題和包括經濟增長、公共服務的多目標問題，因此是一個考慮了全局、多維發展的模型。要在大國的央地關係和地方間關係框架之下，綜合地考慮長期、全局、多維的發展受到怎樣的影響以及如何實現，並且將其模型化且用數學表述，這是極富挑戰的，有待進一步的研究來完成。
[11] 需要注意的問題是，一個成功的發展模式或改革實踐在推廣時，要注意其發揮積極作用的條件。例如，開發區政策的成功需要以產業集聚為條件，而產業集聚往往又以地理區位為前提，因此，在沿海獲得成功的開發區政策並不一定能在內陸地區帶來同樣的效應(陸銘、向寬虎, 2014; Chen et al., 2019)。
[12] 在邏輯上，這些舉措就相當於用“滿意度”來評估地方政府績效（陳釗、徐彤, 2011）。
[13] 從一般意義上來説，“逐底競爭”是指，在相互競爭中，行為人爭相採取對自己有利，但卻對全體有害的策略，最終的結果是社會陷於壞的結果。例如，每個地方都紛紛降低環境保護的要求來招商引資，結果是全社會的環境惡化。
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