封凱棟：產業政策要想有效發揮作用，落腳點和着力點在哪裏？
【文/觀察者網專欄作者 封凱棟】
討論工業活動“組織化”的初衷之一，首先是嘗試為人們對傳統產業政策該怎麼轉型的疑惑做出解答。我國傳統的產業政策基本上依靠挑選特定企業、特定技術路線，並給予補貼或其他政策優惠的做法，來推動工業的追趕和經濟的發展。在工業“跟跑”階段，這類產業政策有利於資源的動員和有效投放，因而作用顯著。
然而，經過多年的市場化改革，如今我國不少產業已經進入前沿創新階段。在這些產業中，傳統產業政策對市場創新競爭的擠出效應會越發顯著：一旦政策選定了特定的企業和具體的技術方案之後，其他潛在的創新者可能因為對自身差異化的技術路線或發展戰略的前景形成了不好的預期，於是選擇退出競爭。
因此，在進入全面強調前沿技術創新的創新驅動發展階段，我們需要深入思考產業政策的抓手在哪裏？具體來説，產業政策要想有效地發揮作用，它作用於產業和創新活動的落腳點和着力點應該在哪裏？
思考和討論工業活動的“組織化”這一議題的另一個初衷，是回應學生們討論中國工業在不同時期發展模式時的疑問。在我在大學裏所主持的一門課程中，我向同學們介紹了中國經濟發展模式的多輪變遷，即從計劃經濟到“市場換技術”，到“自主創新”，再到新時期的創新驅動。
其中不少同學對於在中國進行了40年的市場化改革後，現階段轉而強調“新型舉國體制”，強調有為政府對創新活動的介入有所疑慮，因為從字面上或者直覺上它與強調市場化改革的趨勢有所背離。在課堂上，我們通過拆解創新所需要的體制機制告訴大家，在當下國際經貿和大國競爭格局下，國家力量的介入是為了確保創新活動所需要的“組織化”條件迴歸，是為了建立真正有效的創新市場機制，而不能將其理解為是對市場機制和創新競爭的扭曲。
為什麼要這樣説呢？相關推理的核心邏輯在於，複雜的工業經濟活動尤其前沿技術創新所需要的制度安排，無法由主流經濟學所説的純粹的市場機制來提供。事實上，複雜技術工業在大規模生產和前沿技術創新兩端對於“組織化”的依賴程度都很高。
一方面，大規模製造需要高組織性的協作。大規模生產體系可以非常高效，但同時也可以非常脆弱，人們在20世紀70-80年代討論福特製和後福特製時對此有過諸多討論，討論緣起於西方國家的勞資糾紛問題。
討論的邏輯在於，由於大規模生產體系中的各個環節及整個系統的投入非常巨大，分工體系中任何一個環節出現堵點或者失靈，都可能導致整個生產體系停擺，從而造成巨大的資產閒置。
在極端情況下，甚至某些衝擊會導致大量資產報廢。所以人們需要一系列組織化的手段，例如關係合同、縱向一體化、企業聯盟等，來保障系統的穩定性。事實上，後福特製正是通過一系列企業內或企業間的組織手段來解決大規模生產體系的脆弱性問題。
另一方面，前沿技術創新活動更需要組織性。創新活動是立足於廠商與用户的互動過程中的，創新研究早在20世紀80年代就明確了這一點。就創新所涉及的主體而言，廠商和用户在組織上是分開的，然而它們需要掌握的信息卻是高度相關的，廠商在創新過程中需要了解用户要什麼，領先用户也需要掌握廠商可能提供的產品並基於自己的需求提供反饋。
也就是説，為了避免在創新競爭中失敗，在創新過程中廠商和用户必然需要緊密互動。這種創新互動是整個“國家創新系統理論”的微觀理論基礎。創新互動的組織機制有三大作用：一是提供形成新技術的新信息、新知識；二是提供應用新技術的支持資源；三是形成持續創新的協調機制。
互動的價值不僅在於它為創新者帶來了新知識、新技術，甚至在創新過程中需要在後續環節被解決的問題，往往也都是在互動過程陸續浮現出來的。也就是説，往往在原有的一個問題被解決之後，新的問題、甚至更多的問題才會被髮掘和認知。
所以，人們需要持續的互動協調機制來確保創新活動能不斷有效地進行下去。缺乏必要的互動機制，市場中的創新活動就會失去演進的動力和方向感，甚至在經濟上也是不可行的。
即便當前流行的“開放式創新”“模塊化創新”，人們在討論這些模式時會強調市場協調，但其背後同樣需要一套高內聚低耦合的系統架構作為公共品完成不同企業之間的協調，這套系統架構的形成也是高“組織化”的，往往由核心企業或聯盟通過與關鍵成員緊密互動而來。如果沒有這套架構，依託於市場的開放式創新或者模塊化創新是不可能實現的。
值得注意的是，創新和複雜技術工業活動中的組織性雖然是公共品，但卻並不是免費的，不是每個國家都擁有。事實上，這種組織協調能力是一種重要的國家能力，需要經過長期積累發展而來.
在這樣一個範式裏，如果強調複雜工業和技術創新活動對於組織性的依賴，那麼經典的管理學問題——即企業“Make or Buy？”的問法就是錯的，在真實的世界，數量龐大的技術活動都是創新者在與跟自己有緊密組織性協作關係的主體通過互動機制完成的。
所以正確的問題應該是 “Make, Ally or Buy？”。縱觀我國工業經濟發展歷程，工業和創新的組織性是一個值得深究的問題，從計劃經濟時期、“市場換技術”到“自主創新”的時期，中國工業活動的組織方式曾經歷了三套不同的主流模式。
在計劃經濟時代，國營經濟體系中的主體圍繞行政指令行事，尤其是“五定五保”的要求，約束了每個經濟單元進行組織互動的空間。
在這套行政協調的體制下，企業和企業之間，企業和科研院所之間能夠交互的信息範疇有限，更難以圍繞彼此的互動而獨立展開戰略性投資。在我國完成初步工業化的過程中，這一模式曾扮演過重要角色。但如果我們想推動工業突破已有的技術範疇，那這套制度就會如同孫冶方老先生所説的，往往是在“複製古董、凍結技術進步”。
改革開放之後，我國逐漸建立起社會主義市場經濟體系，並且融入了世界經濟循環，這是非常大的進步。但如果從工業和創新的組織性這一視角去審視“市場換技術”下的若干案例，我們會發現，中國本土的工業技術活動依然在被“計劃”，只不過“計劃”的主體並不是計劃經濟系統，而是來華組建合資企業的跨國公司。
在“市場換技術”框架下，跨國公司按照它們設計好的技術體系在全球範圍內進行分工，將特定的生產製造環節安排在中國，通過整合中國的製造和工程能力來推行大規模生產本地化，完成其全球生產網絡佈局。
為了避免在中國本土培養競爭對手，進而實現自身利益的最大化，這些跨國公司還針對中國本土的工業技術活動進行“去組織化”。比如，它們會刻意地隔絕、並且儘量壓制中國本土的技術活動，使得中國本土工程技術力量難以圍繞複雜的技術和產品開發任務形成有效的組織化體系，阻斷中國本土形成有效的創新鏈。
簡言之，在“市場換技術”下跟跨國公司搞合資企業時，我們的工業技術活動在一定程度上也是被協調的。在成為“世界工廠”的過程中，我們藉助全球的資源塑造了產業鏈上高水平的“組織化”，但卻在技術活動上不知不覺地被“去組織化”。
同樣，我們也可以採用這一視角來看待在2005年後逐漸進入主流視野中的“自主創新”。在工業發展史上，“自主創新”可以看作是對前一階段中國工業技術活動被“去組織化”的一次反向運動（此處借用社會學家波蘭尼的術語）。
當時，有些人誤以為自主創新是“關起門來搞創新”，是“封閉式創新”。然而事實上，這些自主創新企業與發達國家那些全球化企業一樣，都投入了大量資源與國內外優秀的供應商、工程技術企業開展合作。邏輯很簡單，要突破產品和技術開發方面的問題，要生存下去要發展，在沒有特殊政策和特殊資源支撐的情況下，這些自主創新企業就必須積極地跟上游供應商，跟下游用户，跟特定的技術服務方，跟有潛力的科研院所打交道，力爭讓自己推出的產品在市場上更有競爭力。
所以，自主創新企業與“市場換技術”企業的核心區別實質上在於工業技術組織活動的“自主性”，即由誰主導工業技術活動，在與誰合作、怎麼合作、合作目標是什麼等問題上，由誰來決定，以誰的需求、以誰的分工安排為主。
自主創新企業的成功經驗表明，掌握了組織工業技術活動中的自主性，企業才能根據產品和技術開發方案發展組織性的協作關係，啓動項目，投入資源，總結經驗和教訓，以此不斷地積累並獲得創新發展。
在這一時期，由於我國的工業經濟體系尚未完成系統性轉型，自主創新企業早期較普遍採用了縱向一體化策略。因為無法通過外部協作或者以合理的價格採購等方式獲得重要零部件或子系統，這些企業選擇將這些業務內部化或者投資建設核心供應鏈體系。
例如，華為在它的主業即通信設備製造業是高度縱向一體化（雖然它在集成電路領域並未採取IDM模式）。為了推動主業的順利發展，它曾投資開發和生產過電源裝置和海底電纜，這都是因為當時在國內難以找到適配的供應商，尤其是能夠跟它在戰略上互相捆綁共同搞技術研發技術突破的供應商。
華為如今在逆變器和激光雷達等領域的優勢，就是華為通過高度組織化的協作機制解決通信設備技術問題的過程中作為“副產品”積累下來的。美國選擇華為來開啓對華技術禁運，是因為華為已經形成了覆蓋從基礎科研、技術研發、產品工程到生產製造和服務的完整體系。華為在世界各地設立的研究中心就有36個，從事的研究活動涉及基礎的數學、材料、信號理論研究到工程技術開發等。
華為打造出的這套完備的、高度組織化的創新體系，能夠有效地將從市場和產業鏈中獲得的反饋和從科研部門產生的新知識有步驟地轉化為工業技術。對美國而言，華為的威脅不僅僅來自其在一兩項技術或產品上的領先，更在於華為已經發展出了這套具有高度競爭力的創新體系。
沿用“組織化”這個視角，要如何理解在新時期國家領導強調的新型舉國體制？其實，新型舉國體制的實質就是推動中國工業體系完成“再組織化”工作來應對外部挑戰。
中美科技戰的本質在於美方希望通過切斷對華高新技術產品供應，阻斷原材料、工業軟件、高精尖儀器設備等對華輸出，切斷中國工業創新互動網絡，使得中國本土的工業技術活動無法組織起來，從而壓制中國創新發展。
在中美關係發生質變的背景下，新型舉國體制或者現階段的產業政策，就應該具體放到產業創新的“組織化”這個落腳點，從而起到“政府撬動市場”而不是“政府擠出市場”的作用。
新時期的政策應該發揮兩個關鍵的功能：一是解決關鍵技術瓶頸，打通堵點；二是通過新型舉國體制或者國家介入的其他方式，使本土創新主體產生集體行動，形成協作機制。這種“自組織”機制的形成是新型舉國體制最重要的目標，也為後續國家動態退出創造了條件。
而通過完成本土工業技術活動的“再組織化”，本土的產業創新就能撬動更多的市場主體納入到這個不斷被擴大的經濟循環中來，從而實現“創新驅動發展”。
創新活動需要組織性，那麼由誰來提供組織性這個公共品呢？
目前，我國是要通過新型舉國體制或者產業政策來提供。
其實，從研究來看，西方國家在轉型和危機時都曾依靠國家的積極介入構建或重建複雜的工業組織體系，就像歐洲搞空客，美國搞半導體。美國政府在20世紀80年代推動本土半導體集成電路廠商成立半導體制造技術研究聯合體（SEMATECH）就很典型：美國政府在官方文件中寫得很清楚，美國企業缺乏長期投資於先進製程技術的耐心，在共性技術研發上也沒有與本土企業形成協商與合作，這些因素導致美國在半導體產業的領先地位被日本動搖。
為了應對日本的挑戰，美國國防科學委員會和美國半導體協會（SIA）共同牽頭成立了SEMATECH，囊括英特爾、IBM等11家半導體企業；美國國防部高級研究計劃局（DARPA）負責對SEMATECH的運營提供頂層指導與協調，並且每年提供1億美元的資助。
直到1995年美國恢復了半導體領域的競爭力，美國政府認為SEMATECH已經能夠自主圍繞重大技術研發開展有效協作，聯邦政府才在財務上退出。
回到最初所提的問題——在強調創新轉型的新時期，我們產業政策的落腳點到底應該在哪裏？應該在具體的企業或技術上，還是在組織化的協作機制上？相信我們今天的討論已經給了大家一個相對明確的方向。而中國在戰略新興產業上的一些有益實踐也能夠為大家提供一些非常好的案例和經驗。
但是，國家要如何介入並且當創新的組織性逐步發展起來後又該如何退出？在產業政策作用於產業創新的組織性機制時，公共品應當由誰來提供？國家，國有企業，還是民營企業？不同的方案將給產業創新共同體帶來怎麼樣的影響？這些問題都值得進一步挖掘和探索。
對這些問題的探索需要我們打破原來主導我們政策思維的、非黑即白的“政府vs市場”二元觀念；需要我們更深刻地理解複雜工業技術活動的基本邏輯；很多重要的工業活動，它們既是市場的，也是受政策引導的，既是競爭的，也同時存在着協作。對這些問題的理解為我們探尋新時期的產業政策的基本原則提供了根本方向，也為我們思考如何建設面向創新的社會主義市場經濟體制，實現中國式現代化提供了啓示。
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