趙燕菁：城中村也是保障房，不能違背改造初衷

【文/觀察者網專欄作者 趙燕菁】

1.沒有孤立的城中村改造策略

7月21日，國常會發布《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》；三天後，7月24日，中央政治局會議針對我國房地產市場供求關係發生重大變化，提出要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造。原本較少被關注的城中村問題，突然站在了房地產新政的核心。

然而，沒有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到當前宏觀經濟新形勢的大背景下，才能理解中央的意圖，找到城中村改造的正確方法。而這個“新形勢”就是中央判斷的“我國房地產市場供求關係發生重大變化”。很多人把注意力集中到有沒有提“房住不炒”上，而沒有理解對房地產供需關係的判斷，才是這一“新政”邏輯的起點。

“供求關係發生重大變化”是一個根本性的判斷。它意味着城中村改造不論採用什麼方法，都不能像過去棚户區改造那樣大拆大建，因為通過賣地來為改造融資的模式已不再可行。在這次會議上，中央明確提出“要加大保障性住房建設和供給”。很多人認為這一條和城中村改造是互不相關的兩條政策。加大保障房建設不是什麼新政策，但和城中村改造連在一起提卻是第一次，這是因為城中村在目前我國的住房供給體系裏，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房職能為代價,那就違反了城中村改造的初衷。

“7.24房地產新政”提出城中村改造,顯示出未來的房地產行業已經從增量轉向存量。改造模式有兩條邊界:1)不能依賴房地產融資;2)不能損害“住”的保障。前一條意味着靠增容在房地產市場上融資的路已經走不通；後一條則意味着改造後的城中村應當是保障房體系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：統租的“得與失”

房地產市場供大於求決定了城中村改造的資金來源不能依賴賣地獲得，政府主導的拆遷-增容-回遷的模式已經走不通。深圳市意識到以前通過拆除舊村，改造成商品房來平衡的房地產+模式（例如大沖村等城中村改造），在房地產“供求關係發生重大改變”的條件下已經不再適用。為了落實“加大保障房建設和供給”的要求，政府向城中村業主“統租”物業，加以改善“再出租”給符合保障條件的對象，從而同時達成“不依賴房地產市場融資”和“加大保障房建設和供給”兩個目的。

應當説，這是深圳城中村改造的一個重大轉折。“政府統租，納入保障”相比以前大拆大建的模式是一個重要的進步。改造後的城中村仍然是保障房體系裏的一部分，而沒有進入“供需關係發生重大改變”的商品房市場。“政府統租，納入保障”相比過去大拆大建的模式是一個重要進步。在大方向上是符合中央要求的，這一點必須肯定。

爭議在於改造後的城中村，站在“房客”的視角是惡化了還是改善了。因為“房客”視角，才是評價保障房供給是加強了還是減弱了的最終標準。而其中最主要的一條，就是城中村的租金是上漲了還是下降了。如果政府從原住民處統租的價格不低於現在城中村的“零租”價，政府改善城中村的成本就要加到“房客”頭上，結果改造後的保障條件反而惡化了；現實中，政府經常為了儘快完成，會以高於市場“零租”的價格從原住民處統租物業，最後不論是政府財政負擔，還是轉嫁給房客，都會將強化保障政策變為補貼原住民的政策。顯然這是不符合“房地產新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府從一開始就要提醒自己：城中村改造的最終目的是什麼。如果按照以前成片拆除的做法，最後結果就是把原本“住”的房子反而變成“炒”的房子，表面上成片改造之後，看上去城市很乾淨很美好，但以前真正在裏面“住”的房客不僅沒有改善，反而流離失所。同樣，如果“統租”後的房客租金反而更高了，也意味着保障的水平比改造之前反而降低了。顯然，這樣的改造與要求加強保障房的要求是背道而馳的。“統租”的目的不是幫助原住民“洗白”原本違章的小產權物業，更不是幫助原住民減少租賃市場的風險，而是為了幫助房客獲得廉價的居所。

本來前一階段城中村改商品房已經推高了一波租金，現在政府通過統租給它增加保障，原本違章的小產權物業，反而變成無風險的物業，如果價格還比市場“零租”高，這時其他沒有將房子租給政府的房東，也會按這個價格租給租户。結果很有可能把整個租房市場的租金都抬上去。但如果政府統租以後，房子的居住環境、公共設施比一般城中村的出租房更優越，而且價格還更便宜，那麼政府改造的這部分保障房就可以起到壓低租房的作用。如果房租不漲，就意味着政府用統租房把其他房屋都變成保障房，因為房價壓下來了，低於市場價格的房子才叫保障房。

在目前政府税收普遍吃緊的情況下，政府的“統租”數量相對於城中村的規模一定是有限的。政府以低於“零租”價出租保障房的成本就只能通過財政彌補差額，目的在於用少量政府補貼把整個村的租金控制下來，使城中村能夠與保障接軌。相當於用少量政府保障房投入，獲得大量市場保障房供給。中央要求“要加大保障性住房建設和供給”，並不是要政府包打天下，而是要“讓市場發揮決定性作用”。

有這樣一個真實的例子，政府想要把城中村中老厝保護起來作文創。找一個國企進場改造，做成一個文創樣板項目。既然是公益項目，國企花很多錢找房東把房子租下來，打算裝修好以後出租。但結果是，村內其它老厝也按政府的租金一起漲價，結果反而把已經進入的文創活動趕走了。

政府從村民手中以高於市場的價格統租高保障房一定要貼錢，因為保障房的定義就是低於市場的房租。但如果針對特定對象，這一方式也不是完全不可行。比如政府招商引資一家工廠，如果專門建設職工宿舍週期長、成本高，這時找農民把房子租下來，然後貼錢租給特定工廠，依然可以從企業的税收中得到平衡。對政府而言節省了新蓋保障房的用地，對農民而言，獲得了穩定的租金收益，對企業而言，能儘快開工創造税收。

所以，不是説不允許政府補貼，也不是説政府不能給房東高賠償、給市場低租金，而是説政府要計算獲得同等税收所需的成本和收益。

3.正確理解城中村

新加坡的住房經驗，簡單講，就是“保障房全覆蓋，商品房全放開”，市場歸市場，保障歸保障。如果把深圳的城中村視作一種“保障房”，現在的統租房就是希望在深圳現狀的基礎上，發展出另一種類型的新加坡模式。

新加坡的住房體系主要分成兩部分，一是商品房，價格高昂，居全東南亞地區之首；二是組屋，政府提供，價格不高，大約87%的新加坡人住組屋裏面，勞動者一般攢下幾年收入後就有能力購買，但條件是組屋不能進入商品房市場出售，組屋只能在擁有保障資格的人之間流通。所以新加坡的住房市場，住的和買的是分開的，民眾可以不用過分擔心房價上漲。

於此同時，新加坡的商品房市場則完全放開，自由買賣。我過去也問過新加坡同行，我説新加坡政府為什麼不打壓房價？他回答説，來新加坡買房子的，很多不是新加坡人，商品房的房價越高，政府就可以有更多的錢去補貼組屋。這就是新加坡房地產市場的運轉邏輯。由於新加坡的房地產市場佔比特別小，交易便捷，流動性非常好，非常適於作為保值資產，吸引了大量富豪到新加坡置業。

這一點和深圳很像。根據2022年的統計數據，大約有70%的人住在城中村（新加坡使87%），城中村佔深圳住房面積的54%左右；從住房結構來看，商品房僅189萬套，公共住房存量僅為55萬套，而城中村住房為577萬套，佔比超過50%。新加坡商品房特別貴，深圳的商品房也非常貴，但為什麼居民還能生活下去，因為新加坡人住組屋很便宜，深圳城中村則發揮了類似新加坡組屋的功能。

深圳等待改造的城中村

在中國城中村還有一個功能是新加坡組屋所沒有的。那就是根據市場變化，不斷滿足新出現的需求。城市規劃在一開始，各種城市用地的比例、規定可能是合理的，但隨着城市的變化，會出現很多當初沒有預料到的變化，但規劃不能及時隨着變化進行調整，這時候市場很多需求就無法得到滿足。此時，這些功能就會在沒有規劃管制的城中村中出現。如果缺辦公，城中村就成為辦公地點，如果缺餐飲，它就會發展出大量餐廳。我當時大學畢業到深圳工作，就曾住在城中村裏面，樓下吃飯，廳裏畫圖，房間就是宿舍。“麻雀雖小五臟俱全”。城中村之所以成為規劃的盲區，乃是因為中國國有和集體土地的劃分，使得規劃管理無法覆蓋到城中村，這也為城中村成為城市功能調節器提供了條件。

很多企業在早期創業時，都是選在租金非常廉價的地方辦公，由於創業不能選在郊區，必須在城市中心，但市中心價格由於相對較高，很多創業者就選擇城中村或老廠房。西方國家也是如此，初創企業會去找車庫、地下室。如果十個創業公司裏面能活下來一個，就會搬出城中村，進入辦公樓。這也是深圳創新、創業蓬勃發展的主要原因。一旦城中村消失了，城市的孵化功能也就隨之消失了。

很多人注意到北方城市的民營經濟發展和南方城市差距很大，但經濟學很難給出合理解釋。其實這也和居住建築類型中城中村的佔比密切相關。我曾問過南方城市的老闆為什麼不願意到北方投資，其中一個我們聊到的原因就是城中村。大部分民營企業一開始都是跟着訂單起來的，訂單一來，就要大量工人立即開工，這時如果讓企業為成千上萬的員工建設住房是不可能的。更何況很多時候訂單完成了，企業的招工需求就下降了。南方城市的城中村恰恰可以立即以很低的成本滿足這部分居住需求。企業起步時就可以輕資產運行，隨着訂單的增加，很多這類企業就轉變成為大企業。北方城市正因為缺少城中村，起步時無法同南方競爭，日積月累北方和南方城市的差距就開始拉開了。

目前很多城中村又髒又亂，但我們不能因此忽視城中村在城市中的正面作用。大家如果有機會去歐美國家，其實很多老城區過去就是城中村，樓房密集，小巷很多；但他們並沒有拆除，每棟房子不斷提升改善，最後變成很有趣味的空間，甚至成為有特色的名城。我們今天的城中村改造之後，不能説就一定做得多好，但至少有特色。一個城市裏面應該有多樣化的空間。

4.正確的改造模式

城中村改造不能繼續通過房地產融資，決定了其未來的改造模式一定是存量自主更新為主。如果政府要將城中村納入保障房體系，首先就必須壓低統租的價格，降低改造的成本，否則改造後的租金一定會水漲船高。輿論場上總有一些論調，打着保護原住民利益的旗號，指責政府強拆，但事實上這批人已經在這裏面獲得暴利了，反對強拆的人只不過希望從政府那裏獲得更高的回報。一旦政府真的取消拆遷，他們很快就會請求政府將他們納入拆遷。

怎樣壓低城中村改造的初始成本，這就要從產權和公共服務切入。要做到這一點就需要通過制度設計，在可以銷售的商品住房之外，建立一個以租賃為核心的保障房產權。新加坡保障制度的成功就在於切割商品房和保障房之間的套利。城中村目前的產權的大部分是“非法的”，由於中國沒有財產税，城中村違章建築可以通過出租城市公共服務獲利。因此，應當對這部分“小產權”租房開徵房地產税並將其合法化。

但如果這些“小產權”住房擔負起“保障房”的職能，滿足一定條件下（租金、環衞、消防等）可以免除房地產税。如果既想免交財產税，又無力滿足保障房要求，就可以用低於市場價“統租”給政府，納入公共保障房體系。業主為了“小產權”合法化提升居住品的投資，可以提供定向低息融資，在未來的租金中抵扣。改造後的城中村物業產權只能繼承，但租金收益權可以在REITs市場上交易。確保商品房市場和保障房市場之間不會出現套利。城中村的改造中，政府主要是改善城中村的基礎設施（例如給排水、電力等），村集體負責社區的物業管理（業主委員會），村民改造自己的物業。現實中的城中村改造應當是不同主體各司其職，而不是互相替代。判斷一個城中村改造是否成功，一個最重要的標準，就改造以後保障類住宅的供給是增加了還是減少，是價格更便宜了還是更貴了。

5.結語

中國城市化已經從增量擴張轉向存量提升。中央這次將城中村改造提高到戰略高度，就是意識到城中村在城市存量中藴含的價值和潛力。但正確的戰略需要正確的執行，執行錯了的戰略比沒有戰略危害更大。“房住不炒”是好的戰略，但在執行卻被簡單解讀為打壓房價，結果釀成大禍。

在“房地產供需關係發生重大改變”的關鍵判斷下，首先一條必須大幅減少商品房供地，這是大局，房價崩盤，地賣不出去，一切經濟復甦計劃免談。寄希望靠賣地平衡的城中村改造，最後會連拆遷費都收不回來。而那些還能賣出土地的城市獲得的“最後一桶金”，一定要投向有現金流收益的製造業（例如合肥國資委、新加坡淡馬錫模式）。而必須用賣地改造的城中村，則要對改造後的物業開徵足額房產税，使其能夠像企業一樣為城市帶來持續收益。否則賣地越多，城中村改造越快，政府財政崩潰得也就越快。

“改造後的城中村物業應當留在租賃市場而不能進入商品房市場”，應當是所有城中村改造的基本規則。政府沒錢是相當長一段時間城中村改造的大前提，脱離這個規則的城中村改造都是不可持續甚至有害的。現在大部分城市都已經在超額供地，如果大規模城中村改造也靠賣地融資，我們未來很可能目睹世界上最大規模的爛尾工程。很多城市財政都會在這一輪城中村改造中破產！

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